III CZP 48/02

Uchwała z dnia 26 września 2002 r., III CZP 48/02

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)

Sędzia SN Mirosław Bączyk

Sędzia SN Mirosława Wysocka (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Skarbu Państwa, Dyrektora Urzędu

Celnego w W. przeciwko Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych

w Polsce z siedzibą w W. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na

posiedzeniu jawnym w dniu 26 września 2002 r., przy udziale prokuratora

Prokuratury Krajowej Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 maja 2002 r.:

"Czy dopuszczalna jest droga sądowa dla rozpoznania roszczeń skierowanych

przeciwko stowarzyszeniu poręczającemu na podstawie art. 8 i art. 11 Konwencji

Celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem

Karnetów TIR sporządzonej w Genewie dnia 14 listopada 1975 r (Dz.U. z 1984 r. Nr

17, poz. 76) ?".

podjął uchwałę:

Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa Skarbu

Państwa przeciwko stowarzyszeniu poręczającemu, o którym mowa w art. 1

lit. l Konwencji Celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z

zastosowaniem Karnetów TIR (Konwencja TIR), sporządzonej w Genewie dnia

14 listopada 1975 r. (Dz.U. z 1984 r. Nr 17, poz. 76), o wykonanie zobowiązania

określonego w art. 8 tej Konwencji.

Uzasadnienie

Sformułowane w postanowieniu z dnia 9 maja 2002 r. zagadnienie prawne

Sąd Apelacyjny powstało przy rozpoznawaniu apelacji w sprawie, w której Skarb

Państwa reprezentowany przez Dyrektora Urzędu Celnego w W. wniósł

o zasądzenie od Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w

Polsce z siedzibą w W. kwoty 19 151 zł, a powództwo to zostało uwzględnione

przez Sąd pierwszej instancji. Strona pozwana jest stowarzyszeniem poręczającym

wobec Skarbu Państwa z tytułu opłat oraz podatków przywozowych lub

wywozowych, obciążających przewoźnika dokonującego międzynarodowego

przewozu towarów. Odpowiedzialność ta uregulowana jest w Konwencji Celnej

dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów

TIR (Konwencji TIR), sporządzonej w Genewie dnia 14 listopada 1975 r. (Dz.U.

z 1984 r. Nr 17, poz. 76 ze zm.).

Strona pozwana jest stowarzyszeniem poręczającym w rozumieniu art. 1 lit. l

Konwencji, a przedmiotem żądania są należności celne, wymierzone ostateczną

decyzją administracyjną i nieuiszczone przez mołdawską firmę przewozową „C.”,

która dokonywała międzynarodowego przewozu przy zastosowaniu karnetu TIR,

wystawionego przez pozwane Zrzeszenie.

Sąd Apelacyjny wskazał, że Konwencja, przewidując w art. 8 ust. 1

odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego za należności celne na zasadzie

odpowiedzialności „wspólnej i solidarnej” z osobami, od których należne są te

kwoty, nie precyzuje trybu, w jakim ten obowiązek stowarzyszenia poręczającego

powinien być zrealizowany. Sąd Apelacyjny zauważył, że w kwestii tej nie

wypowiedział się dotychczas stanowczo Naczelny Sąd Administracyjny, choć

niektóre jej aspekty były przez ten Sąd dostrzeżone.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, konwencyjne ukształtowanie odpowiedzialności

stowarzyszenia poręczającego jest zbieżne z odpowiedzialnością poręczyciela

według kodeksu cywilnego, a jednocześnie źródłem tej odpowiedzialności nie jest

obowiązek o charakterze publicznoprawnym. Wątpliwości budzi jednak konstrukcja

umowy i źródło zobowiązania, które powstaje na skutek wydania przewoźnikowi

przez stowarzyszenie poręczające karnetu TIR.

Chociaż Sąd Apelacyjny przychylił się do poglądu, że sprawa z powództwa

Skarbu Państwa o zapłatę przez stowarzyszenie poręczające należności

nieuiszczonej przez przewoźnika międzynarodowego jest sprawą cywilną, w której

nie wyłączono właściwości sądu powszechnego, a zatem droga sądowa w niej

przysługuje, wskazane wątpliwości skłoniły go do przedstawienia zagadnienia

prawnego do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kwestia wymagająca podjęcia rozważań w związku z przedstawieniem Sądu

Apelacyjnego pojawiała się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego,

jednak dotychczas Sąd ten nie zajął w niej wyraźnego stanowiska. Dwukrotnie,

w uchwałach z dnia 8 grudnia 1997 r., FPS 8/97 (ONSA 1998, nr 2, poz. 38) i z dnia

