III RN 144/01

Wyrok z dnia 20 września 2002 r.

III RN 144/01

Rada osiedla nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 § 1 KPA

i art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu

środowiska (jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.).

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy

Kwaśniewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2002 r.

sprawy ze skargi Rady Osiedla N. na decyzję Wojewody Z. w przedmiocie zatwier-

dzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, na skutek rewizji nadzwy-

czajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od postanowienia Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2000 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie postano-

wieniem z dnia 20 grudnia 2000 r. [...] odrzucił skargę rady osiedla N. na decyzję

Wojewody Z. z dnia 15 lipca 1999r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu bu-

dowlanego i pozwolenia na budowę

Sąd powołując przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o sa-

morządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 368 ze zm.) stwier-

dził, że jednostki pomocnicze gminy nie dysponują odrębną od gminy osobowością

prawną, korzystają jednak z pewnej samodzielności w zakresie dopuszczonym sta-

tutem. W rozpoznawanej sprawie, uchwalony przez Radę Miejską w S. uchwałą [...]

dnia 25 września 1995 r. statut osiedla wyraźnie stanowi w § 5, że „rada osiedla nie

posiada osobowości prawnej i czynności prawnych dokonuje na podstawie pełno-

mocnictwa uzyskanego od Zarządu Miasta". Skarżąca rada osiedla N. w zakreślo-

nym przez Sąd terminie nie przedłożyła pełnomocnictwa zarządu Miasta do wniesie-

2

nia przez nią skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak zdolności sądowej

po stronie skarżącej skutkuje - zdaniem Sądu - odrzuceniem wniesionej przez nią

skargi na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w rewizji nadzwyczajnej zarzucił rażące

naruszenie prawa przez obrazę: 1) art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Admi-

nistracyjnym w związku z art.99 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 o

ochronie i kształtowaniu środowiska (jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196

ze zm.), w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art.

100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d

i e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.);

2) art. 30 KPA w związku z art. 59 ustawy o NSA wobec odwołania się przez Sąd

administracyjny do przepisów prawa, które nie mogły służyć do oceny istnienia lub

braku istnienia legitymacji do wniesienia skargi do NSA w sprawie niniejszej; 3) art.

27 ust.2 ustawy o NSA wobec braku podstaw do zastosowania tego przepisu prawa.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, wskazując na powyższe podstawy

wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Pierwszego Prezesa

Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę abstrahując od

faktu, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą cywilną, lecz adminis-

tracyjną, w której kwestie legitymacji procesowej podmiotów nie mających odrębnej

(własnej) osobowości należy oceniać nie przez pryzmat norm prawa cywilnego, lecz

przez pryzmat norm prawa administracyjnego (por. art. 30 KPA w związku z art. 59

ustawy o NSA), a także abstrahując od faktu, iż rada osiedla N. poprzez swych

przedstawicieli uczestniczyła w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji bę-

dącej przedmiotem skargi do NSA, jeżeli nie jako strona, to jako podmiot na prawach

strony, wniosła skargę na decyzję, której realizacja może doprowadzić nie tylko,

ogólnie rzecz biorąc, do pogorszenia warunków życia mieszkańców osiedla, ale

przede wszystkim dlatego, że - zdaniem tej Rady - przy wydawaniu spornej decyzji

nie zostały uwzględnione: znajdująca się w aktach sprawy ocena oddziaływania na

środowisko, uzależniająca dopuszczalność realizacji inwestycji drogowej, od „stwo-

rzenia odpowiedniego pasa zieleni ochronnej lub innych urządzeń chroniących w

szczególności przed nadmiernym hałasem pobliskie domy, mieszkańców tych do-

mów”, fakt specyficznej budowy gruntu, a także jakość istniejącej zabudowy, które

sprawiają, iż już obecny ruch drogowy powoduje drgania (wibracje), które powodują

3

pękanie niektórych budynków (ta druga zależność jakkolwiek nie została potwierdzo-

na stosownymi opiniami biegłych może jednak istnieć).

