III RN 90/01

Wyrok z dnia 6 czerwca 2002 r.

III RN 90/01

Niezłożenie przez podatnika oświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust.

2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych

(jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r. Nr 90, poz. 416 ze zm.; obecnie jednolity tekst:

Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) powoduje utratę uprawnienie do odro-

czenia płatności zryczałtowanego podatku, ale nie wyklucza zwolnienia od

niego w przypadku spełnienia przesłanek z art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a tej ustawy.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski (spra-

wozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2002 r. w

sprawie ze skargi Rafała B. na decyzję Izby Skarbowej w S. z dnia 6 kwietnia 1999 r.

[...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty podatku, rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawie-

dliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka

Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 20 września 2000 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 20 września

2000 r. [...] w sprawie ze skargi Rafała B. na decyzję Izby Skarbowej w S. z dnia 6

kwietnia 1999 r. w przedmiocie zwrotu nadpłaty podatku. Zarzucił rażące naruszenie

art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-

nym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a oraz art. 28

ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych

(jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 90, poz. 416 ze zm.; obecnie jednolity tekst: Dz.U.

z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) i w związku z art. 258 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29

sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Na podstawie

2

art. 57 ust. 2 ustawy o NSA, Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżo-

nego wyroku i oddalenie skargi.

Decyzją z dnia 7 marca 1997 r. [...] Urząd Skarbowy w S. określił Rafałowi B.

zryczałtowany podatek dochodowy od osób fizycznych w kwocie 15.000 zł z uwagi

na to, że w dniu 24 października 1996 r. sprzedał nieruchomość położoną przy ul. M.

w S. za kwotę 150.000 zł i nie dopełnił obowiązku zapłacenia podatku, do czego był

zobowiązany z mocy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku docho-

dowym od osób fizycznych. Podatnik złożył wprawdzie oświadczenie o zamiarze wy-

datkowania przychodu na zakup nowej nieruchomości, ale po terminie 14 dni z art.

28 ust. 2 ustawy.

W październiku 1998 r. Rafał B. zwrócił się do [...] Urzędu Skarbowego o zwrot

nienależnie wpłaconego jego zdaniem podatku w kwocie 6.511,60 zł oraz umorzenie

pozostałej części, tj. 8.488,40 zł. Swoje żądanie uzasadnił tym, że przychód ze

sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. M. w S. przeznaczył w całości na zakup

nieruchomości położonej przy ul. H. w S.

Decyzją z dnia 30 grudnia 1998 r. [...] Urząd Skarbowy w Szczecinie umorzył

zaległość w kwocie 8 488,40 zł z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego ze

sprzedaży nieruchomości, a decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r. odmówił podatnikowi

stwierdzenia nadpłaty i zwrotu wpłaconego podatku dochodowego od osób fizycz-

nych za 1996 r. w kwocie 6.511,60 zł wraz z odsetkami w kwocie 1.768,40 zł z tytułu

sprzedaży nieruchomości przy ul. M. w S. Urząd Skarbowy uznał, że stosownie do

art. 28 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, podatnik zobowią-

zany był w terminie 14 dni od dnia dokonania sprzedaży, bez wezwania, wpłacić zry-

czałtowany podatek dochodowy, bądź złożyć w tym samym terminie oświadczenie, iż

zamierza przychód uzyskany ze sprzedaży wydatkować na cele określone w art. 21

ust. 1 pkt 32 lit. a tej ustawy. Rafał B. w ustawowym terminie nie uiścił podatku i nie

złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy. Zatem po-

datek określony decyzją z dnia 7 marca 1997 r. był podatkiem należnym, a nie jest

możliwa zmiana lub uchylenie decyzji określającej zobowiązanie podatkowe, a także

wznowienie postępowania, czy stwierdzenie nieważności decyzji lub jej wygaśnięcia.

Od decyzji z dnia 31 grudnia 1998 r. podatnik odwołał się, ale odwołanie nie

zostało uwzględnione (decyzja z dnia 6 kwietnia 1999 r. Izby Skarbowej w S.). Zau-

ważyć należy, że organ drugiej instancji dostrzegł „brak spójności” między przepisami

ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a przepisami Ordynacji podat-

3

kowej, które uniemożliwiają realizację uprawnień podatnika do zwolnienia podatko-

wego, „co nie jest jednak zależne od organów podatkowych, wynika wprost z przepi-

sów obowiązującego prawa, do przestrzegania którego organy podatkowe są obo-

wiązane”.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem

z dnia 20 września 2000 r. uchylił decyzję Izby Skarbowej w S. z 6 kwietnia 1999 r. i

poprzedzającą ją decyzję [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia 31 grudnia 1998 r. Na-

czelny Sąd Administracyjny uznał za bezsporne, że Rafał B. uzyskał przychód ze

sprzedaży nieruchomości dokonanej przed upływem 5 lat od jej nabycia i w ciągu 14

dni od daty sprzedaży nie wpłacił zryczałtowanego podatku dochodowego od osób

fizycznych, ani też nie złożył w tym terminie oświadczenia, o jakim mowa w art. 28

ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Nie budzi zatem wątpliwo-

ści, że wydana przez [...] Urząd Skarbowy w S. decyzja z dnia 7 marca 1997 r., okre-

