III RN 131/01

Wyrok z dnia 9 lipca 2002 r.

III RN 131/01

Przy ocenie znaczenia prawnego kryteriów różnicujących wysokość sta-

wek czynszu regulowanego (art. 26 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali

mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, jednolity tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr

120, poz. 787 ze zm.) należy odróżnić wymienione w art. 26 ust. 1 pkt 1-4 prze-

słanki zasadnicze, a mianowicie: 1) położenie budynku, 2) położenie lokalu w

budynku, 3) wyposażenie budynku i lokali w urządzenia techniczne i instalacje

oraz ich stan, 4) ogólny stan techniczny budynku, które mają charakter bez-

względnie obowiązujący i muszą być respektowane w każdej uchwale rady

gminy, od wymienionych w art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przesłanek szczegó-

łowych, a mianowicie: 1) centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolnostoją-

ca, 2) kondygnacja, stopień nasłonecznienia, które mają charakter przykłado-

wego wyliczenia i dodatkowego wyjaśnienia co mieści się w pojęciach "poło-

żenie budynku" lub "położenie lokalu w budynku".

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2002 r. sprawy ze skargi Rado-

sława Z. na decyzję Rady Miejskiej w K. w przedmiocie określenia stawek czynszu

regulowanego za lokale mieszkalne i stawek czynszu za lokale socjalne, na skutek

rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego Sądu Admini-

stracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 12 października 2000 r.

[...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Rada Miejska w K. uchwałą [...] z dnia 29 grudnia 1999 r. - podjętą na podsta-

wie art. 26, art. 26a ust. 1 i 2 oraz art. 30 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali

2

mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) oraz art.

40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity:

Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) - ustaliła zasady określania stawek czynszu

regulowanego za lokale mieszkalne i stawek czynszu za lokale socjalne. Integralną

część uchwały stanowił załącznik nr 1 zawierający zasady ustalania stawki czynszu

regulowanego za dany lokal mieszkalny oraz wykaz głównych ciągów komunikacyj-

nych (arterii) przelotowych miasta. W § 3 uchwały ustalono, że wysokość czynszu

regulowanego za 1 m2

powierzchni użytkowej poszczególnych lokali oblicza się

przyjmując wskaźniki zawarte w załączniku nr 1. W załączniku tym z kolei ustalono

kryteria punktowego różnicowania stawek czynszu regulowanego z uwzględnieniem

czynników obniżających wartość użytkową lokalu, ustalając wartość finansową każ-

dego punktu. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że jej podjęcie podyktowane

było koniecznością uregulowania zasad ustalania stawek czynszu regulowanego na

lokale mieszkalne w latach 2000-2004, poprzez przyjęcie harmonogramu dochodze-

nia do maksymalnej stawki czynszu regulowanego, tj. do 3 % wartości odtworzenio-

wej lokalu. Ponadto stwierdzono, że stawki czynszu powinny przede wszystkim po-

krywać wszelkie koszty administrowania i konserwacji, a pozostała kwota stanowiąca

różnicę pomiędzy ich wysokością a tymi kosztami będzie funduszem remontowym.

Skargę na powyższą uchwałę - po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia

naruszenia prawa, czyli po wyczerpaniu trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy z

dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - wniósł Radosław Z., radny miasta K.,

w imieniu własnym i 41 innych mieszkańców K. Zarzucił, że Rada Miejska w K. po-

dejmując uchwałę [...] naruszyła prawo i interes majątkowy skarżącego, między in-

nymi przez nieuwzględnienie w załączniku nr 1 do uchwały wszystkich czynników

podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu przewidzianych w art. 26

ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej odrzucenie ewen-

tualnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniła brakiem po stronie Rado-

sława Z. legitymacji do wniesienia skargi w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz

lokatorów mieszkań komunalnych przy braku wykazania przez skarżącego, że za-

skarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Po-

nadto Rada Miejska podniosła zarzut przedwczesności skargi. Wniosek o oddalenie

skargi uzasadniła tym, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała została pod-