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest zdania, że rada osiedla N., jako or-

gan jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego - w okolicznościach tej sprawy -

powinna być postrzegana jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 99 ust. 1

ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z

1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), która we własnym imieniu może i mogła podejmo-

wać działania prawne służące zapobieganiu naruszeniom środowiska i usuwaniu

ewentualnych naruszeń (zagrożeń) dla środowiska, w tym przypadku zagrożeń dla

środowiska miejsca zamieszkania wielu ludzi, tak w postępowaniu przed organami

administracji, jak i przed sądami z mocy art. 100 ustawy o ochronie środowiska.

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i e Prawa

budowlanego wynika, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę,

mającego służyć realizacji inwestycji drogowej, która w założeniu docelowym, ma

pozwolić na uczynienie określonego odcinka drogi fragmentem obwodnicy śródmiej-

skiej w Szczecinie, z natury rzeczy jest tą, która może rzutować na stan środowiska,

w tym takich jego elementów jak poziom hałasu, czy wibracji. Zważywszy, że plano-

wane przedsięwzięcie inwestycyjne miałoby być realizowane - i później funkcjonować

- wśród istniejącej zabudowy mieszkaniowej, za oczywiste należało uznać istnienie

interesu prawnego, w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, po stronie podstawo-

wej formy reprezentacji mieszkańców osiedla, na terenie którego miałoby być zreali-

zowane dane przedsięwzięcie inwestycyjne. Na konieczność istnienia po stronie

wnoszącego skargę do NSA interesu prawnego w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o

NSA, interesu opartego co najmniej na przepisie prawa formalnego, zwrócił uwagę

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 maja 2000 r., III RN 170/99 (OSNAPiUS 2001 nr

5, poz. 140.)

Zarzucając kwestionowanemu postanowieniu obrazę art. 33 ust. 2 ustawy o

NSA w związku z powołanymi ostatnio przepisami ustawy o ochronie i kształtowaniu

środowiska, a także przepisami ustawy - Prawo budowlane, Pierwszy Prezes Sądu

Najwyższego uznał, iż organy samorządu mieszkańców mogą uczestniczyć w postę-

powaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie tylko jako strona, o której mowa w

art. 99 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, a więc nie tylko, gdy w związku z danym

przedsięwzięciem inwestycyjnym istnieje zagrożenie dla naruszenia norm służących

ochronie środowiska, w takim znaczeniu, jakie pojęciu zagrożenia nadaje się w

4

art.100 ustawy, ale mogą także występować jako organizacje społeczne w rozumie-

niu art.5 ust. 2 pkt 5 KPA na prawach strony, po dopuszczeniu ich do wystąpienia w

takiej roli przez wydanie postanowienia na podstawie art. 31 ust.2 KPA. Oczywiste

jest, że organizacja społeczna, która brała udział w określonym postępowaniu na

prawach strony, posiada także legitymację do wniesienia skargi na decyzję wydaną

w sprawie, w której brała udział w tym charakterze.

Ocena ta, zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, znajduje swoiste

potwierdzenie w treści obowiązującej od dnia 1 stycznia 2001 r. ustawy z dnia 9 lis-

topada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania

na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157), która w rozdziale trzecim pt. „Udział społe-

czeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska" gwarantuje udział organi-

zacji społecznych już na etapie sporządzania oceny oddziaływania na środowisko

planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych mogących znacząco oddziaływać na

środowisko, a więc między innymi przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu oraz przed wydaniem pozwolenia na budowę tego rodzaju

przedsięwzięć. Przepis art.14 ust. 1 tej ostatniej ustawy wprost stanowi, że: „Organi-

zacje społeczne, które powołując się na miejsce i przedmiot statutowych celów

swego działania głoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagają-

cym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony; art.41 § 4 KPA

nie stosuje się", przy czym w art.14 ust. 2 potwierdza się istnienie „kodeksowego"

uprawnienia organizacji społecznej, a mianowicie że: „Organizacji społecznej na po-

stanowienie o odmowie dopuszczeniu do udziału w postępowaniu służy zażalenie."