11 maja 1998 r., FPS 5/98 (ONSA 1998, nr 4, poz. 107), Naczelny Sąd

Administracyjny w składzie siedmiu sędziów odmówił odpowiedzi na pytanie o

drogę sądową do dochodzenia roszczeń przeciwko stowarzyszeniu poręczającemu

na podstawie Konwencji TIR. Odmowa odpowiedzi była uzasadniona tym, że

wyjaśnienie tej wątpliwości nie było konieczne do rozpoznania skargi wszczynającej

postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach obu uchwał wyjaśnił, że

odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego nie wynika wprost z przepisu, ale

wymaga konkretyzacji i ustalenia w toku odpowiedniego postępowania i w formie

orzeczenia wydanego w tym postępowaniu. Z tej przede wszystkim przyczyny

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że stowarzyszeniu poręczającemu

nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym

przeciwko przewoźnikowi (posiadaczowi karnetu TIR, wydanego mu przez

stowarzyszenie poręczające) w sprawie wymiaru należności celnych. W uchwale z

dnia 11 maja 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że odpowiedzialność

stowarzyszenia poręczającego przypomina konstrukcję prawną poręczenia

analogiczną do poręczenia według prawa cywilnego (art. 876 k.c.), a wydanie

przewoźnikowi przez stowarzyszenie poręczające karnetu TIR powoduje, że –

zgodnie z istotą poręczenia – poręczyciel zaciąga w ten sposób własne

zobowiązanie, mające jednak charakter akcesoryjny w stosunku do zobowiązania

głównego.

Co prawda w wyroku z dnia 13 marca 1996 r., V SA 417/95 (ONSA 1997, nr 1,

poz. 31), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że do postępowania o

ustalenie obowiązku zapłaty stowarzyszenia poręczającego stosuje się przepisy

kodeksu postępowania administracyjnego, lecz teza ta została pozostawiona bez

uzasadnienia. Inne stanowisko wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1996 r., I SA/Wr 76/96 (nie publ.).

Stanowisko zajmowane w piśmiennictwie nie jest jednolite. Prezentowany jest

zarówno pogląd, że stowarzyszeniu poręczającemu należałoby przyznać status

strony w postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot wymiar należności

celnych od przewoźnika, co w ostatecznym wyniku umożliwiałoby wydanie – na

podstawie decyzji w przedmiocie wymierzenia przewoźnikowi należności celnych –

tytułu wykonawczego nie tylko przeciwko przewoźnikowi, ale także przeciwko

poręczycielowi (w wypadku niemożności wyegzekwowania tych kwot od

przewoźnika). Odmienne stanowisko, oparte na stwierdzeniu, że połączenie pozycji

„poręczyciela” z instytucją odpowiedzialności wspólnej i solidarnej wyraźnie

wskazuje na przynależność tego stosunku do prawa prywatnego, i – konsekwentnie

– uzasadnia rozstrzyganie ewentualnych sporów w procesie sądowym.

Gdy występuje potrzeba ustalenia, czy w konkretnej sprawie dopuszczalna

jest droga sądowa, konieczne jest wyjaśnienie, czy jest to sprawa cywilna (w

znaczeniu materialnym lub formalnym – art. 1 k.p.c.) oraz czy istnieje przepis

szczególny, wyłączający w danej sprawie drogę sądową. W pierwszej zatem

kolejności rozważenia wymaga kwestia charakteru sprawy powstałej pomiędzy

Skarbem Państwa (działającym przez organ celny) a stowarzyszeniem

poręczającym o zapłatę należności celnych (podatkowych) nieuiszczonych przez

posiadacza karnetu TIR, wobec którego zapadła decyzja administracyjna

wymierzająca te należności. Co do ogólnych zasad dokonywania oceny sprawy na

płaszczyźnie art. 1 k.p.c., wystarczy w tym miejscu odwołać się do podstawowej

tezy, że ocena ta zależy przede wszystkim od przedmiotu procesu, czyli roszczenia

przedstawionego pod osąd oraz od wskazanego przez powoda stanu faktycznego;

jeżeli powód opiera swoje roszczenia na zdarzeniach, które mogą stanowić źródło

stosunków cywilnoprawnych droga sądowa jest dopuszczalna (por. np.

postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97,

OSNC 1999, nr 1, poz. 6 i z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999 nr

9, poz. 161).