3

jęta zgodnie z prawem i w żaden sposób nie narusza interesu prawnego lub upraw-

nień skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem

z dnia 12 października 2000 r. [...] oddalił skargę. Sąd stwierdził, że skarżący jako

najemca lokalu mieszkalnego wchodzącego w zasób mieszkaniowy gminy miał legi-

tymację do wystąpienia w imieniu własnym i innych najemców w trybie art. 101 ust. 1

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ze skargą na uchwałę Rady

Miejskiej w sprawie zasad określenia stawek czynszu regulowanego za lokale miesz-

kalne i stawek czynszu za lokale socjalne. Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała nie

narusza art. 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych,

ponieważ w załączniku nr 1 uwzględnia wszystkie przesłanki prawne różnicowania

stawek czynszu za 1 m2

powierzchni lokalu wymienione w ust. 1 pkt 1-4 tego artyku-

łu, a mianowicie: 1) położenie budynku (centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub

wolno stojąca) - w pkt I ppkt 2 lit. b i w pkt III; 2) położenie lokalu (kondygnacja, sto-

pień nasłonecznienia) - w pkt I ppkt 2; 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia

techniczne i instalacje oraz ich stan - w pkt I ppkt 3 i 4; 4) ogólny stan techniczny

budynku - w pkt I ppkt 1.

Rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwo-

ści, zarzucając rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Na-

czelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 20 ust. 3 oraz

art. 26 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach miesz-

kaniowych (tekst jednolity: Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) i na podstawie

art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu w

Szczecinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości wskazał, że

stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach miesz-

kaniowych, wysokość czynszu powinna uwzględniać stan techniczny i położenie

domu, powierzchnię i wyposażenie lokalu oraz inne czynniki podwyższające lub ob-

niżające jego wartość użytkową. Przepis art. 25 ustawy określa ogólne zasady usta-

lania czynszu regulowanego, zaś jej art. 26 stanowi, że rada gminy, w drodze

uchwały, ustala zróżnicowane stawki czynszu za 1 m2

powierzchni użytkowej lokalu z

uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających jego wartość użytko-

wą; czynnikami tymi są w szczególności: 1) położenie budynku (centrum, peryferie,

4

zabudowa zwarta lub wolno stojąca), 2) położenie lokalu w budynku (kondygnacja,

stopień nasłonecznienia), 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i

instalacje oraz ich stan, 4) ogólny stan techniczny budynku.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że zasady powyższe mają charakter bez-

względnie obowiązujący, a ich przestrzeganie przy ustalaniu stawek czynszu regulo-

wanego za 1 m2

powierzchni użytkowej lokalu przesądza o zgodności z prawem po-

dejmowanej w tym przedmiocie uchwały rady gminy. Wyliczenie w art. 26 ust. 1

ustawy czynników mających wpływ na ustalenie wartości użytkowej lokalu nie wyklu-

cza potrzeby uwzględnienia przez radę gminy także innych czynników mających

znaczenie przy określaniu tej wartości. Zaskarżona uchwała została podjęta z pomi-

nięciem niektórych czynników, wskazanych wprost w ustawie. W § 3 uchwały posta-

nowiono, że wysokość czynszu regulowanego za 1 m2

powierzchni użytkowej po-

szczególnych lokali mieszkalnych oblicza się przyjmując wskaźniki zawarte w za-

łączniku nr 1, stanowiącym integralną część uchwały. Zdaniem Ministra Sprawiedli-

wości w załączniku tym nie uwzględniono następujących czynników: 1) położenia

budynku (centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca), co stanowi naru-

szenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy, 2) położenia lokalu w budynku (nasłonecznienie),

co narusza art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy, 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia

techniczne i instalacje oraz ich stan (albowiem nie zróżnicowano stawek czynszu w

odniesieniu do lokalu z urządzeniami i instalacją po remoncie i wymagających re-

montu lub modernizacji oraz w odniesieniu do braku instalacji wodnokanalizacyjnej w

lokalu), co narusza art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości nietrafne w związku z tym jest stanowisko

Sądu, że zaskarżona uchwała ustala zróżnicowane stawki czynszu za 1 m2

po-

wierzchni użytkowej lokalu z uwzględnieniem wszystkich przesłanek wymienionych w

art. 26 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkanio-

wych. W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną Rada Miejska w K. wniosła o uchyle-

nie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, względnie o odrzucenie skargi,

ewentualnie o oddalenie rewizji nadzwyczajnej.

