V CKN 960/00

Wyrok z dnia 16 kwietnia 2002 r., V CKN 960/00

Szkoda w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. może wynikać ze spadku

wartości pieniądza, powstałego po pobraniu należności celnej w okresie

między wydaniem przez urząd celny decyzji odmawiającej zwrotu tej

należności a chwilą jej zwrotu, dokonanego w następstwie stwierdzenia

nieważności decyzji.

Sędzia SN Lech Walentynowicz (przewodniczący)

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski

Sędzia SN Mirosława Wysocka (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Zakładów Mechanicznych „Z.” S.A. w

T.G. przeciwko Skarbowi Państwa, Dyrektorowi Urzędu Celnego w K. o zapłatę, po

rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 16 kwietnia 2002 r. na rozprawie kasacji strony

pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 28 października

1999 r.

uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w

Katowicach do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach

postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 lutego 1999 r. Sąd Okręgowy w Katowicach oddalił

powództwo Zakładów Mechanicznych „Z.” S.A. w T.G. przeciwko Skarbowi

Państwa, Dyrektorowi Urzędu Celnego w K.o zapłatę kwoty 92 500 zł z odsetkami

ustawowymi od dnia 1 grudnia 1997 r.

Uwzględniwszy apelację strony powodowej, Sąd Apelacyjny w Katowicach

zmienił to orzeczenie wyrokiem z dnia 28 października 1999 r., zasądzając od

pozwanego na rzecz powodowej spółki kwotę 92 500 zł. z ustawowymi odsetkami

od dnia 1 grudnia 1997 r.

Aprobując ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji, przy odmiennej ich

ocenie prawnej, Sąd Apelacyjny oparł rozstrzygnięcie na następujących

podstawach.

Urząd Celny w Katowicach pobrał od powoda cło od sprowadzonych z

zagranicy elementów wyeksportowanych następnie za granicę. Decyzje podjęte w

siedmiu sprawach, odmawiające zwrotu cła, zostały uchylone wyrokami Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1993 r. Urząd Celny decyzjami z dnia 16

sierpnia 1994 r. ponownie odmówił zwrotu cła. Decyzje te zostały uchylone, ze

stwierdzeniem ich nieważności, przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z

dnia 21 lutego 1997 r. Ostatecznie, Urząd Celny wydał decyzje o zwrocie cła na

podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (jedn. tekst:

Dz.U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze zm.), na podstawie których w dniu 30 czerwca

1997 r. na konto bankowe powoda zwrócono kwotę 67 403,10 zł. Prezes Głównego

Urzędu Ceł decyzją z dnia 17 lutego 1998 r. odmówił powodowi zapłaty

odszkodowania za szkodę doznaną w wyniku wydania nieważnych decyzji

odmownych.

Powód domagał się naprawienia szkody polegającej na zmniejszeniu realnej

wartości kwoty pobranej i zatrzymanej tytułem cła, obliczając wysokość szkody jako

równowartość odsetek ustawowych za okres od wydania nieważnych decyzji

odmawiających zwrotu cła (16 sierpnia 1994 r.) do dnia zwrotu tej kwoty. Jako

podstawę prawną roszczenia powód powoływał przepis art. 60 ustawy z dnia 11

maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.

– dalej "u.NSA") w związku z art. 160 k.p.a.

Sąd Apelacyjny, odmiennie niż Sąd pierwszej instancji, ocenił, że spełniona

została przesłanka zastosowania art. 60 pkt 2 u.NSA, w wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego stwierdzona została bowiem nieważność decyzji

administracyjnych z dnia 16 sierpnia 1994 r. Sąd Apelacyjny, powołując się na

uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III

CZP 58/88 (OSNCP 1989, nr 9, poz. 129), stwierdził, że wyłączną podstawę

odpowiedzialności stanowi w takiej sytuacji art. 160 § 1 k.p.a., lecz jednocześnie

przyjął, iż podstawę odpowiedzialności za szkodę rzeczywistą stanowi przepis art.

417 k.c. W ocenie Sądu Apelacyjnego, przy uwzględnieniu faktu, że ponowne

decyzje odmowne (uznane następnie za nieważne) zostały wydane w wyniku

oczywistego niezastosowania się do wiążących wytycznych zawartych w

pierwszych wyrokach uchylających Naczelnego Sądu Administracyjnego,

uzasadnione jest przyjęcie zawinionego działania funkcjonariusza Skarbu Państwa

w rozumieniu art. 417 k.c.