ślająca wysokość podatku dochodowego od sprzedaży, jest zgodna z prawem. Przez

złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o podatku dochodo-

wym od osób fizycznych, podatnik otrzymuje odroczenie płatności podatku od sprze-

daży nieruchomości lub praw majątkowych na okres 2 lat (art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a

ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). W ocenie Sądu, naruszenie

przez podatnika art. 28 ust. 2 ustawy poprzez niezapłacenie podatku w terminie wy-

nikającym z tego przepisu i niezłożenie oświadczenia nie pozbawia go jednak możli-

wości skorzystania z ustawowego zwolnienia przychodów uzyskanych ze sprzedaży

nieruchomości lub praw majątkowych przewidzianego w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a

ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Sąd w składzie orzekającym

podzielił pogląd innego składu NSA, zawarty w wyroku z dnia 5 kwietnia 2000 r.,

SA/Sz 1864/98, wskazujący, że decyzja wobec podatnika, który nie zapłacił podatku

zryczałtowanego (art. 28 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych) i

nie złożył oświadczenia wynikającego z tego przepisu, jest decyzją wydaną pod wa-

runkiem, że podatnik nie zrealizuje prawa do zwolnienia podatkowego wynikającego

z art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy. Wydatkowanie przychodu ze sprzedaży nieru-

chomości w terminie 2 lat i w konsekwencji żądanie zwrotu podatku, powinno dopro-

wadzić do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określającej zobowiązanie podatkowe w

postaci 10% zryczałtowanego podatku dochodowego, z uwagi na to, że stała się ona

bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 258 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Otwiera to

drogę do wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę podatku. Użyty w art. 258 § 1 pkt 1

4

Ordynacji podatkowej, odnoszący się do decyzji, zwrot „stała się bezprzedmiotowa”

wskazuje zdaniem NSA, że chodzi tu o sytuacje, kiedy bezprzedmiotowość decyzji

jest zdarzeniem występującym po jej wydaniu, a nie istniejącym już w chwili wydania.

Z definicji nadpłaty zawartej w art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że za nad-

płatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Zatem z

chwilą wydatkowania przez podatnika przychodu w określonym ustawą o podatku

dochodowym od osób fizycznych terminie, na cel wymieniony w art. 21 ust. 1 pkt 32

lit. a tej ustawy, kwota zapłaconego zryczałtowanego podatku stała się nienależnie

zapłaconym podatkiem, podlegającym zwrotowi jako nadpłata na warunkach przewi-

dzianych w art. 76 § 1 pkt 1 ppkt a i § 2 lub § 3 Ordynacji podatkowej, po wcześniej-

szym stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji określającej zobowiązanie podatkowe przez

organy podatkowe obu instancji.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zaskarżony wyrok zapadł z rażącym naru-

szeniem przepisów prawa wskazanych w rewizji nadzwyczajnej. Przepis art. 28 ust.

1 i 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych stanowi, że dochodu ze

sprzedaży lub zamiany mieszkania i praw majątkowych określonych w art. 10 ust. 1

pkt 8 lit. a- c nie łączy się z dochodami z innych źródeł, a podatek od tego dochodu

ustala się w formie ryczałtu w wysokości 10% uzyskanego przychodu. Podatek ten

jest płatny bez wezwania w terminie 14 dni od dnia dokonania sprzedaży na rachu-

nek urzędu skarbowego właściwego według miejsca zamieszkania podatnika, chyba

że podatnik w tym samym terminie złoży oświadczenie, że przychód uzyskany ze

sprzedaży wyda na cele określone w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy. Przepis ten

wskazuje na zasadę niełączenia dochodu ze sprzedaży lub zamiany nieruchomości i

praw majątkowych określonych w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a-c ustawy z dochodami z

innych źródeł. Ustala on wysokość zryczałtowanego podatku, wskazuje termin płat-

ności i właściwy urząd skarbowy oraz zawiera zastrzeżenie, że podatek nie będzie

płatny, jeżeli w terminie 14 dni podatnik złoży oświadczenie, że przychód uzyskany

ze sprzedaży wyda na cele określone w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy. Według

Ministra Sprawiedliwości, w świetle tego przepisu nie jest więc uprawniony wniosek

NSA, że naruszenie przez podatnika art. 28 ust. 2 ustawy przez niezapłacenie po-

datku w terminie wynikającym z tego przepisu i niezłożenie oświadczenia, nie po-

zbawia go możliwości skorzystania z ustawowego zwolnienia przychodów uzyska-

nych ze sprzedaży nieruchomości przewidzianego w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy.

Nie uwzględniając literalnego brzmienia tego przepisu, NSA rażąco go naruszył w tej

5

części, która przewiduje złożenie przez podatnika w terminie 14 dni oświadczenia.