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania Rada

Miejska uzasadniła tym, że wobec utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały -

na mocy uchwały [...] Zarządu Miasta K. z dnia 13 marca 2002 r. w sprawie ustalenia

stawek czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy

Miasta K. - w myśl art. 94 i art. 101 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym postę-

5

powanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 53 ustawy o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym. W tej materii zachował aktualność wyrok Naczelnego Sądu Admi-

nistracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 24 marca 1992 r.,

SA/Wr 96/92 (OSP 1993 r. nr 7-8, poz. 149), zgodnie z którym w wypadku utraty

mocy prawnej uchwały organu gminy zaskarżonej do sądu administracyjnego przed

wydaniem wyroku, sąd umarza postępowanie z powodu zbędności wydania wyroku.

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Rada Miejska

uzasadniła brakiem legitymacji skarżącego do wniesienia jej w imieniu własnym oraz

w imieniu osób, które udzieliły mu upoważnienia.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 26 ust. 1 ustawy o najmie

lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, Rada Miejska stwierdziła, że w za-

łączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały uwzględnione zostały wszystkie wskazane w

tym przepisie przesłanki prawne różnicowania stawek czynszu, w tym także prze-

słanki szczegółowe, ujęte w pkt 1 i 2 w nawiasach, nawet jeżeli nie wszystkie z nich

wyodrębniono w osobnej jednostce redakcyjnej załącznika do uchwały i dosłownie

nie powołano. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia twierdzenie o rażącym naru-

szeniu przez Radę Miejską dyspozycji powołanego przepisu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosków Rady Miejskiej w K. o

uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania lub odrzucenie skargi,

zawartych w odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną. Żaden z tych wniosków nie za-

sługuje na uwzględnienie.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępo-

wania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Powołany przez Radę Miejską w

K. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92,

dotyczy innej sytuacji faktycznej i prawnej. W tamtej sprawie zaskarżona do sądu

administracyjnego uchwała rady gminy utraciła moc obowiązującą przed wydaniem

wyroku przez ten sąd. Oczywiste jest, że w takiej sytuacji wydanie wyroku mogło

okazać się zbędne. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z odmien-

nym stanem rzeczy. W chwili wydawania przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośro-

dek Zamiejscowy w Szczecinie wyroku z dnia 12 października 2000 r. zaskarżona

uchwała Rady Miejskiej w K. [...] z dnia 29 grudnia 1999 r. stanowiła wciąż obowią-

6

zujące prawo miejscowe, a utraciła moc obowiązującą dopiero w dniu 13 marca 2002

r., z chwilą podjęcia przez Zarząd Miasta K. uchwały [...]. W żaden sposób nie można

zatem przyjąć, że wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny stało się

zbędne, w związku z czym wyrok tego Sądu powinien zostać uchylony, a postępo-

wanie przed nim umorzone. Wprost przeciwnie, Sąd ten miał podstawy do meryto-

rycznego orzekania i merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały

rady gminy. Powoływanie się na pewne analogie w stosunku do sytuacji, jaka może

zaistnieć w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym - a zwłaszcza na prze-

pis art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym

(Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), stanowiący, że Trybunał umarza postępowanie, je-

żeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązująca przed

wydaniem orzeczenia przez Trybunał - jest o tyle chybione, że nie uwzględnia treści

art. 39 ust. 3, zgodnie z którym przepisu art. 39 ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli wy-

danie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wyda-

niem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Prawa

najemców (w tym najemców lokali komunalnych pozostających w zasobie mieszka-

niowym gminy) są chronione konstytucyjnie (art. 75 i 76 Konstytucji RP), a zatem

również z tego punktu widzenia wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku

oceniającego zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie stało się

zbędne lub niedopuszczalne. Zaskarżona uchwała dotyczyła bowiem wysokości

czynszów regulowanych, a zatem niewątpliwie praw najemców lokali komunalnych.