Sąd Apelacyjny ocenił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 80 ust. 3 Prawa

celnego, stanowiącego, że od zwracanych należności nie płaci się odsetek,

regulacja ta dotyczy bowiem odsetek za okres od ich pobrania do daty zwrotu

określonej w przepisach. Powód jednak nie dochodził takiego roszczenia, gdyż

domagał się „zwrotu odsetek od cła za czas od daty wydania uznanych później za

nieważne decyzji, tj. od dnia 16 sierpnia 1994 r. do dnia wpływu zwróconego cła na

konto powoda”, co stanowiło „szczególny rodzaj odszkodowania w formie

zryczałtowanej”. Według Sądu, wydanie wyroków Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1993 r. rodziło po stronie Urzędu obowiązek

zwrotu cła. Zaniechanie zwrotu oraz wydanie ponownych decyzji odmownych

spowodowało „uchybienie terminu płatności” i w konsekwencji zrodziło obowiązek

zapłaty odsetek według zasad określonych w art. 481 § 1 i 2 k.c. „Odsetki te

stanowiły szkodę dochodzoną prawem”, odpowiadającą szkodzie rzeczywistej w

rozumieniu art. 160 k.p.a. Szkoda ta powstała, gdyż „należne odsetki za opóźnienie

nie weszły do majątku powoda”.

Wskazane względy uzasadniały, w ocenie Sądu Apelacyjnego, wydanie

orzeczenia reformatoryjnego, uwzględniającego powództwo.

Kasację od tego wyroku pozwany oparł na obu podstawach wymienionych w

art. 3931

k.p.c.

Naruszenie prawa materialnego polegało według skarżącego, na błędnej

wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 60 u.NSA w związku z art. 160 k.p.a. i

art. 417 k.c., a także art. 359, 481, 482 k.c. oraz art. 79, 80 i 81 Prawa celnego

przez przyjęcie, że od zwracanego cła należały się powodowi odsetki ustawowe, a

skoro ich nie otrzymał, to ich wartość stanowiła rzeczywistą szkodę, przy

jednoczesnym niedopuszczalnym zasądzeniu odsetek od odsetek za okres

poprzedzający wniesienie pozwu.

Naruszenie prawa materialnego polegało także, według skarżącego, na

błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 104 i 209 k.p.a., przez przyjęcie,

że uchylenie pierwszych decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny rodziło

obowiązek niezwłocznego zwrotu cła.

Podstawa naruszenia przepisów postępowania „w szczególności dotyczących

dowodów i wyroków” została powołana bez przytoczenia przepisów, których

uchybienie skarżący zarzuca Sądowi. W ramach tej podstawy skarżący zarzucił

także, że wydanie orzeczenia o odsetkach na podstawie art. 481 k.c. stanowiło

„rozstrzygnięcie w sprawie co do której droga sądowa była niedopuszczalna”.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu lub o uchylenie tego

wyroku i oddalenie apelacji powoda.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że Sąd Apelacyjny poddał

roszczenie powoda ocenie opartej na przesłance zasadniczo różniącej się od

sformułowanej przez powoda podstawy żądania. Powód żądał – co jasno wynika z

jego stanowiska wyrażanego w pismach procesowych (m.in. w pozwie i w apelacji)

– odszkodowania z tytułu utraty rzeczywistej wartości środków pieniężnych,

powstałej w wyniku upływu czasu pomiędzy dniem, w którym pobrane od niego cło

powinno zostać zwrócone, a dniem rzeczywistego zwrotu. Kategorią odsetek powód

posługiwał się jedynie jako kryterium, miernikiem zastosowanym dla określenia

wysokości tej szkody i w tym jedynie znaczeniu odwoływał się do kompensacyjnego

charakteru odsetek.

Tymczasem Sąd Apelacyjny uwzględnił żądanie na takiej podstawie, że

uchybienie terminowi płatności (zwrotu cła) rodziło obowiązek zapłaty odsetek

według zasad określonych w art. 481 § 1 i 2 k.c. i „odsetki te stanowiły szkodę

dochodzoną prawem”; innymi słowy, że „skoro powód odsetek tych, należnych mu z

mocy ustawy nie otrzymał, przyjąć należy, że poniósł szkodę rzeczywistą” w

rozumieniu art. 160 k.p.a. Orzeczenie zapadło więc przy przyjęciu założenia, że

szkoda powoda polegała na nieotrzymaniu należnych odsetek, liczonych od dnia, w

którym pozwany powinien był zwrócić powodowi określoną kwotę pieniężną oraz

przy utożsamieniu szkody rzeczywistej z należnymi, a nieuiszczonymi odsetkami.