Sąd stwierdził, że podatnik nie złożył oświadczenia w terminie od dnia dokonania

sprzedaży, co uprawniało organy skarbowe do wydania decyzji określającej podatek

w wysokości 10% uzyskanego przychodu. Z oceny Sądu wynika jednak, że termin

14-dniowy nie ma żadnego znaczenia. Tymczasem jest to termin ustawowy, którego

nie można pominąć. Ma on bowiem charakter gwarancyjny, zarówno dla organów

podatkowych, jak i dla podatnika. W przypadku nieskorzystania przez podatnika z

tego zastrzeżenia, dla organów podatkowych jest to sytuacja powodująca konkrety-

zację obowiązku podatkowego. Przepis art. 28 ustawy nie daje organowi podatko-

wemu możliwości wyboru w określeniu lub nieokreśleniu zobowiązania z tytułu

sprzedaży nieruchomości w sytuacji, gdy podatnik nie złoży oświadczenia o zamiarze

przeznaczenia kwoty uzyskanej ze sprzedaży na cele, o których mowa w art. 21 ust.

1 pkt 32 lit. a ustawy. Organ podatkowy nie wydaje żadnej decyzji „pod warunkiem”,

lecz decyzję bezwarunkową. Zresztą wydanie decyzji „pod warunkiem” musiałoby

mieć swoją podstawę prawną w ustawie. Wybór taki posiada jedynie podatnik, który

przez własne działanie polegające na złożeniu stosownego oświadczenia może

uzyskać prawo do „zawieszenia” obowiązku zapłaty podatku. Złożenie takiego

oświadczenia powoduje, że organ podatkowy nie wydaje decyzji określającej wyso-

kość należnego podatku. Trzeba przyjąć, że wymieniony termin nie może ulec przy-

wróceniu ani wydłużeniu przez decyzję organu podatkowego. Jest on bowiem ściśle

określony, a jego przekroczenie powoduje dla podatnika określone skutki. NSA

stwierdził , że podatnik przez złożenie stosownego oświadczenia uzyskuje odrocze-

nie terminu płatności podatku od sprzedaży nieruchomości. Ten pogląd jest zdaniem

Ministra Sprawiedliwości niezasadny. W świetle wykładni gramatycznej art. 28 ust. 2

ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzasadniony wydaje się pogląd,

że niezapłacenie przez podatnika podatku w terminie wynikającym z tego przepisu i

niezłożenie oświadczenia pozbawia go możliwości skorzystania z ustawowego zwol-

nienia przychodów uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości lub praw majątkowych

przewidzianego w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy. Z materiału dowodowego sprawy

wynika, że niezapłacenie podatku i niezłożenie oświadczenia skutkowało wydaniem

przez [...] Urząd Skarbowy w S. decyzji z dnia 7 marca 1997 r., którą Sąd ocenił jako

prawidłową. W decyzji tej organ podatkowy określił stronie zryczałtowany podatek

dochodowy w kwocie 15.000 zł. Określony podatek był podatkiem należnym (nie po-

wstała nadpłata), a wskutek zapłaty podatku zobowiązanie podatkowe wygasło (art.

6

59 § 1 Ordynacji podatkowej). Nie jest więc uzasadniony pogląd, że wydatkowanie

przychodu ze sprzedaży nieruchomości w terminie przewidzianym w art. 21 ust. 1 pkt

32 lit. a ustawy o podatku dochodowym, a w konsekwencji żądanie zwrotu podatku

powinno prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określającej zobowiązanie

podatkowe w postaci 10% zryczałtowanego podatku dochodowego z uwagi na to, że

decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Rozumowanie to pomija bowiem fakt, że to

ustawa określa termin do złożenia stosownego oświadczenia przez podatnika oraz

fakt, że zobowiązanie podatkowe wygasło wskutek zapłacenia podatku. Decyzja

określająca zryczałtowany podatek była w pełni „przedmiotowa”. Sąd powołał się na

art. 258 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że organ podatkowy, który

wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bez-

przedmiotowa. W literaturze przedmiotu wskazuje się natomiast, że „bezprzedmioto-

wość decyzji to sytuacja, kiedy przestaje istnieć któryś z elementów przesądzających

o istnieniu stosunku prawnego w postaci skonkretyzowanej w decyzji, a zatem, gdy

przestanie istnieć podmiot stosunku prawnego, przedmiot rozstrzygnięcia zawartego

w decyzji, a także zasadnicza zmiana sytuacji faktycznej”. Na tle art. 105 § 1 KPA

wskazano, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, „to brak

przedmiotu postępowania”. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której

organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć

na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach

indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia

stosunku administracyjnoprawnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma

prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych

uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje

się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku material-

noprawnego. Bezprzedmiotowość postępowania jest z reguły podstawą umorzenia

postępowania, natomiast wygaśnięcie decyzji związane jest ściśle z rozwiązaniami

prawa materialnego, które wywołuje takie skutki prawne. W literaturze przedmiotu

wskazuje się, że to wygaśnięcie decyzji powoduje jej bezprzedmiotowość, a nie od-

wrotnie. Wskazane okoliczności nie mają zastosowania do ocenianej decyzji. W

rozpoznawanej przez NSA sprawie, decyzja określająca zryczałtowany podatek do-

chodowy została wydana 7 marca 1997 r. i wykonana, zatem nie ma podstawy do

stwierdzenia jej wygaśnięcia. Ewentualna decyzja wydana na podstawie art. 258 § 1

pkt 1 Ordynacji podatkowej nie może rodzić skutków prawnych wstecz, tj. od dnia

7

doręczenia decyzji, której wygaśnięcie się stwierdza. Skutek wsteczny odnosi się

tylko do sytuacji, o której mowa w art. 258 § 1 pkt 3-5 Ordynacji podatkowej. Ozna-

cza to, że - gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko NSA - stwierdzenie wygaśnięcia

decyzji określającej zaległość podatkową wywołałoby skutek prawny od dnia do-

ręczenia decyzji „wygaszającej” i tym samym nie eliminowałoby pierwotnej decyzji.