Za dopuszczalnością udziału organu samorządu mieszkańców jako organu

jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego, rozumianej jako specyficzna orga-

nizacja społeczna, w postępowaniu administracyjnym - odmiennie w wyroku NSA w

Warszawie OZ we Wrocławiu z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, Wspólnota

1992 nr 33, s.21 - przemawia wykładnia historyczna, z której wynika: 1) Nie obowią-

zujący obecnie art.31 § 6 KPA stanowił, co następuje: „Przepisy § 1-5 stosuje się

odpowiednio do przewodniczącego komitetu kontroli społecznej, jako rzecznika

kontroli społecznej, zaś przepis § 5 odpowiednio do organów samorządu mieszkań-

ców". Pod rządami tego przepisu organom samorządu mieszkańców służyło więc

jedynie prawo przedstawienia - za zgodą organu prowadzącego postępowanie - sta-

nowiska w formie uchwały organu statutowego danego samorządu, 2) Przepis art. 31

§ 6 KPA został skreślony przez art. 175 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad

5

narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185 ze zm.). Jednocze-

śnie w art. 154 ust. 1 pkt 4 ustalono, że: „Samorząd mieszkańców w zakresie swoich

zadań może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach określo-

nych dla organizacji społecznych przez Kodeks postępowania administracyjnego."

Oznaczało to, zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, poszerzenie uprawnień

organów samorządu mieszkańców w zakresie udziału w postępowaniu administra-

cyjnym, albowiem organy te mogły nie tylko przedstawiać swoje stanowisko w formie

uchwały organu statutowego, ale także występować na prawach strony w sprawach

załatwianych przez wydanie decyzji administracyjnej, o ile za udziałem konkretnego

samorządu w określonej sprawie przemawiały jego zadania, takie jak określone mię-

dzy innymi w art. 153 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy, to znaczy między innymi

zapewnianie udziału mieszkańców w rozpatrywaniu wszelkich spraw związanych z

miejscem zamieszkania, 3) Okoliczność uchylenia cytowanej ustawy z dnia 20 lipca

1983 r. ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym nie powinna być,

zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, tłumaczona jako równoznaczna z

utratą przez organy samorządu mieszkańców prawa udziału w postępowaniu admini-

stracyjnym na zasadach przysługujących organizacjom społecznym. Ewentualne

odmienne ustalenie przeczyłoby tezie o rozwoju - po 1989 r. - instytucji demokra-

tycznych w Polsce, oznaczałoby bowiem, iż w latach 1983-1989, a ściśle rzecz bio-

rąc do 27 maja 1990 r., organy samorządu mieszkańców dysponowałyby większymi

uprawnieniami niż obecnie, 4) Oznacza to, że obecnie nie ma żadnych doniosłych

powodów, ażeby pod pojęciem organizacji społecznej w rozumieniu art.5 § 2 pkt 5

KPA nie „znajdować" także jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego, re-

prezentowanych przez ich organy statutowe.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podkreślił, że powoływana w uzasadnie-

niu kwestionowanego postanowienia uchwała [...] z dnia 25 września 1995 r. Rady

Miejskiej w S., nie mogła stanowić punktu odniesienia dla rozstrzygnięcia Sądu nie

tyle dlatego, że § 5 tej uchwały - gdyby został właściwie ustanowiony - mógłby odno-

sić się wyłącznie do podejmowania czynności cywilnoprawnych w imieniu miasta S.,

jako osoby prawa cywilnego, przez organ jednostki samorządu mieszkańców tego

miasta, nie zaś udziału takiej jednostki w takim lub innym postępowaniu publiczno-

prawnym.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego ustalił, że stwierdziły tą nie zatwierdzono

ani statutu osiedla N., ani statutu jakiegokolwiek innego osiedla w S. Uchwałę tę

6

można postrzegać jedynie, jako uchwałę w sprawie statutu wzorcowego osiedla, nie

zaś jako źródło prawa miejscowego. Zaistniała sytuacja dokładnie odpowiada tej, w

jakiej przyszło wyrokować Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie-

Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku z dniu 9 lutego 1994 r., SA/Gd 2470/93

(ONSA 1995 nr 3,poz. 103), w której stwierdzono, że powinnością rady gminy (mia-

sta) jest określenie w drodze uchwały organizacji i zakresu działania każdej z jedno-

stek pomocniczych (sołectwo, dzielnica, osiedle) odrębnym statutem.