To stanowisko Sądu, wyrażone w oderwaniu od formułowanej przez powoda

podstawy żądania, i utożsamiające niewypłacenie odsetek z wyrządzeniem szkody,

jest niewątpliwie błędne. Po części czyni to uzasadnionym zarzut kasacji

naruszenia art. 481 k.c. jako podstawy zasądzenia odszkodowania, a część

zarzutów kasacji czyni bezprzedmiotowymi. To stwierdzenie odnosi się do zarzutów

naruszenia art. 79, 80 i 81 Prawa celnego, a ściśle – art. 80 ust. 3, dotyczącego

odsetek od zwracanych należności celnych. Bliższe rozważania w tym zakresie

należało uznać za zbędne, skoro – jak wskazano – powód nie domagał się odsetek

od kwoty niezwróconego cła, lecz odszkodowania odpowiadającego utracie

wartości tej kwoty, której wysokość określił jako odpowiadającą wysokości odsetek

ustawowych. Z tych samych względów tracą na znaczeniu wywody kasacji

dotyczące naruszenia art. 359 i 482 k.c.

Ostatecznie, przy uwzględnieniu właściwego charakteru i podstawy roszczenia

powoda, decydująca dla rozstrzygnięcia o kasacji pozwanego będzie ocena tych

zarzutów, za pomocą których kwestionuje on poszukiwanie w art. 160 k.p.a. i art.

417 k.c. podstawy do zasądzenia odszkodowania za rzeczywistą szkodę.

Przystąpienie do dalszych rozważań poprzedzić trzeba stwierdzeniem, że

niewskazanie w kasacji naruszonych przepisów postępowania oznacza brak

prawidłowego powołania podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 3931

pkt 2

k.p.c., i prowadzi do dokonywania oceny prawnej na podstawie wiążąco ustalonego

stanu faktycznego.

Zarzut naruszenia art. 60 u.NSA nie został uzasadniony, dlatego należy

ograniczyć się do wyjaśnienia – przy nie budzącym wątpliwości ustaleniu, że

nastąpiło stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności decyzji, w

wyniku których nie doszło do zwrotu należności celnych – czy Sąd Apelacyjny miał

podstawę do uznania, że zachodzi wymieniona w art. 60 ust. 2 u.NSA przesłanka

dochodzenia odszkodowania od organu, który decyzje te wydał. Wymagało to

oceny roszczenia odszkodowawczego na podstawie odpowiednio stosowanego art.

160 k.p.a.

Kwestionując możliwość zastosowania tego przepisu jako podstawy

roszczenia odszkodowawczego powoda, pozwany podważał zarówno samą zasadę

odpowiedzialności, twierdząc, że – przy uwzględnieniu art. 417 k.c. – organ

wydający decyzję mógłby ponosić odpowiedzialność tylko w wypadku działania

zawinionego, jak również negował możliwość potraktowania szkody w ujęciu

precyzowanym przez powoda jako „rzeczywistej szkody” w rozumieniu art. 160 § 1

k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 417 k.c. nawiązuje do wyrażonego przez Sąd

Apelacyjny poglądu, że podstawę odpowiedzialności za rzeczywistą szkodę,

będącą następstwem wydania decyzji uznanej za nieważną, stanowi – stosownie

do art. 417 k.c. – zawinione działanie funkcjonariusza. Sąd Apelacyjny, powołując

się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia

1989 r., III CZP 58/88, przytoczył wnioski pozostające w oczywistej sprzeczności z

tezą i uzasadnieniem tej uchwały. Odwołując się do szerokiej argumentacji

przedstawionej w uzasadnieniu uchwały, należy przypomnieć, że art. 160 § 1 k.p.a.

stanowi samodzielną, wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za

szkodę poniesioną w wyniku decyzji, której nieważność stwierdzono. Za szkodę

wyrządzoną wydaniem takiej decyzji Skarb Państwa odpowiada niezależnie od winy

funkcjonariusza (organu) administracji państwowej. W odróżnieniu od odesłania

zawartego w art. 153 § 1 k.p.a., odesłanie przewidziane w art. 160 § 2 k.p.c. nie

dotyczy zasad, ale tylko odszkodowanie. W art. 160 k.p.a. określono przyczyny

wyłączające odpowiedzialność Skarbu Państwa, odesłanie do kodeksu cywilnego

zawarte w tym przepisie dotyczy zatem jedynie pojęcia szkody, a nie zasady

odpowiedzialności.

