III CZP 37/02

96

Uchwała z dnia 26 czerwca 2002 r., III CZP 37/02

Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)

Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)

Sędzia SN Marian Kocon

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Stefanii K. przeciwko Markowi C.,

Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, Oddziałowi Terenowemu w L. o

stwierdzenie nieważności czynności prawnej, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na

posiedzeniu jawnym w dniu 26 czerwca 2002 r., przy udziale prokuratora

Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Okręgowy w Zamościu postanowieniem z dnia 27 grudnia 2001 r.

„Czy norma prawna art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o

ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o

zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) posiada charakter przepisu

bezwzględnie obowiązującego?”

podjął uchwałę:

Umowa sprzedaży działki gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa

rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących

przed dniem 1 sierpnia 1983 r., na której wzniesiono budynki, zawarta z

naruszeniem, przewidzianego w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o

zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i

członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10,

poz. 53), prawa właścicieli budynków do nieodpłatnego nabycia własności

działki, jest nieważna.

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy w Zamościu wyrokiem z dnia 12 października 2001 r.,

uwzględniając powództwo Stefanii K., stwierdził nieważność umowy sprzedaży

działki gruntu nr 53/2 o powierzchni 0,37 ha, zawartej pomiędzy pozwanymi

Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, Oddział Terenowy w L. i Markiem C.

Za podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia.

Franciszek i Antonina małżonkowie S. przekazali nieodpłatnie na rzecz Państwa

gospodarstwo rolne o powierzchni 3,20 ha, położone w K.T. Przejęcie nastąpiło

decyzją Naczelnika Gminy I. z dnia 27 kwietnia 1982 r., na podstawie art. 45 ustawy

z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych

świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). W decyzji tej z

przekazania wyłączono budynki, które pozostały odrębną własnością

przekazujących rolników. Działkę o powierzchni 0,37 ha, na której znajdowały się

budynki, wyodrębniono i oznaczono numerem ewidencyjnym 53/2. Decyzją z dnia

22 października 1998 r. Wojewoda Z. przekazał tę działkę na rzecz Agencji

Własności Rolnej Skarbu Państwa, która umową z dnia 9 lutego 1999 r. sprzedała

ją Markowi C. Sąd Rejonowy uznał tę umowę za sprzeczną z art. 6 ustawy z dnia

24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników

indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym

(Dz.U. Nr 10, poz. 53). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał również art.

118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (jedn.

tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25).

Rozpoznając apelację pozwanej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa,

Sąd Okręgowy w Zamościu przedstawił na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. Sądowi

Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne o treści sformułowanej

w sentencji postanowienia. Sąd Okręgowy wskazał, że z przepisu art. 6 ustawy z

dnia 24 lutego 1989 r. nie wynika wprost bezwzględny charakter tej normy prawnej,

taki jednak charakter nadaje mu ratio legis ustawy, jaką jest uporządkowanie

stosunków własnościowych, w szczególności przywrócenie zasady, zgodnie z którą

własność budynków związana jest z własnością nieruchomości, na której je

wzniesiono.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń, przekazanie gospodarstwa

rolnego Państwu przez małżonków S. nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 27

października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla

rolników i ich rodzin. Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy, z gospodarstwa

przekazanego Państwu rolnik mógł wyłączyć budynki lub niektóre z nich. Budynki te

stanowiły odrębny przedmiot własności, z którą związana była służebność gruntowa

w zakresie niezbędnym do korzystania z nich. Ustawa ta, podobnie jak poprzednie

uregulowania dotyczące zaopatrzenia emerytalnego rolników, przewidywała więc

wyjątek od zasady superficies solo cedit, sformułowanej w art. 46 § 1 k.c. Taki stan

prawny istniał do dnia 1 stycznia 1983 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia

14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków

ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268), która w art. 76 uchyliła poprzednio obowiązującą

ustawę. Nowa ustawa powróciła do zasady superficies solo cedit, stanowiąc w art.

51, że z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i

zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich części.