Podatek, będący konsekwencją powstania obowiązku podatkowego jest należny

(czego zresztą NSA nie kwestionuje), a więc nie można twierdzić, że powstała nad-

płata. Nadpłatą jest kwota nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (art.

72 Ordynacji podatkowej), a jak wskazano wyżej, podatek dochodowy od sprzedaży

nieruchomości był należny. Z uwagi na brak podstawy prawnej do stwierdzenia nad-

płaty, w sytuacji gdy podatek jako należny został określony i wygasł z uwagi na za-

płatę, uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów wskazanych w rewizji nadzwy-

czajnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Występujące w sprawie problemy prawne powstały w pierwszej kolejności na

tle regulacji materialnoprawnych wynikających z art. 28 i art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a

ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (w związku z 10 ust. 1 pkt 8 lit. a-

c tej ustawy). Rozważenia wymaga więc istota tych regulacji i ich wzajemny stosu-

nek. Zgodnie z art. 28 ust. 1-3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych,

dochodu ze sprzedaży lub zamiany nieruchomości i praw majątkowych określonych

w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a-c tej ustawy nie łączy się z dochodami z innych źródeł. Po-

datek od takiego dochodu ustala się w formie ryczałtu w wysokości 10% uzyskanego

przychodu. Podatek ten jest płatny bez wezwania w terminie 14 dni od dnia dokona-

nia sprzedaży na rachunek urzędu skarbowego właściwego według miejsca za-

mieszkania podatnika, chyba że podatnik w tym samym terminie złoży oświadczenie,

że przychód uzyskany ze sprzedaży wyda na cele określone w art. 21 ust. 1 pkt 32

lit. a (w terminie dwóch lat od uzyskania). Jeżeli nie zostaną spełnione warunki, o

których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a (w terminie dwóch lat podatnik nie wydat-

kuje dochodu na zakup nowej nieruchomości), podatek jest płatny najpóźniej następ-

nego dnia po upływie terminów określonych w tym przepisie wraz z odsetkami nali-

czonymi od terminu płatności określonego w art. 28 ust. 2 do dnia zapłaty w wysoko-

ści połowy odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. Z przepisów

8

tych wynika więc, że gdy zostanie uzyskany przychód z odpłatnego zbycia nierucho-

mości, nie następującego w wykonaniu działalności gospodarczej i przed upływem

pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło jej nabycie lub

wybudowanie (art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy), to należy od tego przychodu uiścić

podatek dochodowy. Dochodu z takiego zbycia nie łączy się jednak z innymi docho-

dami i podatek od tego dochodu jest zryczałtowany (10% uzyskanego przychodu ze

zbycia nieruchomości). Ten zryczałtowany podatek należy uiścić w terminie 14 dni od

zbycia nieruchomości (bez wezwania). Podatnik może jednak uwolnić się od obo-

wiązku zapłaty tego podatku, jeżeli w terminie 14 dni od zbycia złoży oświadczenie,

że przychód uzyskany ze sprzedaży wyda (właściwie, że zamierza wydać) na zakup

nowej nieruchomości. W istocie jest to warunkowe odroczenie płatności tego podat-

ku, bowiem gdy warunek (zakup nowej nieruchomości) nie zostanie spełniony, to po-

datek będzie musiał być zapłacony i to z odsetkami naliczonymi od upływu 14 dni po

zbyciu nieruchomości. Niewątpliwie więc warunkiem niezbędnym do uzyskania odro-

czenia płatności tego podatku jest złożenie przez podatnika w terminie 14 dni od

zbycia oświadczenia o zamiarze nabycia nowej nieruchomości. Inaczej mówiąc, je-

żeli podatnik takiego oświadczenia nie złoży w tym terminie, to musi zapłacić poda-

tek, a jeżeli tego nie uczyni, to organ podatkowy może (musi) wydać w tym zakresie

stosowną decyzję.

Problem powstaje w sytuacji, gdy podatnik nie złoży w terminie 14 dni oświad-

czenia o zamiarze nabycia nowej nieruchomości i w wyniku tego utraci prawo do od-

roczenia płatności podatku (należy uznać, że jest to nieprzywracalny termin prawa

materialnego; por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 1998 r., I SA/Lu 779/97, LEX nr 34742;

wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., III SA 1753/96, LEX nr 41566; wyrok NSA z dnia

5 września 1997 r., I SA/Gd 98/96, LEX nr 31568; wyrok NSA z dnia 13 czerwca

1995 r., SA/Sz 455/95, LEX nr 26825; wyrok NSA z dnia 3 października 1994 r.,

SA/Wr 902/94, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996 r. nr 3, poz. 84). Następ-

nie jednak w ciągu dwóch lat wydatkuje uzyskany przychód na zakup nowej nieru-

chomości (zresztą niezależnie od tego, czy organ podatkowy w tym czasie wyda, czy

nie wyda decyzji o wymiarze tego podatku). Chodzi w szczególności o to, czy w takiej

sytuacji podatnik traci tylko prawo do odroczenia płatności tego podatku, czy też w

ogóle traci prawo do zwolnienia od tego podatku. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 pkt

