III RN 28/02

Wyrok z dnia 18 lipca 2002 r.

III RN 28/02

Zwrot "bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia", użyty w art. 23 ust. 2 pkt

3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu

(jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) w brzmieniu sprzed

zmiany dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrud-

nieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 31, poz. 384), oznacza bezpo-

średni związek zasiłku chorobowego z tytułem ubezpieczenia rodzącym do

niego prawo, a nie bezpośrednie w czasie następstwo zatrudnienia i pobierania

zasiłku.

Przewodniczący SSN Roman Kuczyński, Sędziowie SN: Beata Gudowska

(sprawozdawca), Barbara Wagner.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2002 r. sprawy

ze skargi Kamila R. na decyzję Wojewody Z. w przedmiocie zasiłku dla bezrobot-

nych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczeci-

nie z dnia 21 czerwca 2001 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 6 marca 2000 r. Starosta Powiatu G. odmówił przyznania Ka-

milowi R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jego decyzja została utrzymana w

mocy decyzją Wojewody Z. z dnia 4 maja 2001 r. Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2,

art. 6 pkt 6 lit. a i b oraz art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o

zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25,

poz. 128 ze zm.), organy te stwierdziły, że skarżący w dniu rejestracji nie spełniał

warunków do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż suma okresów, o których

2

mowa w art. 23 ust. 1 i 2 tej ustawy, przypadających w ciągu 18 miesięcy poprze-

dzających dzień zarejestrowania, była mniejsza niż 365 dni. W wymaganym stażu

nie uwzględniono okresu pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego od dnia

15 grudnia 1998 r., po ustaniu zatrudnienia w cukrowni G. z dniem 12 grudnia 1998

r., gdyż okresy te nie następowały po sobie bezpośrednio.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił

skargę Kamila R. na odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uznał

bowiem, że decyzja jest zgodna z prawem, opiera się na przepisach art. 2 ust. 1 pkt

2, art. 23 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o za-

trudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wykładanych jak w wyjaśnieniach Krajowego

Urzędu Pracy w porozumieniu z Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14

marca 1997 r. w których „bezpośredniość” oznacza „bez dnia przerwy”. Mając to na

względzie, Sąd pominął przytaczany przez skarżącego fakt przepracowania (z prze-

rwami) 261 dni oraz pobierania zasiłku chorobowego przez 110 dni (łącznie 371 dni).

Od tego wyroku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję

nadzwyczajną na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administra-

cyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o

zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospo-

litej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępo-

wania administracyjnego, ustawy o kosztach sadowych w sprawach cywilnych oraz

niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). Wnosząc o uchylenie tego

wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi

Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania zarzucił, że Naczelny Sąd

Administracyjny oddalił skargę na skutek błędnej interpretacji użytego w art. 23 ust. 2

pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sformułowania „bezpo-

średnio” jako „bez dnia przerwy” po ustaniu zatrudnienia. Podniósł również, że zwrot

użyty w wymienionym przepisie był już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w

wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 13/99 (OSNAPiUS 2000 nr 10, poz. 376), w

którym Sąd Najwyższy wskazał na konieczność uwzględniania okoliczności konkret-

nej sprawy. Orzeczenie to dotyczyło sytuacji, w której przerwa między okresem za-

trudnienia a zasiłkiem chorobowym wynosiła zaledwie jeden dzień, w przypadku zaś

Kamila R. przerwa ta wynosiła 2 dni, jednak w okresie pomiędzy zatrudnieniem a

zasiłkiem chorobowym nie miało miejsca żadne zdarzenie, które zmieniałoby istotnie

jego sytuację z punktu widzenia podstaw do uzyskania zasiłku chorobowego. Na do-

3

datek, jednym z dwu dni pomiędzy zakończeniem okresu zatrudnienia, a dniem roz-

poczęcia pobierania zasiłku chorobowego była niedziela. Na marginesie Prezes Na-

czelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że z dniem 6 maja 2000 r. ustawą z dnia

31 marca 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 31, poz. 384) zmieniono przepis art. 23 ust. 2

pkt 3 przez usunięcie słowa „bezpośrednio”, wobec czego od tego czasu do 365 dni,

o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się okresy przypadające w każdym czasie po

ustaniu zatrudnienia

W rewizji nadzwyczajnej wskazano ponadto na błędną praktykę organów ad-

ministracji, a w konsekwencji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokującego w

tej sprawie, polegającą na stosowaniu wprost, tak jak norm prawa powszechnie obo-

wiązującego, wyjaśnień opracowanych przez Krajowy Urząd Pracy w porozumieniu z

Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej, mimo że wyjaśnienia takie nie stanowią -

zgodnie z art. 87 Konstytucji RP - źródeł prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bez-

robociu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, po zmianie z dniem 1

stycznia 1999 r. przez art. 163 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i

rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. Nr 162, poz. 1118, a przed

zmianą od dnia 6 maja 2000 r. ustawą z dnia 31 marca 2000 r. - Dz.U. Nr 31, poz.

