III RN 100/01

Wyrok z dnia 13 czerwca 2002 r.

III RN 100/01

Okoliczność, że zadanie wprowadzone do projektu miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego na podstawie przepisów

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity

tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), nawiązuje do treści miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia

1995 r., nie przesądza o celowości jego realizacji ani o tym, że zostało ustalone

w sposób zgodny z wymaganiami zasady proporcjonalności, w tym także przy

uwzględnieniu koniecznej ochrony interesów prawnych właścicieli.

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Katarzyna Gonera, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2002 r.

sprawy ze skargi Anny M. i Eugeniusza M. na uchwałę Rady Miejskiej w N.D.M. w

przedmiocie zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, na

skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2000

r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Anna i Eugeniusz M. wnieśli w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994

r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.

139 ze zm.) zarzut przeciwko wyłożonemu do publicznego wglądu projektowi miej-

scowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru M.-G. w N.D.M.,

sprzeciwiając się wytyczeniu poprzez ich nieruchomość, znajdującą się przy ul. W. w

N.D.M., projektowanej w tym planie ulicy, ponieważ na przeznaczonym na ten cel

2

gruncie znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy, studnia głębinowa, szambo

oraz garaże. Rada Miejska w N.D.M. uchwałą [...] z dnia 17 czerwca 1998 r. odrzu-

ciła powyższy zarzut w całości, powołując się na przysługującą jej na podstawie art.

4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 7 ust. 1

pkt 1 - pkt 3 i pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity

tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) kompetencję w zakresie ustalania prze-

znaczenia i zasad zagospodarowania terenu oraz sposobu zaspokajania zbiorowych

potrzeb wspólnoty, a w uzasadnieniu swego stanowiska stwierdzając, że: po pierw-

sze - przeprowadzenie projektowanej ulicy jest niezbędne dla prawidłowego rozwią-

zania układu komunikacyjnego na terenie istniejącej i planowanej zabudowy miesz-

kaniowej; po drugie - ustalone w projektowanym planie miejscowym funkcje terenu

są związane z koniecznością zapewnienia dojazdów do istniejącej i planowanej za-

budowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym przeciwpożarowymi oraz z ko-

niecznością prawidłowego przeprowadzenia niezbędnych sieci infrastruktury tech-

nicznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę

Rady Miejskiej w N.D.M. o odrzuceniu zarzutu Anna i Eugeniusz M. podnieśli dodat-

kowo, że osiedle, w którym mieszkają, zostało zbudowane przed czterdziestu laty, są

w nim ulice i każdy mieszkaniec osiedla ma dojazd do swojej działki i budynków. W

odpowiedzi na skargę, zastępca burmistrza Miasta „w imieniu Miasta N.D.M.” wniósł

o jej oddalenie, podnosząc przy tym, że plan ogólny zagospodarowania przestrzen-

nego Miasta N.D.M. z 1987 r., zmieniony w 1994 r., również przewidywał budowę

kwestionowanej w skardze ulicy, ale jego ustalenia okazały się niewystarczająco pre-

cyzyjne z uwagi na skalę w jakiej go opracowano. Naczelny Sąd Administracyjny w

Warszawie postanowieniem z dnia 30 września 1999 r. odrzucił powyższą skargę,

jako wniesioną po terminie, a następnie postanowieniem z dnia 15 listopada 1999 r.

odrzucił także wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi.

Jednakże, w wyniku rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj-

nego w Warszawie, Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 12 lipca 2000 r. uchylił

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopa-

da 1999 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w

Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2000 r. [...] oddalił skargę Anny i Eugeniu-

sza M. na uchwałę Rady Miejskiej w N.D.M. z dnia 17 czerwca 1998 r. [...] w przed-

miocie odrzucenia podniesionego przez nich zarzutu do projektu miejscowego planu

3

zagospodarowania przestrzennego dla obszaru M.-G. w N.D.M. W uzasadnieniu

tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpatrując skargę na od-

rzucenie zarzutów Sąd „jest zobowiązany do oceny kwestionowanego projektu planu

w kontekście tego, czy w sprawie nie naruszono obiektywnego porządku prawnego.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a tylko to

mogło czynić skutecznym wniesione zarzuty. Za naruszenie prawa nie można uznać

działań gminy w granicach przysługującego jej, z mocy art. 4 ust. 3 ustawy o zago-

spodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego, w ramach którego gmina

ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu”. Naczelny Sąd Administra-

cyjny nie stwierdził także naruszenia procedury planowania, natomiast uznał, że w

danym wypadku: „Podkreślić należy, iż zgodnie z już uchwalonym i obowiązującym

planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N.D.M. - Uchwała [...]