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym został dodany przez

ustawę z dnia 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz

o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych

ustaw (Dz.U. Nr 53, poz. 638), a zatem nie obowiązywał w chwili wydawania przez

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyroku z dnia

24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92 (OSP 1993 r. nr 7-8, poz. 149), na który powołano się

w odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną. Również z tego powodu powołanie się na

ten wyrok jest nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej

sprawy. Rada Miejska nie sformułowała wniosku o umorzenie postępowania przed

Sądem Najwyższym ze względu na to, że w związku z utratą mocy obowiązującej

uchwały wydanie przez ten Sąd wyroku stało się zbędne. Do tego sposobu zakoń-

czenia przed Sądem Najwyższym postępowania wszczętego na skutek wniesienia

7

rewizji nadzwyczajnej brak było jakichkolwiek podstaw prawnych wynikających z

prawa procesowego.

Brak jest również podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia

skargi ze względu na to, że wnoszący skargę Radosław Z. nie miał legitymacji (inte-

resu prawnego) do kwestionowania w imieniu własnym oraz w imieniu innych osób

(których pełnomocnictwa do występowania także w ich imieniu złożył w postępowa-

niu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) uchwały Rady Miejskiej w sprawie

czynszów regulowanych. Słusznie podnosi w odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną

Rada Miejska, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje

podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając

się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw.

interesie publicznym. W sprawach bowiem mających charakter publiczny mogą

działać określone organy państwowe lub społeczne, a obywatelowi przysługuje

prawo występowania do tych organów (np. do prokuratury, do Rzecznika Praw Oby-

watelskich) z wnioskiem o podjęcie stosownego postępowania, względnie przeka-

zania odpowiednich informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w

Warszawie z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99, LEX nr 48223). Przepis art. 101

ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym daje możliwość za-

skarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej przez tego, czyj interes prawny lub uprawnienie

zostały naruszone taką uchwałą. Przepis ten nie daje zatem radnemu prawa do za-

skarżenia każdej uchwały rady gminy. Radny musi wykazać naruszenie taką uchwałą

jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do

ograniczenia lub pozbawienia przez tę uchwałę jego własnych uprawnień (por. wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 1997 r., II SA

8/97, Wspólnota 1997 nr 41, s. 26). Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem

uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podję-

tych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. Pełnienie funkcji radnego nie

pozbawia jednak obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym - uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią

naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast

traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez

każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa (por.

8

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada

1995 r., II SA 1933/95, ONSA 1996 nr 4, poz. 170).

W ocenie Sądu Najwyższego Radosław Z., będący radnym Rady Miejskiej w

K., miał własny, osobisty interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy.

Jak wynika z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, był on najemcą lokalu

komunalnego (pozostającego w zasobie mieszkaniowym gminy), a w skardze powo-

łał się na to, że jest „jednym z pokrzywdzonych” zaskarżoną uchwałą. Nie ulega wąt-

pliwości, że uchwała dotyczyła również jego praw jako najemcy. Miał on zatem indy-

widualny, obiektywny i rzeczywisty interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miej-

skiej w sprawie stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne i stawek czyn-

szu za lokale socjalne. Nic więcej nie było konieczne do wykazania przez niego po-

siadania interesu prawnego. W szczególności nie było konieczne wykazanie, że takie

a nie inne określenie w uchwale Rady Miejskiej wysokości stawek czynszu regulo-

wanego za lokale mieszkalne wpłynęło na wysokość czynszu za lokal zajmowany

przez samego skarżącego. Interes prawny skarżącego nie może być utożsamiany w

tym wypadku z interesem majątkowym najemcy wyrażonym w różnicy czynszu za

konkretny lokal mieszkalny przy takim lub innym uregulowaniu stawek czynszu re-

gulowanego. Wystarczające jest, że uchwała dotyczyła stawek czynszu regulowa-

nego za lokale mieszkalne gminy, a skarżący był najemcą lokalu gminy, był więc

osobą, której interesu prawnego dotyczyła uchwała w rozumieniu art. 101 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym.

Po rozważeniu wniosków przedstawionych w odpowiedzi na rewizję nadzwy-

czajną można przejść do zarzutów samej rewizji.

Utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyj-

nego podkreśla bezwzględnie obowiązujący charakter ustawowych kryteriów różni-

cujących stawki czynszu regulowanego, określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy

o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Stosownie do art. 20 ust.