Po wejściu w życie tej ustawy nastąpiło zatem zróżnicowanie sytuacji prawnej

rolników w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu

gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa; jeżeli nastąpiło to przed dniem 1 stycznia

1983 r., mogli zachować jedynie własność budynków, jeżeli po tej dacie – własność

działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami. Dostrzeżenie tego dualizmu przez

ustawodawcę znalazło wyraz w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie

ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin

oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 – dalej "ustawa"),

zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która

wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie

przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie

na własność działka gruntu, na której te budynki wzniesiono. Z własnością

wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie

niezbędnym do korzystania z niej. Z przepisu tego wynika także, że o przeniesieniu

własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka właściwy

organ administracji państwowej.

Istota przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza się do oceny

skutków prawnych przeniesienia własności takiej działki na rzecz osoby trzeciej, a w

szczególności, czy z art. 6 ustawy wynika zakaz zawierania takiej umowy.

Jak trafnie wskazał Sąd Okręgowy, przepis art. 6 ustawy takiego zakazu

expressis verbis nie wyraża. Zasadnie Sąd powołał się jednak na funkcjonalną

wykładnię ustawy, która pozwala na uznanie omawianej normy prawnej za normę

o charakterze iuris cogentis, zawierającą bezwzględny zakaz rozporządzania przez

Skarb Państwa działką na rzecz innych osób niż właściciel budynków. W doktrynie

przyjmuje się, że celem ustawy było uporządkowanie stosunków własnościowych

przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwo rolne

Państwu przed dniem 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie, a także odejście od

oderwania własności budynków od własności działki gruntu, na której je wzniesiono.

Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30

listopada 1990 r., II SA 697/90 (ONSA 1991, nr 1, poz. 6) oraz z dnia 25 kwietnia

1991 r., II SA 195/91 (OSP 1992, nr 3, poz. 63). Stanowisko to Sąd Najwyższy

podziela.

Za uznaniem bezwzględnego charakteru omawianej normy prawnej

przemawiają także dalsze argumenty. Jak wskazano, art. 6 ustawy daje rolnikowi

prawo do własności działki pod budynkami, których własność zachował,

przekazując gospodarstwo rolne Państwu. Nabycie własności działki nie następuje

ex lege, bowiem do jego realizacji wymagana jest konstytutywna decyzja organu

administracyjnego o przeniesieniu własności, realizacja zatem uprawnienia

określonego w wymienionym przepisie następuje w trybie postępowania

administracyjnego. Z jego treści wynika jednak, że wydanie decyzji przenoszącej

własność działki na rolnika będącego właścicielem budynków nie zależy od uznania

organu administracyjnego. Kategoryczne brzmienie przepisu świadczy o tym, że

organ ten ma obowiązek wydania takiej decyzji, gdy chodzi o działkę wchodzącą w

skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów

obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. (brak możliwości wydania takiej

decyzji występuje tylko wówczas, gdy Skarb Państwa nie jest już ich właścicielem).

Określone w art. 6 ustawy prawo właściciela budynków ma więc charakter

bezwzględny.

Trzeba też zwrócić uwagę, że art. 6 ustawy nie uzależnia powstania tego

prawa od złożenia wniosku o zwrotne przeniesienie własności, jak czyni to np. art.

118 ustawy z dnia 25 stycznia 1991 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (jedn.

tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25), dający osobie, której przysługiwało prawo

użytkowania, możliwość nabycia własności tej działki na jej wniosek. Podobne

uregulowanie zawiera art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.

127 – dalej "u.g.g."), dotyczący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz

byłego właściciela na jego wniosek, gdy stała się zbędna na cele oznaczone

w decyzji o wywłaszczeniu (analogicznie – art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.

543 – dalej "u.g.n."). Pozostawiając poza zakresem rozważań kwestię, czy w braku

wniosku rolnika organ administracyjny może wydać decyzję, o jakiej mowa w art. 6

ustawy, z urzędu, jednoznacznie należy wykluczyć możliwość uznania, że brak

złożenia wniosku oznacza zrzeczenie się przez rolnika lub jego spadkobiercę prawa

do zwrotnego przeniesienia własności działki pod budynkami. Ustawa nie zakreśla

też żadnej granicy czasowej realizacji omawianego uprawnienia. Nie przewiduje

także możliwości odmowy zgody rolnika na przeniesienie własności, odmiennie niż

art. 47 u.g.g. czy art. 136 u.g.n. (tu za brak zgody na zwrot nieruchomości uważa

się niezłożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot w terminie trzech miesięcy

od daty powiadomienia go o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cele

oznaczone w decyzji o wywłaszczeniu). Wszystko to uzasadnia wniosek, że art. 6

ustawy ustanawia prawo nabycia własności o charakterze bezwzględnym.

Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem, jaki skutek ma przeniesienie własności

działki pod budynkami na rzecz innej osoby niż właściciel budynków, a więc

zawarcie takiej umowy z naruszeniem prawa wynikającego z art. 6 ustawy.

Doktryna i orzecznictwo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13

marca 1990 r., II SA 77/90, "Samorząd Terytorialny" 1992, nr 1-2, s. 104 oraz z dnia

21 kwietnia 1992 r., SA/Gd 1180/91, ONSA 1994, nr 1 poz. 3) przyjmują, że

wyłączona jest możliwość nabycia na podstawie art. 6 ustawy własności działki pod

budynkami, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził

działką na rzecz osoby trzeciej. Wątpliwości mogą powstać w sytuacji, gdy zbycie

własności nastąpiło po wejściu w życie ustawy.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego

problem ten nie był rozstrzygany, zwrócić natomiast trzeba uwagę na orzeczenia

dotyczące podobnej kwestii na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości. W uchwale z dnia 30 kwietnia 1987 r., III CZP 19/87

(OSNCP 1988, nr 7-8, poz. 96) Sąd Najwyższy uznał, że umowa, na mocy której

Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie

wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego

właściciela albo jego następcy prawnego (art. 74 ust. 1 u.g.g.), nie jest – sama

przez się – nieważna. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że nie uznano, by

obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miał charakter bezwzględny,

statuujący go przepis może bowiem zostać wyłączony odmienną wolą

uprawnionego. Podobny pogląd wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1993 r., IV SA 1263/92 (nie publ.). Z kolei w

wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 1998 r., I CKN 368/97 (OSNC 1998,

nr 9, poz. 143) uznano, że art. 23 ust. 4 u.g.g., dotyczący pierwszeństwa nabywania

wywłaszczonej nieruchomości przez byłego właściciela, ma charakter bezwzględny,

a umowa zbycia na rzecz osoby trzeciej jest nieważna, jeżeli były właściciel lub jego

spadkobiercy skorzystali z pierwszeństwa.

Orzeczenia te trafnie wiążą skutek prawny naruszenia uprawnienia byłego

właściciela z charakterem tego uprawnienia. Jak wskazano wyżej, należy uznać, że

art. 6 ustawy ma charakter iuris cogentis. Sytuacja rolnika, który zachował własność

budynków, nie może być gorsza niż sytuacja byłego właściciela wywłaszczonej

nieruchomości, którego należy powiadamiać o zamiarze jej zbycia (art. 69 u.g.g.),

a także od sytuacji byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, przeznaczonej

do zbycia w drodze przetargu (art. 23 ust. 4 u.g.g.). Trzeba zwrócić uwagę, że

ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. nie przewiduje w ogóle trybu powiadamiania rolnika

– właściciela budynków lub jego spadkobiercy o zamiarze zbycia na rzecz osoby

trzeciej wchodzącej w skład przekazanego Państwu gospodarstwa rolnego.

Uprawnienie wynikające z art. 6 ustawy może być zrealizowane w każdym czasie, a

zamierzający zbyć działkę na rzecz osoby trzeciej Skarb Państwa musi liczyć się z

tym, że uprawniony zechce z tego prawa skorzystać. Jeśli weźmie się ponadto pod

uwagę omówiony na wstępie cel ustawy, należy dojść do wniosku, że w art. 6

ustawy tkwi immanentnie zakaz sprzedaży takiej działki osobie trzeciej.

Powyższe argumenty uzasadniają tezę, że umowa sprzedaży działki gruntu

wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie

przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., na której wzniesiono

budynki, zawarta z naruszeniem przewidzianego w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego

1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i

członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53)

prawa właścicieli budynków do nieodpłatnego nabycia własności, jest nieważna.

Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie

prawne, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).