Rady Miejskiej w N.D.M. z dnia 9.11.1994 r. (opublik. w Dzienniku Urzędowym Wo-

jewództwa W.) - wydzielono pas terenu pod ulicę lokalną o szerokości 15 m w liniach

rozgraniczających. Tymczasem w aktualnym projekcie planu, w stosunku do planu

już obowiązującego, nastąpiło zawężenie o 7 m wydzielonych ulic wewnętrznych”.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 15

maja 2001 r. [...] wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2000 r. [...], zarzucając

rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 i art. 9 ust. 1

ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 2, art. 7 oraz art.. 64 ust. 1 i

ust. 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej

podniesiono w szczególności, że: po pierwsze, żaden przepis ustawy o zagospoda-

rowaniu przestrzennym, ani żadnej innej ustawy nie upoważnia organów gminy do

traktowania zarzutów wnoszonych do projektu planu w trybie art. 24 ustawy o zago-

spodarowaniu przestrzennym w sposób wyłącznie formalny i uznaniowy zarazem i to

z powołaniem się na posiadane przez gminę „władztwo planistyczne”. Co więcej,

„władztwa tego, rozumianego jako arbitralne i dowolne rozstrzyganie o prawach wła-

ścicieli w ramach wniesionych przez nich zarzutów, nie można wywieść z treści art. 7

ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym lub z innych przepisów ustawy, ani z

art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym”. Przeciwnie, z art. 1 ust. 2

pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek uwzględniania

w zagospodarowaniu przestrzennym także wymagań dotyczących gwarancji prawa

4

własności. Po drugie, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w N.D.M. odrzucająca za-

rzut wniesiony przez Annę i Eugeniusza M. nie odpowiada - w opinii rewizji nadzwy-

czajnej - określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

wymaganiom w zakresie dotyczącym jej uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa nie tylko zakres i sposo-

by postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania

sposobu ich zagospodarowania, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, lecz

także ustala „zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli,

wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach” (art. 1 ust. 1 ustawy o zago-

spodarowaniu przestrzennym). Mając na uwadze konstytucyjne gwarancje prawa

własności (art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ustawa ta naka-

zuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym również w niezbędnym za-

kresie ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu prze-

strzennym). Znajduje to wyraz także w odniesieniu do zasad i trybu opracowywania i

uchwalania tzw. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającego

walor prawny przepisów miejscowych (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu prze-

strzennym w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Sprawowanie kompetencji w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego na

terenie gminy, w tym także w zakresie sporządzania i uchwalania miejscowych pla-

nów zagospodarowania przestrzennego, należy do tzw. zadań własnych gminy (art.

7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - jednolity tekst:

Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 12, art. 18 i art. 26 ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym). Jeśli mowa jest w tym kontekście o tzw.

władztwie planistycznym organów gminy, to oznacza ono z jednej strony - obowiązek

uwzględnienia w niezbędnym zakresie i wyważenia oraz przestrzennej koordynacji

realizacji zarówno celów i zadań publicznych (ponadlokalnych i lokalnych), jak i inte-

resów indywidualnych (zwłaszcza prawnie chronionych), a z drugiej strony - równo-

cześnie oznacza to obowiązek skrupulatnego przestrzegania prawnie (ustawowo)

określonych zasad i trybu procedury planowania, które służyć powinny zapewnieniu

możliwie najbardziej efektywnej realizacji celów planowania przestrzennego, a więc

nie mogą być one traktowane jako wymagania wyłącznie ściśle formalne. I tak, w

5

szczególności na zarządzie gminy, jako organie właściwym do sporządzenia projektu

planu zagospodarowania przestrzennego oraz do przedstawienia go radzie gminy do

uchwalenia, stosownie do obowiązującej procedury sporządzania tego planu, spo-

czywa obowiązek pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu miejsco-

wego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu indywidualnie

także „właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może

być naruszony ustaleniami planu” (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowa-

niu przestrzennym), a to w celu umożliwienia im ewentualnego wniesienia tzw. za-

rzutów, jeżeli uznają oni, że ustalenia przyjęte w projekcie planu naruszają ich interes

prawny lub uprawnienia (art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu prze-

strzennym). Zarząd gminy obowiązany jest je rozpatrzyć i przedstawić radzie gminy

informację, jeżeli nie zamierza uwzględnić w projekcie planu określonych zarzutów