3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, wysokość czyn-

szu najmu powinna uwzględniać stan techniczny i położenie domu, powierzchnię i

wyposażenie lokalu mieszkalnego oraz inne czynniki podwyższające lub obniżające

jego wartość użytkową. Natomiast art. 26 tej ustawy stanowi, że ustalając zróżnico-

wane stawki czynszu za 1 m2

powierzchni użytkowej lokalu rada gminy ma obowią-

zek uwzględniać czynniki mające wpływ na jego wartość użytkową. Do czynników

tych zalicza się w szczególności: położenie budynku, położenie lokalu w budynku,

9

wyposażenie budynku i lokali w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan,

wreszcie ogólny stan techniczny budynku. Te czynniki mają charakter bezwzględnie

obowiązujący. Pominięcie niektórych z nich prowadziłoby do uogólnienia stawek

czynszu dla lokali, które posiadają różną wartość użytkową, a to oznaczałoby naru-

szenie interesu prawnego najemców tych lokali i uniemożliwiałoby osiągnięcie celu,

któremu służyć ma art. 26 wymienionej ustawy. Wyliczenie czynników różnicujących

zawarte w tym przepisie ma charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot „w szcze-

gólności”, w tym znaczeniu, że rada gminy może uwzględnić inne jeszcze czynniki

różnicujące, specyficzne dla danej gminy. Jednakże możliwość uwzględnienia przez

radę gminy przy ustalaniu wysokości stawek czynszu regulowanego za lokale także

innych czynników, niewymienionych w art. 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i

dodatkach mieszkaniowych, nie upoważnia jej do pominięcia tych czynników, które w

powołanym przepisie zostały wymienione przez samego ustawodawcę.

W wyroku z dnia 22 października 1998 r. III RN 71/98, OSNAPiUS 1999 nr 23,

poz. 738, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że czynniki wskazane wprost w art. 26 ust.

1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych należy traktować

jako obowiązujące w tym znaczeniu, że w każdym wypadku muszą być one

uwzględnione jako przesłanki prawne różnicowania stawek czynszu regulowanego

za 1 m2

powierzchni użytkowej, które ustalane są w uchwale rady gminy. Równocze-

śnie wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 26 ust. 1 ustawy o najmie lokali miesz-

kalnych nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego, nie wyklucza więc możliwości i

potrzeby uwzględnienia przez radę gminy - stosownie do okoliczności, miejsca i

czasu - ewentualnie także innych czynników mających znaczenie dla podwyższenia

lub obniżenia wartości użytkowej lokalu. Dopiero w nawiązaniu do stawek czynszu

zróżnicowanych w ten sposób w uchwale rady gminy, możliwe jest w każdym kon-

kretnym wypadku, stosownie do walorów danego lokalu mieszkalnego, określenie

prawidłowej stawki czynszu należnego za 1 m2

powierzchni użytkowej tego lokalu, co

ma bezpośrednie znaczenie dla sytuacji prawnej najemcy tego lokalu. Przepisem art.

26 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych nie tylko wprowadzona została zasada

nakazująca różnicowanie stawek czynszu za 1 m2

powierzchni użytkowej lokalu przy

uwzględnieniu czynników mających wpływ na zróżnicowanie jego wartości użytko-

wej, lecz także wskazane zostały te spośród takich czynników, które sam ustawo-

dawca uznał za prawnie relewantne w celu wprowadzania tego rodzaju zróżnicowań

stawek czynszu.

10

Również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12

października 1998 r., I SA 976/98, LEX nr 44665, stwierdził, że art. 26 ustawy o naj-

mie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nakłada na radę gminy obowią-

zek, po pierwsze - ustalenia stawek czynszu, po drugie - zróżnicowania ich w zależ-

ności od czynników określonych ustawą, uprawniając do określenia dodatkowych

przyczyn wpływających na wartość użytkową lokalu. Takie bowiem znaczenie ma

przykładowe wyliczenie w tym przepisie przesłanek, od których zależy wysokość

czynszu. Uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zawierać wszystkie czynniki

wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać.

Przedstawione powyżej poglądy prezentowane w orzecznictwie należy po-

dzielić.