32 lit. a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wolne od podatku do-

chodowego są przychody uzyskane z tytułu sprzedaży nieruchomości i praw mająt-

9

kowych określonych w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a-c ustawy w części wydatkowanej na

nabycie w kraju, nie później niż w okresie dwóch lat od dnia sprzedaży, budynku

mieszkalnego lub jego części, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nierucho-

mość, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, gruntu albo

prawa wieczystego użytkowania gruntu pod budowę budynku mieszkalnego, lub na

nabycie wynikających z przydziału spółdzielni mieszkaniowej: prawa do jednorodzin-

nego domu mieszkalnego, prawa do lokalu mieszkalnego w małym domu mieszkal-

nym oraz na budowę, rozbudowę albo remont lub modernizację własnego budynku

mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjął, że naruszenie

przez podatnika art. 28 ust. 2 ustawy przez niezapłacenie podatku w terminie wyni-

kającym z tego przepisu i niezłożenie oświadczenia nie pozbawia go możliwości sko-

rzystania z przewidzianego w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy o podatku dochodo-

wym od osób fizycznych ustawowego zwolnienia od podatku, przychodów uzyska-

nych ze sprzedaży nieruchomości lub praw majątkowych. Uznał więc, że następuje

tylko utrata uprawnienia do odroczenia płatności podatku, a nie prawa do zwolnienia

od podatku.

Zdaniem Sądu Najwyższego, dokonana przez NSA wykładnia omawianych

przepisów jest prawidłowa. Dotyczą one bowiem różnych kwestii (art. 28 - odroczenia

płatności podatku, a art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a - zwolnienia od podatku). Przedmiot

regulacji art. 28 jest węższy i niespełnienie warunków tego przepisu nie wpływa na

stosowanie przepisu o zwolnieniu od podatku. Taka wykładnia jest od wielu lat

utrwalona w orzecznictwie NSA. W szczególności w powołanym przez NSA wyroku

tego Sądu z dnia 5 kwietnia 2000 r., SA/Sz 1864/98 (LEX nr 41547), stwierdzono, że

wydatkowanie przez podatnika przychodu uzyskanego ze sprzedaży nieruchomości i

praw majątkowych w terminie przewidzianym w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy o

podatku dochodowym od osób fizycznych, a w konsekwencji tego żądanie zwrotu

podatku, powinno prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określającej zobo-

wiązanie podatkowe w postaci 10% zryczałtowanego podatku dochodowego przez

organ podatkowy z uwagi na to, że stała się ona bezprzedmiotowa na podstawie art.

258 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która stała się

bezprzedmiotowa z uwagi na to, że podatnik zrealizował warunki uprawniające go do

zwolnienia podatkowego, otwiera drogę do wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę

podatku. Przesłanką takiej wykładni było uznanie w uzasadnieniu tego wyroku, że

10

przez złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, podatnicy uzy-

skują odroczenie terminu płatności podatku od sprzedaży nieruchomości lub praw

majątkowych na czas wynikający z treści art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a, tzn. na okres

dwóch lat licząc od dnia dokonania sprzedaży. Naruszenie przez podatnika art. 28

ust. 2 ustawy przez niezapłacenie podatku w terminie wynikającym z tego przepisu i

niezłożenie oświadczenia nie pozbawia podatnika możliwości skorzystania z usta-

wowego zwolnienia przychodów uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości lub praw

majątkowych przewidzianego w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy o podatku docho-

dowym od osób fizycznych, stanowiącego że wolne od podatku dochodowego są

przychody uzyskane ze sprzedaży nieruchomości i praw majątkowych określonych w

art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a-c tej ustawy, w części wydatkowanej na nabycie w kraju nie

później niż w okresie dwóch lat od dnia sprzedaży budynku mieszkalnego lub jego

części, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, spółdzielczego

własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, gruntu lub prawa wieczystego użyt-

kowania gruntu pod budowę budynku mieszkalnego. Warunki do realizacji prawa wy-

nikającego z art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a zawarte zostały w całości w tym przepisie.

Z innych orzeczeń NSA w tym zakresie można wskazać.

1) Wyrok NSA z dnia 5 września 1997 r., I SA/Gd 98/96 (LEX nr 31568), w któ-

rym uznano, że nie jest możliwe przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o

przeznaczeniu przychodu ze sprzedaży na cele skutkujące zwolnieniem. Jeżeli jed-

nak w momencie wydawania decyzji w sprawie podatku od sprzedaży nieruchomości

i praw majątkowych organ podatkowy posiada materiały dowodowe świadczące o

wydatkowaniu całości lub części przychodu uzyskanego ze sprzedaży nieruchomości

lub praw majątkowych, o których mowa wyżej, na cele skutkujące zwolnieniem od

podatku, to nie może wymierzyć podatku od części przychodu wydatkowanego w

terminie określonym w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy o podatku dochodowym od

osób fizycznych i na cele w nim wymienione. Powinien natomiast określić zobowią-

zanie od kwoty nie przeznaczonej na cele objęte zwolnieniem, a w pozostałej części

przychodu określić odsetki za okres od 15-go dnia po sprzedaży do dnia dokonania

wydatku (spełnienie warunku zwolnienia od podatku). W uzasadnieniu tego wyroku

NSA wywiódł w szczególności, że art. 28 ust. 2 ustawy, określający w jakich warun-

kach powstaje zobowiązanie podatkowe z tytułu uzyskania przychodu ze sprzedaży

nieruchomości i praw majątkowych określonych w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a-c ustawy,

nie wyłącza zwolnienia przedmiotowego od podatku, uregulowanego w art. 21 ust. 1

11

pkt 32 tej ustawy.