Ocenę charakteru niniejszej sprawy rozpocząć należy od postanowień

Konwencji TIR, określających zakres i zasady odpowiedzialności stowarzyszenia

poręczającego oraz jego status prawny. Konwencja nie określa rodzaju

postępowania, w którym władze celne dochodzić będą roszczeń od stowarzyszenia

poręczającego, pozostawiając to prawu krajowemu (por. nota wyjaśniająca do art.

11 Konwencji – nr 0.11-2, załącznik nr 6 do Konwencji). Ze sformułowań, którymi

posługuje się Konwencja wynikają wyraźne wskazówki odnośnie do charakteru

stosunku istniejącego między władzami celnymi a stowarzyszeniem poręczającym.

Stosownie do art. 8 ust. 1 Konwencji, stowarzyszenie poręczające zobowiąże się do

uiszczania należnych opłat i podatków (przywozowych i wywozowych),

zwiększonych ewentualnie o odsetki za zwłokę, należące się na podstawie ustaw i

przepisów celnych państwa, w którym ujawniono nieprawidłowość odnoszącą się do

operacji TIR. Stowarzyszenie będzie zobowiązane do zapłacenia tych kwot na

zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami zobowiązanymi.

Analogiczne sformułowanie o „zobowiązaniu się do zapłacenia” występuje w

art. 8 ust. 2. W myśl art. 8 ust. 7, właściwe władze powinny, w miarę możliwości,

przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego, zażądać ich

zapłaty od osób bezpośrednio zobowiązanych. W art. 11, precyzującym

szczegółowe zasady realizacji wymienionych zobowiązań przez stowarzyszenie,

Konwencja jednolicie posługuje się terminem „żądania” uiszczenia określonych

kwot od stowarzyszenia. Stanowi również, że w wypadku wszczęcia postępowania

sądowego, żądanie zapłaty powinno być skierowane w terminie roku od dnia

uprawomocnienia orzeczenia sądu. W powołanej wcześniej nocie wyjaśniającej do

art. 11 Konwencji przewiduje się możliwość domagania się zapłaty wspomnianych

kwot przez właściwe władze danego państwa, „ponieważ chodzi tu o niewykonanie

umowy gwarancyjnej podpisanej przez stowarzyszenia poręczające na mocy

ustawodawstwa wewnętrznego”. Posługiwanie się przez Konwencję cytowanymi

pojęciami, zwłaszcza "zobowiązania, umowy, żądania zapłaty", a także

"postępowania i orzeczenia sądowego" (bez uściślenia, że chodzi o sądownictwo

administracyjne), świadczy o tym, iż przyjmuje się tu istnienie stosunku umownego

(zobowiązaniowego), a nie administracyjnego oraz istnienie drogi postępowania

cywilnego. Na rzecz tej tezy przemawiają także sformułowania użyte w ramach

postanowień regulujących status prawny stowarzyszeń poręczających. Przewiduje

się tam, m.in., że jednym z warunków uzyskania przez stowarzyszenie

upoważnienia do wydawania karnetów TIR jest zawarcie pisemnej umowy lub

sporządzenie innego dokumentu prawnego pomiędzy stowarzyszeniem

a właściwymi władzami (załącznik nr 9 do Konwencji, pkt 1-e), a także zapewnienie

przez stowarzyszenie w umowie lub innym dokumencie, że będzie się wywiązywać

z zobowiązań określonych w art. 8 Konwencji i będzie poręczać za wszystkie

zobowiązania w związku z operacjami dokonywanymi na podstawie karnetów TIR

(pkt 1-f załącznika).

W związku z międzynarodowym przewozem towarów, przy zastosowaniu

karnetów TIR powstaje kilka powiązanych ze sobą stosunków prawnych: stosunek

pomiędzy organem celnym a posiadaczem karnetu TIR (przewoźnikiem), który ma

charakter publicznoprawny, a ustalenie należności celnych następuje w formie

decyzji administracyjnej, stosunek pomiędzy przewoźnikiem a stowarzyszeniem

poręczającym, mający niewątpliwie charakter cywilnoprawny, oraz stosunek

pomiędzy państwem-stroną Konwencji, działającym przez organy celne, a

stowarzyszeniem poręczającym.

Dla oceny charakteru tego ostatniego stosunku prawnego, poza tym, co

powiedziano wyżej, istotne jest określenie jego źródła. Sąd Apelacyjny przypisuje

zasadnicze znaczenie momentowi wydania przewoźnikowi przez stowarzyszenie

poręczające karnetu TIR, lecz jest to ostatnie ogniwo w łańcuchu zdarzeń prawnych

prowadzących do nawiązania analizowanego stosunku prawnego. Do powstania

tego stosunku konieczne jest upoważnienie przez państwo-stronę Konwencji

stowarzyszenia poręczającego do wydawania przewoźnikom karnetów TIR i

występowania w charakterze poręczyciela posiadaczy tych karnetów; upoważnienie

to udzielane jest w odrębnym porozumieniu lub innym dokumencie prawnym.