Rozważenia wymaga zatem, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K.

spełniała wymagania ustawowe, w szczególności wynikające z art. 26 ust. 1 pkt 1, 2 i

3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, ponieważ w re-

wizji nadzwyczajnej szczegółowo uzasadnia się jedynie zarzut naruszenia kryteriów

różnicujących wysokość stawek czynszu opisanych w tych przepisach, pomijając

kryterium wynikające z pkt 4. Stanowisko to należy rozumieć w ten sposób, że Mini-

ster Sprawiedliwości nie dostrzegł naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisu art. 26

ust. 1 pkt 4.

W ocenie Sądu Najwyższego należy rozróżnić znaczenie prawne przesłanek

zasadniczych, wymienionych w art. 26 ust. 1 pkt 1 - 4 (a mianowicie: 1) położenie

budynku, 2) położenie lokalu w budynku, 3) wyposażenie budynku i lokali w urządze-

nia techniczne i instalacje oraz ich stan, 4) ogólny stan techniczny budynku) od prze-

słanek szczegółowych wymienionych w art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 w nawiasach (a mia-

nowicie: 1) centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca, 2) kondygnacja,

stopień nasłonecznienia). Przesłanki zasadnicze muszą być bezwzględnie respekto-

wane w każdej uchwale rady gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych i rze-

czywistych uwarunkowań, przesłanki szczegółowe mogą być potraktowane mniej

rygorystycznie, mają one bardziej charakter przykładowego wyliczenia, co mieści się

w pojęciu „położenia budynku” lub w pojęciu „położenia lokalu w budynku”, niż bez-

względnie obowiązującego kryterium różnicującego stawki czynszu regulowanego. W

konkretnych warunkach może się bowiem okazać, że w zasobach mieszkaniowych

gminy znajdują się budynki położone wyłącznie w centrum albo wyłącznie jedno- lub

dwukondygnacyjne. W tym kontekście szczegółowe kryteria różnicujące (wymienione

11

w nawiasach w pkt 1 i 2) tracą znaczenie, nie mając charakteru bezwzględnie obo-

wiązującego.

Zaskarżona uchwała rady gminy nie naruszyła w rażący sposób wynikających

z art. 20 ust. 3 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i do-

datkach mieszkaniowych zasad ustalania stawek czynszu regulowanego, zróżnico-

wała bowiem stawki czynszu regulowanego z uwzględnieniem wszystkich zasadni-

czych czynników mających wpływ na wartość powierzchni użytkowej lokalu, wskaza-

nych w ustawie. Zostały bowiem uwzględnione w niej wszystkie zasadnicze, bez-

względnie wiążące kryteria wymienione w pkt 1 - 4 (położenie budynku, położenie

lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokali w urządzenia techniczne i instalacje

oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku), a pominięto w niej jedynie niektóre

spośród tych szczegółowych, wyliczonych w nawiasach w pkt 1 i 2, które mając cha-

rakter niejednoznaczny, jeśli chodzi o wpływ na wartość użytkową lokalu, mogły ro-

dzić trudności z ich przetransponowaniem na kryteria różnicujące określone w

uchwale rady gminy albo mogły zostać potraktowane jako wyliczenie jedynie przykła-

dowe. Dotyczy to w szczególności wymienionych w pkt 1 takich czynników różnicują-

cych jak: centrum lub peryferie oraz zabudowa zwarta lub wolno stojąca.

Oceniając po kolei stopień respektowania przez zaskarżoną uchwałę kryteriów

różnicujących, wymienionych w art. 26 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, wskazać należy, co

następuje. Uchwała Rady Miejskiej w K. [...] z dnia 29 grudnia 1999 r. w załączniku

nr 1 wprowadziła szereg czynników obniżających wartość użytkową lokalu, według

następujących kryteriów: I. zasady ustalania stawki czynszu regulowanego za dany

lokal: 1) ogólny stan techniczny budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny: a)

budynki zakwalifikowane do rozbiórki, b) budynki zakwalifikowane do remontu lub

modernizacji; 2. usytuowanie lokalu mieszkalnego: a) parter i piętro od IV wzwyż bez

dźwigu, b) lokal ze wszystkimi oknami skierowanymi na główne ciągi komunikacyjne

(arterie) przelotowe miasta, c) lokal w oficynie, d) lokal w suterenie, e) lokal w budyn-