2) Wyrok NSA z dnia 9 marca 1995 r., SA/Gd 707/94 (Monitor Podatkowy

1995 r. nr 9, s. 277), według którego termin płatności podatku dochodowego od do-

chodu uzyskanego ze sprzedaży nieruchomości, ustanowiony w art. 28 ust. 2 ustawy

o podatku dochodowym od osób fizycznych, wywołuje ten skutek, że o ile w tym

terminie strona nie złoży oświadczenia przewidzianego w tym przepisie, to organ

podatkowy wyda decyzję o wymiarze podatku. Nie pozbawia to strony prawa do żą-

dania zwolnienia ustanowionego w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy, jeżeli spełnione

zostaną wymogi przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu tego wyroku zwróco-

no uwagę na wykładnię systemową ustawy o podatku dochodowym od osób fizycz-

nych i na to, że art. 28 zamieszczony jest w rozdziale 6 „Podstawa obliczenia i wyso-

kości podatku”, reguluje więc wysokość podatku od dochodu tego rodzaju i sposób

jego poboru, natomiast zagadnienia dotyczące zwolnień przedmiotowych zostały

uregulowane w rozdziale 3. W rozdziale tym zamieszczono art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a,

zgodnie z którym wolne od podatku dochodowego są przychody uzyskane między

innymi ze sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w części wy-

datkowanej na nabycie w kraju, nie później niż w okresie roku od dnia sprzedaży,

innego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Termin określony w art. 28

ust. 2 wywiera ten skutek, że o ile w terminie 14 dni strona nie złoży oświadczenia, to

organ wyda stosowną decyzję wymiarową. Nie pozbawia to jednak strony żądania

zwolnienia, o ile zachowując termin wydatkowała część przychodu na nabycie w

kraju między innymi spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu.

3) Wyrok NSA z dnia 13 września 1994 r., SA/Gd 2587/93 (Przegląd Orzecz-

nictwa Podatkowego 1996 r. nr 3, poz. 83), zgodnie z którym niezłożenie oświadcze-

nia w terminie 14 dni od daty sprzedaży (nieruchomości) nie wyłącza możliwości

zwolnienia uzyskanego przychodu z podatku, jeżeli podatnik w terminie określonym

w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy wyda uzyskane pieniądze na cele określone w tym

przepisie. NSA w uzasadnieniu tego wyroku wywiódł, że niezłożenie oświadczenia w

terminie 14 dni od daty sprzedaży nie wyłącza możliwości zwolnienia uzyskanego

przychodu z podatku, jeżeli podatnik w terminie określonym w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit.

a wyda uzyskane pieniądze na cele określone w tym przepisie. Przepis ten, za-

mieszczony w rozdziale „zwolnienia przedmiotowe”, reguluje wyczerpująco warunki

zwolnienia od podatku dochodowego dochodu ze sprzedaży nieruchomości i praw

majątkowych. Błędny jest więc pogląd, że art. 28 ust. 2 zamieszczony w rozdziale 6

12

„Podstawa obliczenia i wysokość podatku” wprowadza kolejny warunek zwolnienia

od podatku, uzależniając to zwolnienie od złożenia w przewidzianym terminie sto-

sownego oświadczenia. Przepis ten ma to znaczenie, że złożenie oświadczenia wy-

łącza możliwość wydania przez organ podatkowy decyzji określającej wysokość zo-

bowiązania podatkowego w stosunku do podatnika, który takie oświadczenie złożył,

przez okres, w którym ma on prawo wydatkować uzyskany przychód na cele prefe-

rowane zwolnieniem przedmiotowym (tj. przez okres roku lub dwu w zależności od

rodzaju wydatków). Jeżeli nie nastąpi wydatkowanie na cele określone w art. 21 ust.

1 pkt 32 lit. a ustawy w przewidzianym terminie, to stosuje się przepis art. 28 ust. 2

ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Podsumowując tę część wywodów Sąd Najwyższy stwierdza, że podziela wy-