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, kwestionowane postano-

wienie Sądu w sposób oczywisty narusza wymienione na wstępie przepisy prawa

materialnego i procesowego, a także nie służy rozwojowi instytucji demokratycznych

w Polsce. Wnioskując o uchylenie postanowienia Pierwszy Prezes Sądu Najwyższe-

go uznał, iż uwzględnienie tego wniosku pozwoli na nadanie biegu skardze wniesio-

nej przez reprezentację mieszkańców Osiedla N., jaką stanowi Rada tego Osiedla.

Przeszkodą dla rozpoznania tej skargi nie powinien być brak odpowiedniej uchwały

Rady Miejskiej w S. zatwierdzającej statut Osiedla N. Brak odpowiedniej uchwały

zatwierdzającej statut osiedla N. w S. może przemawiać natomiast za wystąpieniem

z odpowiednią sygnalizacją przez skład Sądu Najwyższego rozpoznający niniejszą

rewizję nadzwyczajną.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyj-

nym, Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony

podmiot, zaś podmiotem tym jest „każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator,

Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej

działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.”

W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy rada osiedla jest w rozumieniu po-

wyższego przepisu podmiotem uprawnionym do wniesienia do Naczelnego Sądu

Administracyjnego skargi na ostateczną decyzję w przedmiocie zatwierdzenia pro-

jektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Status prawny osiedla i status prawny

organów osiedla określa w ogólnych zarysach ustawa o samorządzie gminnym.

Zgodnie z przepisem art. 5 ustawy osiedle jest jednostką pomocniczą gminy tworzo-

ną przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkań-

cami. Ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im

7

składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych

na realizację zadań przez te jednostki należy do wyłącznej właściwości rady gminy

(art. 18 ust. 2), która kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1). Organizację i zakres

działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy.

Statut ten określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) za-

sady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania orga-

nów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę

oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru rady gminy nad

działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35). Ustawowymi organami osiedla

są: rada jako organ uchwałodawczy, chyba że statut postanowi, że tym organem jest

zebranie mieszkańców i zarząd jako organ wykonawczy, który zgodnie z art. 39 ust.

4 może być upoważniony przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z

zakresu administracji publicznej. Zakres zarządzania i korzystania z mienia

komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który

ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę

pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1). Statut gminy

określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki fi-

nansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3).

Z powyższego stanu prawnego wynika w szczególności, że osiedle jako jed-

nostka pomocnicza gmina jest nieposiadającą osobowości prawnej szczególną

wspólnotą samorządową, obejmującą osoby zamieszkałe na terytorium osiedla.

Szczególny status prawny tej wspólnoty samorządowej polega zwłaszcza na tym, że

nie została ona wyposażona w ustawowe kompetencje i zadania, bowiem zadania

jednostki pomocniczej gminy określa statut tej jednostki, zaś jej uprawnienia w zakre-

sie mienia komunalnego i gospodarki finansowej statut gminy. Wynika z tego, że za-

dania i kompetencje osiedla są zadaniami gminy przekazanymi w formie statutu tej

jednostce pomocniczej gminy. Statut jednostki pomocniczej określa również organi-

zację i zadania organów tej jednostki, przy czym statut powinien uwzględniać usta-

wowo określony status organów jednostki pomocniczej, a zatem to, że rada osiedla

jest organem uchwałodawczym osiedla, zaś zarząd jego organem wykonawczym.

Nie tylko określenie osiedla jako jednostki pomocniczej gminy, lecz także sposób i

tryb przekazywania osiedlu zadań i kompetencji, oraz kształtowanie szczegółowo

jego ustroju wewnętrznego, wskazuje na to, że status prawny osiedla jest w prze-

możnym zakresie kształtowany przepisami statutowymi, które mogą określać - co ma

8

doniosłe znaczenie w rozpoznawanej sprawie - między innymi podmioty uprawnione

do reprezentowania osiedla w jego stosunkach z osobami trzecimi i warunki tej

reprezentacji. Wymaga bowiem szczególnego podkreślenia, że konieczne jest sta-

ranne odróżnianie procesowej kwestii reprezentowania osiedla w postępowaniu ad-

ministracyjnym i sądowoadministracyjnym od zagadnienia procesowej kwalifikacji

danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego lub uprawnionego do

wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla rozpoznawanej

sprawy nie jest bowiem obojętne prawnie, czy jako stronę lub podmiot na prawach

strony kwalifikuje się radę osiedla, jako organ osiedla, czy samo osiedle jako jed-

nostkę pomocniczą gminy.