384), do 365 dni stażu zatrudnienia w ostatnich 18 miesiącach przed zarejestrowa-

niem zaliczeniu podlegały okresy pobierania renty inwalidzkiej, świadczenia rehabili-

tacyjnego oraz okresy pobierania zasiłków chorobowego, macierzyńskiego lub opie-

kuńczego przypadające bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia. Użyte przez ustawo-

dawcę określenie opisujące jako „bezpośredni”styk ustania zatrudnienia i uzyskania

prawa do zasiłku chorobowego Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował w spo-

sób zbieżny z wyjaśnieniami Krajowego Urzędu Pracy, wydanymi w porozumieniu z

Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej w dniu 14 marca 1997 r., tak że wystąpienie

dwudniowej przerwy, dzielącej ustanie zatrudnienia i rozpoczęcie pobierania zasiłku

chorobowego uznał za przeszkodę do przyjęcia, że rozpoczęcie okresu zasiłkowego

nastąpiło bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, a tym samym za fakt wykluczający

subsumcję niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy pod art. 23 ust. 2 pkt 3

ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Trafnie w tej sytuacji w rewizji

4

nadzwyczajnej zakwestionowano ocenę decyzji z punktu widzenia art. 21 ustawy z

dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż odnosiła się do

aktu nieobjętego przez art. 87 Konstytucji, zgodnie z którym źródłem powszechnie

obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowa-

ne umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto - na obszarze działania

organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego. Oprócz tego, w myśl art. 59

ust. 2 Konstytucji, związki zawodowe oraz pracodawcy mają między innymi prawo do

zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień, stanowiących źródła

prawa pracy w rozumieniu art. 9 KP. Pojęcia “prawo” w rozumieniu art. 21 ustawy o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie można rozciągać na wszelkiego rodzaju

akty zawierające w swej treści reguły o charakterze generalnym i abstrakcyjnym,

nawet wydawane przez upoważnione podmioty (organy). Uwzględniając treść prze-

pisów Konstytucji należy dojść do wniosku, że w pojęciu tym nie mieszczą się in-

strukcje, zarządzenia, wyjaśnienia, wytyczne czy pisma okólne o charakterze bran-

żowym lub lokalnym, dotyczące praw i obowiązków obywateli, jeżeli ich wydawanie

nie znajduje oparcia w ustawie, przy czym wymóg oparcia określonego aktu prawne-

go na ustawie należy rozumieć jako konieczność co najmniej wymienienia określo-

nego aktu przez ustawę (nazwania go przez ustawę) oraz wskazania podmiotu (or-

ganu) upoważnionego przez nią do jego wydania (por. np. postanowienie Sądu Naj-

wyższego z dnia 18 maja 1998 r., I PKN 138/98, OSNAPiUS 1999 nr 12, poz. 398).

Wymagania tego nie spełniają wyjaśnienia Krajowego Urzędu Pracy z dnia 14

czerwca 1997 r.

Gdyby nawet przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny - oceniając zgodność

z prawem decyzji Wojewody Z. uwzględnił pomocniczość omawianych wyjaśnień

przy wydawaniu decyzji indywidualnych, to rzeczą tego Sądu było krytyczne odnie-

sienie się do ich treści i własna wykładnia stosowanego w sporze art. 23 ust. 2 pkt 3

ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Tymczasem Sąd, posiłkując się

omawianymi wyjaśnieniami, w których „bezpośredniość” oznacza „bez dnia przerwy”

dokonał tylko językowej analizy tego określenia, zgodnej ze znaczeniem wyni-

kającym z języka potocznego, w którym jest ono rozumiane jako „następujące bez

jakiegokolwiek pośrednictwa, wprost, bardzo blisko, tuż, bez czegoś, co przegradza

lub w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po

kimś, zaraz, natychmiast”; stąd „stykać się z kimś bezpośrednio, dowiedzieć się o

czymś bezpośrednio od naocznego świadka, sąsiadować bezpośrednio z kimś, bez-

5

pośrednio po zakończeniu wojny”. Antonimem bezpośredniości w tym znaczeniu jest

zjawisko niedotyczące czegoś wprost, a więc uboczne, dalsze lub przejściowe, jak

np. „pośredni wpływ, pośredni podatek, wybory pośrednie, faza pośrednia, etap po-

średni”, nie stykające się, oddzielone od siebie, nie dość bliskie lub w chwili nastę-

pującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś. W takim

ujęciu rzeczywiście możliwe jest twierdzenie, że okresy zatrudnienia i pobierania

zasiłku nie mogą być przedzielone ani jednym dniem.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 13/99 (OSNAPiUS