żej przedstawioną i utrwaloną w orzecznictwie NSA wykładnię, iż niezłożenie przez

podatnika w terminie 14 dni oświadczenia, o którym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy o

podatku dochodowym od osób fizycznych, powoduje utratę uprawnienia do odrocze-

nia płatności podatku, ale nie wyklucza zwolnienia od niego w przypadku spełnienia

przesłanek z art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a tej ustawy (nabycie nowej nieruchomości z

uzyskanego przychodu w terminie dwóch lat). Różne są bowiem przedmioty regulacji

tych przepisów, co oznacza, że nie wykluczają się one, a więc mogą być stosowane

niezależnie od siebie. Za taką wykładnią mocno też przemawia wskazana wyżej

systematyka ustawy. Należy także zwrócić uwagę na to, że taka wykładnia od lat

kształtuje praktykę w stosowaniu ustawy. Doszło więc do ugruntowania pewnego ro-

dzaju interpretacji przepisów, a więc również do takiego ich zastosowania w stosunku

do nieoznaczonej liczby podatników. Minister Sprawiedliwości próbuje przełamać ten

sposób rozumienia przepisów, ale w rewizji nadzwyczajnej w ogóle nie nawiązuje do

utrwalonej praktyki ich stosowania. Przy różnych możliwościach wykładni niejasnych

przepisów nie można utracić wartości, jaką niesie za sobą wieloletnie, utrwalone

orzecznictwo sądowe, kształtujące praktykę organów administracji. Aby taką wykład-

nię przełamać, muszą istnieć szczególne okoliczności to uzasadniające, zwłaszcza

zmiana przepisów lub kontekstu społeczno-gospodarczego. Takich okoliczności w

rewizji nadzwyczajnej nie wskazano. Sąd Najwyższy uważa, że jest to również argu-

ment za kontynuowaniem dotychczasowej wykładni, która jest racjonalnie uzasad-

niona i możliwa do przyjęcia w świetle niejasnych przepisów prawa. Zarzut rewizji

nadzwyczajnej naruszenia art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a i art. 28 ust. 2 ustawy o podatku

dochodowym od osób fizycznych nie jest więc zasadny.

13

Przechodząc do rozważenia zarzutu naruszenia art. 258 § 1 pkt 1 Ordynacji

podatkowej, należy na wstępie stwierdzić, że przedstawiona powyżej wykładnia

przepisów ustawy podatkowej w znacznym zakresie determinuje kierunek wykładni

przepisów, które określają sposób postępowania w celu urzeczywistnienia przepisów

prawa materialnego. Jeżeli bowiem prawo materialne przewiduje określone skutki, to

przepisy procesowe trzeba tak zinterpretować, aby te skutki mogły być w praktyce

zrealizowane. Można zwrócić uwagę na to, że organ podatkowy pierwszej instancji

umorzył częściowo zaległość co do podatku jeszcze niezapłaconego. W tej części

uwzględnił więc, że nastąpiło wydatkowanie przychodu w ciągu dwóch lat na zakup

nowej nieruchomości. Wprawdzie zdaniem organu, nie spowodowało to zwolnienia

od podatku (a ściślej, że zapłacony podatek był nienależny), ale stanowi przesłankę z

art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej. Również organ drugiej instancji tylko ze względów

procesowych (niemożność wzruszenia decyzji wymierzającej podatek) uznał, że uzy-

skane w istocie przez podatnika zwolnienie podatkowe, nie może być zrealizowane.

Przy stosowaniu art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a i art. 28 ustawy o podatku dochodo-

wym od osób fizycznych mogą występować różne stany faktyczne. Z art. 28 ust. 3 tej

ustawy wynika sposób postępowania w sytuacji, gdy podatnik w terminie 14 dni od

zbycia złoży oświadczenie o zamiarze nabycia nowej nieruchomości (uzyska odro-

czenie płatności podatku), a następnie w terminie dwóch lat nie spełni tego warunku.

Musi wtedy zapłacić zryczałtowany podatek z odsetkami naliczonymi według tego

przepisu. Proste jest też rozwiązanie sytuacji, w której podatnik nie złoży oświad-

czenia zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy w terminie 14 dni od zbycia i w terminie dwóch

lat nie nabędzie nowej nieruchomości ze środków pochodzących z przychodu. Musi

wówczas uiścić zryczałtowany podatek, który jest płatny według reguł z art. 28 ust. 2

ustawy. Oczywiście organ podatkowy może wówczas wydać stosowną decyzję wy-

mierzającą ten podatek z naliczonymi odsetkami. Decyzja taka kończy ostatecznie

postępowanie. Problemy powstają w razie niezłożenia przez podatnika oświadczenia

zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, a następnie wydatkowania w terminie dwóch lat przy-

chodu na nabycie nowej nieruchomości i uzyskania w ten sposób zwolnienia od po-

datku. W takim przypadku możliwe jest, że do czasu wydatkowania przychodu w

sposób zwalniający z podatku organ jeszcze nie wyda decyzji. W wyroku z dnia 5

września 1997 r., I SA/Gd 98/96 (LEX nr 31568), NSA w podobnej sytuacji uznał, że

jeżeli w momencie wydawania decyzji w sprawie podatku od sprzedaży nieruchomo-

ści i praw majątkowych organ podatkowy posiada materiały dowodowe świadczące o

14

wydatkowaniu całości lub części przychodu uzyskanego ze sprzedaży nieruchomości

lub praw majątkowych, o których mowa wyżej, na cele skutkujące zwolnieniem od

podatku, to nie może wymierzyć podatku od części przychodu wydatkowanego w

terminie określonym w art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a ustawy o podatku dochodowym od

osób fizycznych i na cele w nim wymienione. Powinien natomiast określić zobowią-

zanie od kwoty nie przeznaczonej na cele objęte zwolnieniem, a w pozostałej części

przychodu określić odsetki za okres od 15-go dnia po sprzedaży do dnia dokonania

wydatku (spełnienie warunku zwolnienia od podatku). Tak w istocie postąpił organ

podatkowy pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie co do niezapłaconej kwoty

podatku, choć zastosował w tym zakresie art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej.