Przytoczony pogląd – który podziela Sąd Najwyższy w składzie

rozpoznającym kasację – czyni bezprzedmiotowymi rozważania dotyczące

zawinionego czy niezawinionego wydania decyzji, dotkniętych nieważnością.

Dotyczy to zarówno rozważań Sądu w kwestii winy funkcjonariusza, jak i zawartych

w kasacji zarzutów, zwalczających ocenę Sądu w ramach podstawy naruszenia

prawa materialnego – art. 417 k.c. Co prawda doszło do naruszenia tego przepisu,

polegało ono jednak na jego wadliwym zastosowaniu (w związku z art. 160 k.p.c.)

jako podstawy odpowiedzialności. Wobec braku podstaw do zastosowania art. 417

k.c., nie ma potrzeby rozważania kwestii prawidłowości oceny winy w rozumieniu

tego przepisu. Bezskuteczne pozostają także zarzuty kasacji naruszenia art. 104 i

209 k.p.a., które przywołano w celu zakwestionowania stanowiska Sądu w zakresie

przypisania winy funkcjonariuszom administracji celnej. Konkludując, wina

funkcjonariusza nie zalicza się do przesłanek odpowiedzialności pozwanego wobec

powoda, co oznacza, że zarzuty skarżącego kwestionujące tę winę nie mogły być

skuteczne.

Warto w tym miejscu wskazać, w związku z wyrokiem Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK Zbiór Urzędowy 2001, nr

8, poz. 256), dotyczącym art. 417 i 418 k.c., że zasadniczo odmiennie – w stosunku

do dotychczasowej wykładni – przedstawia się kwestia przesłanek

odpowiedzialności opartej na art. 417 k.c.

Ostatecznie, do oceny pozostała zatem kwestia, czy szkoda, której

naprawienia żąda powód, może być uznana za szkodę rzeczywistą w rozumieniu

art. 160 § 1 k.p.a. Rozważania w tym zakresie wymagają odwołania się do kodeksu

cywilnego. Przy jego stosowaniu nie należy zapominać o szczególnym – w

stosunku do typowych stosunków „od początku” mających charakter cywilnoprawny

– źródle odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego, którym jest wydanie

sprzecznej z prawem (uznanej z tej przyczyny za nieważną ) decyzji

administracyjnej.

Z konstrukcji art. 160 § 1 k.p.a. wynika, że wydanie nieważnej (ściśle – której

nieważność stwierdzono) decyzji jest zdarzeniem wyrządzającym szkodę.

Obowiązek naprawienia takiej szkody – nie wynikającej ze stosunku umownego –

ma charakter pierwotny, co oznacza, że wyrządzenie szkody rodzi od razu

powstanie stosunku zobowiązaniowego, którego treść stanowi obowiązek jej

naprawienia.

Charakter tej szkody, będącej źródłem zobowiązania niepieniężnego, choć ze

świadczeniem pieniężnym, powoduje, że nie mają do niej zastosowania zasada

nominalizmu (art. 3581

§ 1 k.c.) ani waloryzacja (art. 3581

§ 3 k.c. ).

Z wyjątkiem odosobnionych głosów, zarówno w piśmiennictwie, jak i w

orzecznictwie (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1986 r., II CR

292/86, OSPiKA 1987, nr 2, poz. 34), szkoda rzeczywista, o której mowa w art. 160

§ 1 k.p.a., jest utożsamiana ze stratą, jaką poszkodowany poniósł (damnum

emergens) i nie obejmuje utraconych korzyści (art. 361 § 2 k.c.). Dla potrzeb

rozpoznania kasacji zbędne jest odnoszenie się do podejmowanych w ostatnim

czasie rozważań na temat dopuszczalności takiego ograniczenia obowiązku

odszkodowawczego, żądanie powoda – tak jak zostało sprecyzowane – jest

bowiem żądaniem naprawienia szkody odpowiadającej poniesionej stracie

majątkowej. Według powoda, jak już wskazywano, strata ta polegała na uszczerbku

majątkowym, wyrażającym się w zmniejszeniu wartości aktywów, którymi były

środki pieniężne w określonej wysokości.