(w całości lub w części) wraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym swego stanowi-

ska w tej kwestii, odrębnie w odniesieniu do każdego zarzutu (art. 18 ust. 2 pkt 8

ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W oparciu o tak przygotowaną przez

zarząd gminy dokumentację, rada gminy rozpatruje indywidualnie każdy zarzut do

projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został

uwzględniony przez zarząd gminy, a następnie podejmuje ona uchwałę w sprawie

przyjęcia lub odrzucenia zarzutu, przy czym w każdym wypadku nieuwzględnienia

zarzutu uchwała rady gminy powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne za-

jętego przez nią stanowiska (art. 18 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 w związku z art. 24 ust. 3

ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwałę rady gminy o odrzuceniu za-

rzutu (w całości lub w części) wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administra-

cyjnego (art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), który kontrolując

zgodność z prawem procedury rozpoznawania zgłoszonych zarzutu, bada także i to,

czy uzasadnienie uchwały rady gminy o nieuwzględnieniu zgłoszonego zarzutu od-

powiada wymaganiom ustawowym. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny

sprawuje kontrolę nad sposobem sprawowania przez organy gminy przysługujących

im kompetencji w zakresie planowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżący wnieśli w trybie art.

24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu miejscowe-

go planu zagospodarowania przestrzennego opracowanego dla obszaru M.-G. w

N.D.M., sprzeciwiając się wytyczeniu przez ich nieruchomość, znajdującą się przy ul.

W. w N.D.M., nowej ulicy i wskazując w jego uzasadnieniu, że: (a) na przeznaczo-

6

nym na ten cel gruncie znajduje się aktualnie należący do nich budynek mieszkalny i

gospodarczy, studnia głębinowa, szambo oraz garaże, a ponadto (b) w skardze do

Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w N.D.M. o odrzu-

ceniu ich zarzutu dodatkowo podnieśli, że na terenie zbudowanego przed czterdzie-

stu laty osiedla, w którym mieszkają, wytyczone są już i urządzone ulice i każdy

mieszkaniec osiedla ma dojazd do swej działki oraz do swego budynku mieszkalne-

go. Tymczasem, w uzasadnieniu uchwały [...] Rady Miejskiej w N.D.M. z dnia 17

czerwca 1998 r., mocą której odrzucony został zarzut skarżących, brak jest jakiego-

kolwiek nawiązania i ustosunkowania się do wskazanych w uzasadnieniu tego za-

rzutu konkretnych okoliczności faktycznych. Nie podejmując w ogóle dyskusji z za-

rzutem podniesionym przez skarżących, uzasadnienie powyższej uchwały Rady

Miejskiej w N.D.M. o odrzuceniu ich zarzutu ogranicza się jedynie do wskazania na

ogólne cele, których realizacji ma służyć przyjęta koncepcja projektu planu zagospo-

darowania przestrzennego (a - budowa nowej drogi jest niezbędna „dla prawidłowe-

go rozwiązania układu komunikacyjnego na terenach istniejącej i planowanej zabu-

dowy mieszkaniowej i pozostaje utrzymane na całej długości wg przebiegu wyzna-

czonego w projekcie planu”; b - „ustalone w planie funkcje terenu związane są z ko-

niecznością zapewnienia dojazdów do istniejącej i planowanej zabudowy zgodnie z

obowiązującymi przepisami, w tym ppoż. oraz prawidłowego przeprowadzenia nie-

zbędnych sieci infrastruktury technicznej, w tym kanalizacji, z uwzględnieniem

aspektów ekonomicznych”; c - „ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania

terenu oraz sposobu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań

własnych gminy zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym”).