Wymaga zatem rozważenia, czy rada osiedla jest podmiotem uprawnionym do

wniesienia skargi z tej przyczyny, że ma w tym interes prawny. Zgodnie z utrwalonym

orzecznictwem sądowym interes prawny to interes oparty na wyraźnym przepisie

prawa materialnego, a zatem rada osiedla wnosząc skargę do Naczelnego Sądu

Administracyjnego na decyzję administracyjną w sprawie udzielenia pozwolenia na

budowę powinna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wywodzi swój inte-

res prawny. W związku z tym należy wskazać, że budzi zasadnicze wątpliwości

uznanie organu jednostki pomocniczej gminy za stronę postępowania administracyj-

nego i podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wątpli-

wości te uzasadnione są tym, że organ jednostki pomocniczej gminy nie jest pod-

miotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym, bowiem podmio-

tem tym może być reprezentowana przez ten organ jednostka pomocnicza gminy, w

rozpoznawanej sprawie - osiedle. Należy generalnie poddać w wątpliwość pogląd,

jakoby organ jednostki organizacyjnej posiadającej, jak gmina, osobowość prawną

lub jej nieposiadającej, jak osiedle, mógł być stroną w postępowaniu administracyj-

nym lub wnosić we własnym imieniu skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istotą organu osoby prawnej w szczególności jest to, że osoba prawna uczestniczy w

obrocie prawnym poprzez swoje organy, które działają w zakresie kompetencji tej

osoby prawnej, zaś oświadczenie woli organu jest uważane za oświadczenie samej

osoby prawnej; powyższe odnosi się mutatis mutandis do organu jednostki organi-

zacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Wynika z tego, że w braku wyraźnego

przepisu prawa, organ jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego nie może być

samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa

administracyjnego. Nie jest zatem trafny pogląd wnoszącego rewizję Pierwszego

9

Prezesa Sądu Najwyższego, jakoby rada osiedla mogła być stroną postępowania w

sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa bu-

dowlanego. Fakt, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne będzie realizowane

„wśród istniejącej zabudowy mieszkaniowej” nie usprawiedliwia stanowiska wnoszą-

cego rewizję nadzwyczajną, że „po stronie podstawowej formy reprezentacji miesz-

kańców osiedla, na terenie którego miałoby być zrealizowane dane przedsięwzięcie

inwestycyjne” istnieje interes prawny, o jakim mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o Na-

czelnym Sądzie Administracyjnym. Ani bowiem rada osiedla, jako organ uchwało-

dawczy osiedla, ani też wspólnota samorządowa, jaką tworzą mieszkańcy osiedla,

nie mają statusu osoby trzeciej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym status osoby trzeciej posiadają jedy-

nie osoby, których interesy prawne są chronione w granicach art. 5 ust. 2 Prawa bu-

dowlanego, nie zaś osoby, które mają jedynie interesy faktyczne. Do osób trzecich w

rozumieniu powyższego przepisu należą, oprócz inwestora i innych osób mogących

wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwesty-

cyjnym, także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, ale tylko

wtedy, gdy projektowana inwestycja narusza ich uzasadnione interesy wymienione w

art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Istnienie interesu prawnego w rozumieniu

powyższego przepisu wymaga szczególnie skrupulatnego badania przez organ ad-

ministracji publicznej i odnoszenia tego interesu prawnego do konkretnej osoby, nie

zaś do podmiotu zbiorowego jakim jest wspólnota samorządową czyli ogół miesz-

kańców zamieszkałych na terenie jednostki pomocniczej gminy, ani tym bardziej do

organu tej jednostki pomocniczej, który ze względów konstrukcyjnych nie może być

podmiotem uprawnień (interesów) określonych w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowla-

nego. Nie może być takim podmiotem ponieważ rada osiedla nie jest właścicielem

ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej, z których to praw rzeczo-

wych mogłaby wywodzić uzasadnione interesy prawne w rozumieniu powyższego

przepisu. Z tych samych przyczyn podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na

ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest osiedle jako jednost-

ka pomocnicza gminy, która jedynie zarządza przydzielonymi składnikami majątku

gminy w zakresie określonym statutem.