ku powyżej 10 lokali; 3. atrakcyjność użytkowa lokalu: a) łazienka poza lokalem, b)

brak łazienki w lokalu i budynku, c) w.c. poza lokalem, d) w.c. poza budynkiem, e)

pokoje w układzie amfiladowym, f) kuchnia bez okna, g) brak kuchni - wnęka ku-

chenna, h) lokal ze wspólną używalnością kuchni, łazienki, w.c., przedpokoju, i) za-

wilgocenie nie z winy lokatora; 4. wyposażenie lokalu w instalacje techniczne: a) brak

centralnej ciepłej wody z sieci miejskiej lub kotłowni lokalnej dla danego lub kilku

budynków, b) brak centralnego ogrzewania z sieci miejskiej lub kotłowni lokalnej dla

12

danego lub kilku budynków, c) brak instalacji gazowej. III. wykaz głównych ciągów

komunikacyjnych (arterii) przelotowych miasta, obejmujący szesnaście ulic oraz

punkt dotyczący torów kolejowych w odległości do 100 m od budynku.

Jak z tego wynika, załącznik do uchwały zawiera katalog około 20 czynników

obniżających stawkę czynszu podstawowego. Czynniki te uwzględniają: po pierwsze

- położenie budynku (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy), poprzez użycie sformułowania „lo-

kal ze wszystkimi oknami skierowanymi na główne ciągi komunikacyjne (arterie)

przelotowe miasta” (pkt I ppkt 2 lit. b), „tory kolejowe - odległość położenia budynku

do 100 m” (pkt III), oraz pośrednio „lokal w budynku powyżej 10 lokali” (pkt I ppkt 2 lit.

e), co może sugerować budynek w zabudowie zwartej, ponieważ budynki wolno sto-

jące są - na ogół - mniejsze; po drugie - położenie lokalu w budynku (art. 26 ust. 1

pkt 2 ustawy) poprzez użycie sformułowań „parter i piętro od IV wzwyż bez dźwigu”

(pkt I ppkt 2 lit. a) oraz „lokal w suterenie” (pkt I ppkt 2 lit. d), co dotyczy kondygnacji,

a także „lokal w oficynie” (pkt I ppkt 2 lit. c), „lokal w suterenie” (pkt I ppkt 2 lit. d),

„kuchnia bez okna” (pkt I ppkt 3 lit. f), „zawilgocenie nie z winy lokatora” (pkt I ppkt 3

lit. i), co odnosi się - choćby pośrednio - do kryterium stopnia nasłonecznienia; po

trzecie - wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia i instalacje oraz ich stan (art. 26

ust. 1 pkt 3 ustawy), co zostało odniesione do atrakcyjności użytkowej lokalu oraz

wyposażenia lokalu w instalacje techniczne (pkt I ppkt 3 i 4) oraz do ogólnego stanu

technicznego budynku, w którym znajduje się lokal (pkt I ppkt 1), po czwarte - ogólny

stan techniczny budynku (art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy) (pkt I ppkt 1 a i b).

Uchwała uwzględnia także inne dodatkowe czynniki różnicujące, wychodzące

poza zakres czynników ustawowych, np. uciążliwości wynikające z braku samodziel-

nego lokalu (wspólne użytkowanie kuchni, łazienki, w.c., przedpokoju przez najem-

ców), wadliwego rozplanowania lokali (kuchnia bez okien, brak kuchni - wnęka ku-

chenna, pokoje w układzie amfiladowym), czy inne (brak windy, wszystkie okna wy-

chodzące na główne ciągi komunikacyjne, a więc narażenie na zwiększony hałas).

Czynniki różnicujące wymienione w uchwale nie uwzględniają natomiast - w

sensie dosłownym - kryteriów ujętych w nawiasie w pkt 1 (centrum, peryferie, zabu-

dowa zwarta lub wolno stojąca). Z tej przyczyny przyjąć należy, że uchwała narusza

prawo, nie respektując wszystkich kryteriów wymienionych w ustawie, nie jest to jed-

nak w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy rażące naruszenie prawa.