Może się zdarzyć, tak jak w rozpatrywanej sprawie, że pomiędzy upływem

terminu 14 dni od zbycia a wydatkowaniem przychodu na zakup nowej nieruchomo-

ści, organ podatkowy wyda decyzję wymierzającą zryczałtowany podatek, a nawet

podatek ten zostanie w całości lub części zapłacony (ściągnięty). Dla urzeczywistnie-

nia uzyskanego przez podatnika zwolnienia podatkowego, Naczelny Sąd Administra-

cyjny w zaskarżonym wyroku (tak jak i w wyroku z dnia 5 kwietnia 2000 r., SA/Sz

1864/98, LEX nr 41547) dokonał wykładni art. 72 § 1 i 258 § 1 pkt 1 Ordynacji podat-

kowej. Przyjął mianowicie, że nienależnie zapłacony podatek w rozumieniu art. 72 §

1 Ordynacji podatkowej, to nie tylko podatek nienależny w chwili wydania decyzji

wymierzającej, ale także podatek, który wskutek zdarzenia zaistniałego później stał

się nienależnym. A więc dotyczy to także sytuacji, w której podatnik był zobowiązany

do uiszczenia zryczałtowanego podatku, ale wskutek późniejszego zdarzenia praw-

nego uzyskał od niego zwolnienie (przychód stał się wolny od podatku). Zdaniem

Sądu Najwyższego jest to wykładnia racjonalna, zwłaszcza, że jak wyżej wskazano,

prawo materialne takie szczególne sytuacje przewiduje. Pewną wskazówkę inter-

pretacyjną prowadzącą do takiego rozumowania można znaleźć w przepisach prawa

cywilnego dotyczących nienależnego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 410 § 2

KC świadczenie jest nienależne nie tylko wtedy, gdy zostało spełnione bez podstawy

prawnej, ale także wówczas, gdy jego podstawa odpadła.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał w dalszej kolejności, że tak rozumiany

nienależnie zapłacony podatek jest nadpłatą, która może być zwrócona na warun-

kach przewidzianych w art. 76 § 1 pkt 1 lit. e Ordynacji podatkowej, po wcześniej-

szym stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji określającej zobowiązanie podatkowe przez

organy podatkowe obu instancji. Wydatkowanie przez podatnika przychodu uzyska-

15

nego ze sprzedaży nieruchomości i praw majątkowych w terminie przewidzianym w

art. 21 ust. 1 pkt 32 lit. a (uzyskanie zwolnienia podatkowego), a w konsekwencji żą-

danie jego zwrotu, powinno prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określa-

jącej zobowiązanie podatkowe, z uwagi na to, że stała się ona bezprzedmiotowa na

podstawie art. 258 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Użyty bowiem w art. 258 § 1 pkt 1

Ordynacji, a odnoszący się do decyzji, zwrot, że „stała się bezprzedmiotowa” wska-

zuje, iż chodzi tu o sytuację, gdy bezprzedmiotowość decyzji jest zdarzeniem wystę-

pującym po jej wydaniu, a nie istniejącym już w chwili wydania. NSA nie przyjął więc,

że decyzja (lub postępowanie w przedmiocie jej wydania) była bezprzedmiotowa,

lecz że bezprzedmiotowość ta wynika ze zdarzenia zaistniałego po jej wydaniu. Dla-

tego nawiązał do brzmienia przepisu, z którego rzeczywiście można wyprowadzić

wniosek, że bezprzedmiotowość decyzji może być skutkiem zdarzenia mającego

miejsce po wydaniu decyzji. NSA w istocie nie przyjął też, iż decyzja była niezgodna

z prawem (wręcz odwrotnie uznał ją za prawidłową) oraz że miała ona charakter wa-

runkowy. Jak wyżej wywiedziono, warunkowe jest odroczenie płatności zryczałtowa-

nego podatku w razie złożenia oświadczenia, o jakim stanowi art. 28 ust. 2 ustawy o

podatku dochodowym od osób fizycznych. Można jednak też powiedzieć, że jeżeli

decyzja określająca ten podatek zostanie wydana przed upływem dwóch lat od zby-

cia nieruchomości, to wskutek uzyskania przez podatnika zwolnienia podatkowego,

stanie się ona bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 258 § 1 pkt 1 Ordynacji podatko-

wej. Bezprzedmiotowość ta dotyczy tylko kwoty podatku, a nie odsetek za okres od

15 dnia od zbycia nieruchomości (w razie niezłożenia oświadczenia z art. 28 ust. 2

ustawy) do dnia uzyskania zwolnienia podatkowego (nabycia nowej nieruchomości).

W tym okresie bowiem istnieje obowiązek zapłaty zryczałtowanego podatku, a więc

także mogą być naliczane od niego odsetki.

Z tych względów na podstawie art. art. 39312

KPC w związku z art. 10 ustawy

z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń

Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układo-

wym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w

sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.)

orzeczono jak w sentencji.

========================================