Wymaga rozważenia, czy osiedle lub rada osiedla jest organizacją społeczną

w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W

związku z tym należy wskazać, że organizacje społeczne mogą wywodzić swoje

10

uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, a następnie do wniesienia

skargi do Sądu, z przepisów prawa materialnego administracyjnego lub z przepisu

art. 31 KPA w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Należy przyjąć, że osiedle jako jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją

społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 KPA, a zatem nie może skutecznie domagać

się przyznania jej statusu podmiotu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 KPA.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że organizacją społeczną w rozumieniu tych przepi-

sów jest wyłącznie dobrowolne zrzeszenie osób urzeczywistniające wąskie przed-

miotowo cele statutowe w interesie swoich członków, czyli podmiot typu korporacyj-

nego. Tymczasem osiedle nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem

osób zamieszkałych na terytorium osiedla i realizuje, podobnie jak gmina, cele

ogólne określone ustawą i statutem. Sąd Najwyższy podziela w całej rozciągłości

pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiej-

scowego we Wrocławiu z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92 (Wspólnota 1992 nr

33, s. 21), w którym stwierdzono, że: „1. Z zakresu pojęcia "organizacja samorządo-

wa" należy wyłączyć samorząd terytorialny, a zatem wszystkie organy tego samo-

rządu łącznie z organami jednostek pomocniczych tego samorządu, o których mowa

w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16,

poz. 95 ze zm.). Art. 5 § 2 pkt 6 KPA stanowi, że ilekroć w przepisach KPA jest

mowa o organach samorządu terytorialnego, rozumie się przez to organy gmin. Pod

pojęciem „organy gminy " należy rozumieć nie tylko organy gminy określone w roz-

dziale 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, ale również organy jednostek pomocni-

czych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wchodzą

one w zakres pojęcia „organy samorządu terytorialnego", a nie w zakres pojęcia „or-

ganizacja samorządowa". 2. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie teryto-

rialnym przyznającej sołectwom, dzielnicom, osiedlom, prawa do uczestnictwa w po-

stępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych

przez KPA wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy w

formie uchwały organu gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu

administracyjnym". Nie wymaga bliższego uzasadnienia, że ze względów konstruk-

cyjnych wykluczone jest uznanie rady osiedla będącej organem jednostki pomocni-

czej za organizację społeczną w rozumieniu powyższych przepisów KPA i ustawy o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

11

Jednostka pomocnicza samorządu terytorialnego mogła uczestniczyć w po-

stępowaniu administracyjnym na prawach strony, gdy spełnione były przesłanki okre-

ślone w art. 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Wymaga jednak

szczególnego podkreślenia, że z wykładni językowej przepisu art. 99, jak i przepisu

art. 100 ustawy wynika, iż przepisy te odróżniały jednostki pomocnicze samorządu

terytorialnego od organizacji społecznych wymienionych w tych przepisach. Dystynk-

cja ta jest szczególnie wyraźna w przepisie art. 100 ust. 4 ustawy, który stanowił, że

„organizacjom społecznym zainteresowanym ochroną środowiska ze względu na

przedmiot i teren swojego działania, a także jednostkom pomocniczym samorządu

terytorialnego w zakresie ich właściwości miejscowej przysługuje prawo uczestnictwa

na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z

ochroną środowiska.” Z powołanych przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie

wydania zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że „prawo uczestnictwa na prawach

strony” nie mogło przysługiwać organom jednostek pomocniczych samorządu teryto-

rialnego, lecz wyłącznie tym jednostkom i tylko w razie spełnienia przesłanek okre-