Ponadto, w odpowiedzi na skargę, burmistrz Miasta N.D.M. wskazał dodatkowo na

to, że już ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta N.D.M. z 1987 r.,

który został następnie zmieniony w 1994 r., przewidywał także urządzenie ulicy, któ-

rej wytyczenie jest obecnie kwestionowane przez skarżących. W tej sytuacji, należy

stwierdzić, że zaskarżona uchwała [...] Rady Miejskiej w N.D.M. z dnia 17 czerwca

1998 r. - na co zresztą trafnie zwraca uwagę rewizja nadzwyczajna - nie czyni za-

dość wymaganiu ustawowemu określonemu w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodaro-

waniu przestrzennym, bowiem w istocie nie zawiera ona niezbędnego uzasadnienia

faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia o odrzucenia tego zarzutu. Wbrew bowiem

poglądowi prawnemu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelne-

go Sądu Administracyjnego to, że w rozpoznawanej sprawie organy gminy N.D.M.

7

podejmowały swe działania w ramach przyznanych im kompetencji w zakresie pla-

nowania przestrzennego oraz to, że w sensie ściśle formalnym nie naruszyły w tym

względzie procedury planowania określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodaro-

waniu przestrzennym (chodzi w tym zakresie o tzw. praworządność formalną), nie

przesądza jeszcze o legalności ich działania. Bowiem W sytuacji, gdy w konsekwen-

cji niewłaściwego sporządzenia uzasadnienia uchwały [...] Rady Miejskiej w N.D.M. z

dnia 17 czerwca 1998 r., które nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 24 ust.

3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący faktycznie pozbawieni zo-

stali możliwości rzeczywistego (realnego) skorzystania z gwarantowanej im ustawo-

wo ochrony interesów prawnych, bowiem organy gminy skorzystały z przysługującej

im kompetencji do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny z wymaganiami obowią-

zującego prawa (czyli z naruszeniem wymagań tzw. praworządności materialnej).

Przy czym, powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Ad-

ministracyjnego okoliczność, że „zgodnie z już uchwalonym i obowiązującym planem

ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N.D.M. - Uchwała [...] Rady

Miejskiej w N.D.M. z dnia 9.11.1994 r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Wojewódz-

twa W.) - wydzielono pas terenu pod ulicę lokalną o szerokości 15 m w liniach roz-

graniczających. Tymczasem w aktualnym projekcie planu, w stosunku do planu już

obowiązującego, nastąpiło zawężenie o 7 m wydzielonych ulic wewnętrznych”, nie

może mieć w danym wypadku znaczenia już z tej przyczyny, że uprzednio obowią-

zująca (do dnia 31 grudnia 1994 r.) procedura planowania przestrzennego przewidy-

wała jedynie możliwość składania przez zainteresowanych wniosków do projektów

miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyłożonych do publicznego

wglądu (art. 30 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzen-

nym - jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), natomiast nie dopusz-

czała możliwości skorzystania z drogi prawnej przez każdego, w tym także przez

właściciela nieruchomości, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszo-

ne poprzez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego. W tej sytuacji, okoliczność, że aktualnie wprowadzone do projektu

planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, opracowanego już w czasie

obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., ustalenie (za-

danie) nawiązuje do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., sama przez się ani nie przesądza co

do zasady o celowości jego realizacji, ani też o tym, że nawet w wypadku, gdy jego

8

realizacja jest celowa, zostało ono ustalone w sposób zgodny z wymaganiami zasa-

dy proporcjonalności, w tym także przy uwzględnieniu koniecznej ochrony interesów

prawnych właścicieli.

Trafne okazały się więc podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty narusze-

nia art. 24 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu

przestrzennym, a w konsekwencji także art. 2 i art. 7 w związku z art. 64 ust. 1 i ust.

3 Konstytucji RP, skoro w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w N.D.M. w uza-

sadnieniu uchwały [...] z dnia 17 czerwca 1998 r. o odrzuceniu zarzutu do projektu

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie ustosunkowała

się do okoliczności, na jakie wskazali skarżący właściciele nieruchomości, w celu

wykazania potrzeby odstąpienia od założonej w projekcie planu koncepcji wytyczenia

ciągu komunikacyjnego (ulicy) na danym terenie, a to z uwagi na obowiązujące na

gruncie prawa polskiego, także w zakresie planowania przestrzennego, gwarancje

ochrony interesów prawnych i uprawnień osób trzecich, w tym w szczególności

prawa własności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.

483) oraz art. 39313

§ 1 KPC w związku z art.10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o

zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospo-

litej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępo-

wania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz

niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz.189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

========================================