Odnosząc się do dopuszczalności takiego ujęcia szkody, trzeba w pierwszej

kolejności stwierdzić, że – w odróżnieniu od odszkodowania wynikającego z

umownego zobowiązania do świadczenia pieniężnego – nie stoi temu na

przeszkodzie zasada nominalizmu, która w tym wypadku, nie ma zastosowania.

Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, czy wynikająca z upływu czasu różnica

ekonomicznej wartości tej samej (nominalnie) kwoty pieniężnej może być

utożsamiona ze stratą, uszczerbkiem majątkowym.

Za udzieleniem pozytywnej odpowiedzi na to pytanie przemawia powszechnie

przyjmowane rozumienie szkody jako każdego uszczerbku w dobrach lub prawnie

chronionych interesach, którego poszkodowany doznał wbrew swej woli. Szkoda

(strata) rozumiana jako zmniejszenie aktywów obejmuje zarówno utratę

określonych składników majątkowych, jak i zmniejszenie ich wartości. Brak

dostatecznych powodów, aby z zakresu składników majątkowych, których to

stwierdzenie dotyczy, należało wyłączyć składnik majątku w postaci określonej

kwoty pieniężnej. W okresie inflacji sam upływ czasu powoduje obniżenie realnej

wartości pieniądza, które manifestuje się w zmniejszeniu jego siły nabywczej,

następuje zatem uszczuplenie aktywów w majątku poszkodowanego, polegające na

zmniejszeniu wartości jednego z jego składników. Do wyrównania tego uszczerbku

zobowiązany jest ten, kto szkodę wyrządził – w tym wypadku organ administracyjny

wydający decyzję, której nieważność następnie stwierdzono. ”Szkoda rzeczywista”

w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. może zatem polegać na zmniejszeniu wartości

określonej kwoty pieniężnej, powstałym wskutek upływu czasu pomiędzy dniem

wydania decyzji odmawiającej zwrotu należności (co do której następnie

stwierdzono nieważność) a dniem, w którym zwrotu ostatecznie dokonano.

Naprawienie tak rozumianej szkody nie uchybia granicom obowiązku

odszkodowawczego, wynikającym z art. 361 § 2 k.c.

Z tego względu brak podstaw do zakwestionowania zasady odpowiedzialności

skarżącego, nie było natomiast możliwe ostateczne wypowiedzenie się w kwestii

wysokości tak określonej szkody. Skarżący zarzucał, że wysokość odsetek

ustawowych w danym okresie przewyższała rzeczywiste obniżenie wartości

pieniądza, co prowadziłoby do wniosku, że dochodzona (i zasądzona) kwota

przewyższałaby wysokość szkody. Bez wątpienia, przy przyjętym rodzaju szkody

poniesionej przez powoda, wyłania się zagadnienie sposobu ustalenia jej

wysokości, wymagającego uwzględnienia zasady, w myśl której odszkodowanie nie

może przewyższać szkody.

Kwestia wysokości szkody w omawianym aspekcie w ogóle nie była

przedmiotem rozważań Sądu drugiej instancji ze względu na zupełnie inną

kwalifikację roszczenia powoda. Miało to także wpływ na niewdanie się przez strony

procesu w bliższą argumentację, która odnosiłaby się do sposobu obliczenia

wysokości szkody. Nie sposób w tej sytuacji rozstrzygać tej kwestii po raz pierwszy

w instancji kasacyjnej.

Generalnie, brak jest w obecnym stanie sprawy przesłanek do wykluczenia a

priori metody zastosowanej przez powoda, polegającej na bezpośrednim

odniesieniu się do odsetek ustawowych, z racji pełnionej przez nie funkcji

kompensacyjnej. Akceptacja tego sposobu obliczenia wysokości szkody byłaby

jednak możliwa tylko w wypadku stwierdzenia, że w danym okresie wysokość

odsetek ustawowych nie przewyższała inflacyjnego spadku wartości pieniądza.

Zważywszy, że na tym właśnie polegała szkoda powoda, rozważenia wymaga, czy

wskaźniki inflacyjne w danym okresie nie dostarczają pewniejszej podstawy

ustalenia rzeczywistej szkody powoda. Dopiero przy pełnym rozeznaniu tych

przesłanek możliwy będzie wybór właściwego kryterium określenia wysokości tej

szkody.

Wszystkie omówione względy uzasadniały orzeczenie jak w sentencji (art.

39313

§ 1 k.p.c.).