Uchwała uwzględnia bowiem zdecydowaną większość czynników wpływających na

wartość użytkową lokalu nakazanych przez art. 26 ustawy, uwzględnia także wszyst-

13

kie kryteria podstawowe (zasadnicze) wymienione w pkt 1 - 4 tego przepisu, pomija-

jąc jedynie niektóre z czynników podanych w nawiasach w pkt 1. Czynniki szczegó-

łowe charakteryzujące położenie budynku, wymienione w nawiasie w art. 26 ust. 1

pkt 1, są zawodne i problematyczne. Wątpliwości budzić może np. to, jakie położenie

budynku jest z punktu widzenia lokatora korzystniejsze - czy w zatłoczonym, brud-

nym, hałaśliwym centrum miasta, czy też w spokojnym miejscu na peryferiach wśród

zieleni, czy w wolno stojącym bloku z wielkiej płyty, wielokondygnacyjnym, mieszczą-

cym kilkadziesiąt, a nawet ponad sto lokali, czy też w zabudowie zwartej, ale obej-

mującej dwukondygnacyjne, liczące po kilka mieszkań tzw. małe domy mieszkalne.

Pominięcie tych kryteriów różnicujących w zaskarżonej uchwale oraz zignorowanie

przez Naczelny Sąd Administracyjny omawianej wady uchwały nie może być zatem

potraktowane jako rażące naruszenie prawa.

Zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy jest nieusprawiedliwiony. Kryte-

rium stopnia nasłonecznienia zostało uwzględnione przynajmniej pośrednio. Lokale

położone w oficynie albo w suterenie, z kuchnią bez okien lub z wnęka kuchenną, a

także lokale zawilgocone, są na ogół nasłonecznione w stopniu mniejszym niż prze-

ciętny. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia „stopień nasłonecznienia”, nie ma rów-

nież definicji tego pojęcia w innych aktach prawnych, a zatem może być ono - jako

niejednoznaczne i ocenne - rozumiane i stosowane w różny sposób.

Również postawiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut naruszenia art. 26 ust. 1

pkt 3 ustawy jest niesłuszny. Przepis ten jako jeden z czynników podwyższających

lub obniżających wartość użytkową lokalu wymienia „wyposażenie budynku i lokalu w

urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan”. Zarzut rewizji nadzwyczajnej doty-

czący omawianego przepisu sprowadza się do tego, że uchwała Rady Miejskiej nie

zróżnicowała stawek czynszu w odniesieniu do lokali z urządzeniami i instalacjami po

remoncie oraz lokali wymagających remontu lub modernizacji, a także w odniesieniu

do braku instalacji wodnokanalizacyjnej w lokalu. Tymczasem przywołany przepis nie

zawiera wymogu wprowadzenia takiego zróżnicowania, jakie za niezbędne uznaje

rewidujący. W szczególności nie posługuje się terminami „remont” i „modernizacja”

albo „lokale przed remontem lub modernizacją” oraz „lokale wymagające remontu lub

modernizacji”. Nie wskazuje także rodzaju instalacji (np. wodnokanalizacyjnej) jako

kryterium różnicującego. Pominięcie w uchwale elementu wpływającego - zdaniem

wnoszącego rewizję nadzwyczajną - na obniżenie stawek czynszu, który nie mieści

14

się w wyliczeniu zawartym w art. 26 ust. 1, nie stanowi naruszenia prawa przez

uchwałę.

Jak wynika z powyższych rozważań, rewizja nadzwyczajna nie mogła zostać

uwzględniona, a to z tej przyczyny, że nie została spełniona przesłanka przewidziana

w art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z tym przepi-

sem, podmioty w nim wymienione mogą wnieść od orzeczenia Naczelnego Sądu

Administracyjnego rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, jeżeli orzeczenie

rażąco narusza prawo lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Rażące naruszenie

prawa oznacza naruszenie kwalifikowane, biorąc pod uwagę leksykalne znaczenie

tego wyrazu - bezsporne, wyraźne, oczywiste, bardzo duże, dające się łatwo stwier-

dzić, rzucające się w oczy. Z takim naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w

rozpoznawanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.

483) oraz art. 39312

KPC w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie

Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej -

Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania

administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektó-

rych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189) orzekł jak w sentencji.

========================================