2000 nr 10, poz. 376), na co zwrócił uwagę skarżący, ale także Naczelny Sąd Admi-

nistracyjny w orzeczeniach o sygnaturze akt II SA/Kr 2253/97, II SA/Kr 2166/97, z

dnia 13 maja 1998 r. oraz II SA/Kr 97/98, z dnia 24 września 1998 r., stwierdził, że

przerwa między ustaniem zatrudnienia a uzyskaniem prawa do zasiłku chorobowego

nie wyklucza możliwości wliczenia okresu jego pobierania do stażu, od którego za-

leży nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podniósł, że obok przesłanek natury

językowo-logicznej, racje natury funkcjonalno-celowościowej przemawiają za

uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza gdy następnym dniem po

ustaniu zatrudnienia była niedziela. Sąd Najwyższy w składzie orzekającym do-

strzegł, że nie ma potrzeby odwoływania się do zasad słuszności czy sprawiedliwości

w okolicznościach konkretnej sprawy, w sytuacji gdy - zakładając spójność systemu

prawa - oczywiste jest odwołanie się w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrud-

nieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do regulacji zawartej w obowiązującej od dnia 1

września 1999 r. ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z

ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. Nr 60, poz. 363

ze zm.). Chodzi w szczególności o art. 7 tej ustawy, w którym mowa jest o zasiłku

chorobowym przysługującym osobie, „która stała się niezdolna do pracy po ustaniu

tytułu ubezpieczenia chorobowego, jeżeli niezdolność do pracy trwała bez przerwy

co najmniej 30 dni i powstała nie później niż w ciągu 14 dni od ustania tytułu ubez-

pieczenia chorobowego lub nie później niż w ciągu 3 miesięcy od ustania tytułu

ubezpieczenia chorobowego - w razie choroby zakaźnej, której okres wylęgania jest

dłuższy niż 14 dni, lub innej choroby, której objawy chorobowe ujawniają się po okre-

sie dłuższym niż 14 dni od początku choroby”. Należy zauważyć, że pracownik, czyli

osoba pozostająca w stosunku pracy, otrzymuje za świadczoną pracę wynagrodze-

nie przysługujące także wtedy, gdy pracy nie świadczy z powodu choroby lub od-

osobnienia w związku z chorobą zakaźną (art. 92 § 1 pkt 1 KP), a utrata tego wyna-

6

grodzenia objęta jest ryzykiem ubezpieczenia społecznego, przesłanką zaś nabycia

prawa do świadczeń z ubezpieczenia w razie choroby jest istnienie związku czaso-

wego pomiędzy powstaniem niezdolności do pracy i pozostawaniem w stosunku

pracy (art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych razie choroby i macierzyń-

stwa). Gdy ta przesłanka zostaje spełniona, ustawa przewiduje wypłatę zasiłku przez

cały okres niezdolności do pracy; prawo do zasiłku chorobowego trwa przez czas

zwany okresem zasiłkowym.

Zasiłek przewidziany w art. 7 powołanej ustawy jest natomiast świadczeniem o

charakterze wyjątkowym, udzielanym po ustaniu okresu objętego składką na ubez-

pieczenie, bez ekwiwalentu w tej składce, przysługującym z tytułu spełnienia się ry-

zyka określonego ogólnie jako „niezdolność do pracy po ustaniu tytułu ubezpiecze-

nia”. Przy jego przyznaniu chodzi o ochronę niemożności znalezienia i podjęcia no-

wego zatrudnienia (por. uchwałę z dnia 10 grudnia 1984 r., III UZP 55/84, OSPiKA

1985 nr 7-8, poz. 154, uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 18 kwietnia 1996 r., II

UZP 23/95, OSNAPiUS 1996 nr 24, poz. 376 oraz uchwałę z dnia 30 sierpnia 2001

r., III ZP 11/01, OSNAPiUS 2002 nr 1, poz. 18 oraz uchwałę z dnia 12 czerwca 2002

r., III UZP 4/02 dotychczas niepublikowaną). Skoro więc zasadniczą cechą tego za-

siłku jest powstanie po ustaniu zatrudnienia, nie w bezpośrednim związku czasowym

(bez dnia przerwy), lecz w związku bezpośrednim z tym tytułem ubezpieczenia, który

ustał, to - jak trafnie podnosi się w rewizji nadzwyczajnej - występujący w art. 23 ust.

2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zwrot „bezpośrednio” po

ustaniu zatrudnienia nie powinien być identyfikowany z wyrażeniem „następnego

dnia” po ustaniu zatrudnienia, wyrażającym zbieg czasowy zatrudnienia i pobierania

zasiłku. Przy przyjęciu wykładni identyfikującej „bezpośredniość” z „następnym

dniem” przepis art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobo-

ciu, stworzony dla tej właśnie sytuacji, byłby praktycznie martwy w odniesieniu do

zasiłku chorobowego przyznanego w końcowych dniach przed upływem 14 dni lub 3

miesięcy od ustania tytułu ubezpieczenia chorobowego. Występujący zatem w art. 23

ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu sprzed

zmiany dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i

przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 31, poz. 384) zwrot „bezpośrednio po ustaniu

zatrudnienia” powinien być identyfikowany z bezpośrednim związkiem zasiłku z tytu-

łem ubezpieczenia rodzącym do niego prawo, a nie z bezpośrednim następstwem w

czasie zatrudnienia i pobierania zasiłku.

7

Z powyższych względów Sąd Najwyższy, przy uwzględnieniu art. 39313

§ 1

KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępo-

wania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i

Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,

ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw

orzekł jak w sentencji.

========================================