ślonych w art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. O ile bowiem

w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 1998 r. na uprawnienie to mo-

gły powołać się między innymi „organy sołectwa lub dzielnicy”, co wynikało z ówcze-

snego brzmienia art. 99 ustawy, to po zmianie tego przepisu jest w nim mowa o jed-

nostkach pomocniczych samorządu terytorialnego, co wyklucza dopuszczalność (od

dnia 1 stycznia 1998 r.) uczestnictwa organów tych jednostek na prawach strony. W

związku z tym bezpodstawny jest pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną Pierw-

szego Prezesa Sądu Najwyższego jakoby rada osiedla N. „mogła być postrzegana

jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy.” Sąd Najwyższy po

raz kolejny podkreśla, że utożsamianie organu jednostki organizacyjnej (rady osie-

dla) z organizacją społeczną, która jest rodzajem dobrowolnego zrzeszenia korpora-

cyjnego, nie ma żadnego oparcia w polskim systemie prawnym, podobnie jak nie ma

jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego kwalifikowanie przymusowego związku tery-

torialnego jakim jest niewątpliwie jednostka pomocnicza gminy (osiedle) jako organi-

zacji społecznej w rozumieniu zarówno art. 31 § 1 KPA, jak i art. 100 ust. 1 ustawy o

ochronie i kształtowaniu środowiska. W rozpoznawanej sprawie jest zatem oczywi-

ste, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją status

uczestnika na prawach strony miało wyłącznie osiedle N. jako jednostka pomocnicza

samorządu terytorialnego reprezentowana przez radę osiedla N.

12

W niniejszej sprawie należy starannie odróżniać zagadnienie legitymacji pro-

cesowej czynnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (podmiot uprawnio-

ny do wniesienia skargi w rozumieniu art. 31 ustawy o Naczelnym Sądzie Admini-

stracyjnym) od zagadnienia reprezentacji podmiotu uprawnionego w postępowaniu

sądowoadministracyjnym (por. pkt 1 tezy mającej moc zasady prawnej uchwały

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 1989 r., III CZP 76/89

- OSNC 1990 z. 6, poz. 71, w której stwierdzono, że: „Samorząd mieszkańców dzia-

łający przez komitet osiedlowy ma zdolność sądową w sprawach o roszczenia z art.

100 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U.

Nr 3, poz. 6 ze zm.).” Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia

zdaje się wynikać, że Sąd przyjął, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi

na decyzje Wojewody Z. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i po-

zwolenia na budowę, jest osiedle N. jako jednostka pomocnicza samorządu teryto-

rialnego. Powodem odrzucenia wniesionej przez radę osiedla N. skargi na tę decyzję

nie było zatem wniesienie jej przez nieuprawniony podmiot, lecz brak pełnomoc-

nictwa zarządu miasta do wniesienia przez radę skargi do Sądu, czego wymagał

statut osiedla w odniesieniu do czynności prawnych dokonywanych przez radę.

W związku z tym wymaga rozważenia, czy osiedle N. uczestniczące na pra-

wach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją

jest uprawnione wyłącznie z tytułu tego uczestnictwa do wniesienia skargi do Na-

czelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniej-

szą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z

dnia 8 października 1998 r. III RN 58/98 (OSNAPiUS 1999 nr14, poz. 444), zgodnie z

którym: „Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu admini-

stracyjnym na prawach strony (art. 31 § 1 KPA) przesądza co do zasady o tym, że

przysługuje jej również prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyj-

nego z powodu niezgodności decyzji z prawem (art. 34 ustawy o NSA). Nie zwalnia

to Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku badania legitymacji prawnej

organizacji społecznej do wniesienia skargi, w tym także dopuszczalności jej udziału

na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęta została za-

skarżona decyzja (art. 33 ust. 1 ustawy o NSA).”

Zagadnienie reprezentacji osiedla w postępowaniu administracyjnym i postę-

powaniu sądowoadministracyjnym należy do materii statutowej. Rada gminy regulu-

jąc te kwestie w statucie powinna mieć jednak na uwadze, że rada osiedla jest orga-

13

nem uchwałodawczym (art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), w którego

zakresie działania nie mieści się zatem funkcja reprezentowania osiedla w jego sto-

sunkach prawnych z osobami trzecimi, w tym w postępowaniach administracyjnych i

sądowych, w których osiedle jest stroną. Funkcja reprezentowania osiedla należy z

istoty rzeczy do kompetencji zarządu, który jest organem wykonawczym osiedla (art.

37 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie jednak od powyższego nie-

przedstawienie przez radę osiedla w terminie zakreślonym przez Sąd wymaganego

statutem osiedla pełnomocnictwa od zarządu miasta skutkuje odrzuceniem skargi, co

prawidłowo uczynił Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem.

Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji,

========================================