Jednocześnie stowarzyszenie poręczające zapewnia, że będzie poręczać za

ewentualne zobowiązania przewoźników-posiadaczy karnetów TIR oraz

zobowiązuje się do uiszczania ciążących na nich należności celnych. Źródłem

stosunku prawnego pomiędzy państwem-stroną Konwencji a stowarzyszeniem jest

więc samodzielne zobowiązanie upoważnionego stowarzyszenia, co oznacza, że

jego odpowiedzialność z tytułu należności nieuiszczonych przez przewoźnika

wynika ze stosunku opartego na zasadzie równorzędności i ma charakter

cywilnoprawny.

Konwencja nie posługuje się jednolitym nazewnictwem, używając zarówno

określenia „poręczyciel”, „poręczający”, jak i określenia „gwarancja”, „umowa

gwarancyjna”. W piśmiennictwie i powołanej uchwale Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. wyrażono pogląd, że odpowiedzialność

stowarzyszenia jest zbliżona do odpowiedzialności poręczyciela przewidzianej w

kodeksie cywilnym. Konkretna kwalifikacja tego stosunku z punktu widzenia

materialnoprawnego jest kwestią dalszą; z punktu widzenia oceny dopuszczalności

drogi sądowej wystarczająca jest stwierdzenie, że stosunek ten ma charakter

cywilnoprawny.

O tym, że tak właśnie stosunek ten rozumiały i kształtowały strony, a więc

państwo-strona Konwencji (reprezentowane przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł)

oraz stowarzyszenie poręczające (pozwane Zrzeszenie Międzynarodowych

Przewoźników Drogowych w Polsce), świadczy zawarte pomiędzy nimi

porozumienie z dnia 17 lutego 1999 r. W porozumieniu tym Prezes Głównego

Urzędu Ceł upoważnił pozwane Zrzeszenie do występowania w charakterze

poręczyciela w rozumieniu art. 6 Konwencji TIR, a Zrzeszenie zobowiązało się m.in.

wywiązywać się ze zobowiązań określonych w art. 8 Konwencji oraz poręczać za

wszelkie zobowiązania powstałe na polskim obszarze celnym w związku z

operacjami przewozowymi, a także zawrzeć umowę ubezpieczenia swej

odpowiedzialności. W porozumieniu określono również, jakim warunkom powinno

odpowiadać żądanie zapłaty kierowane przez organ celny do stowarzyszenia,

przewidziano, że zmiany porozumienia wymagają formy pisemnej i mogą być

wprowadzone za zgodą obu stron, a nawet stwierdzono, że do rozpatrywania

sporów majątkowych powstałych w związku z realizacją niniejszego porozumienia,

właściwy jest sąd powszechny. Strony zatem same ukształtowały łączący je

stosunek jako stosunek cywilnoprawny, oparty na zasadzie równorzędności. Jak

wynika z wcześniejszych rozważań, charakter ten harmonizuje z treścią

i znaczeniem pojęć konwencyjnych.

W tej sytuacji do rozważenia pozostała jeszcze kwestia, czy takiej kwalifikacji

stosunku prawnego łączącego strony nie stoi na przeszkodzie charakter należności,

których uiszczenie – na wypadek niezapłacenia ich przez przewoźnika-posiadacza

karnetu TIR – „poręcza” stowarzyszenie. Są to należności o charakterze

publicznoprawnym, których pierwotnym źródłem powstania jest stosunek

administracyjnoprawny zachodzący pomiędzy takim przewoźnikiem a organem

celnym, w ramach którego została wydana decyzja administracyjna określająca

wysokość należności. W związku z tym może powstać wątpliwość, czy

odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego nie powinna być zakwalifikowana

tak samo. Jednakże, w wypadku odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego

na podstawie Konwencji mamy do czynienia z samodzielnym, odrębnym

stosunkiem prawnym, którego źródłem jest porozumienie stron i zobowiązanie się

stowarzyszenia do spełnienia świadczenia za pierwotnie zobowiązanego, na

warunkach określonych w Konwencji i porozumieniu. Obowiązek stowarzyszenia

nie ma więc już więc charakteru publicznoprawnego. Uznanie dopuszczalności

drogi sądowej, w sprawach dotyczących odpowiedzialności osób trzecich za

zobowiązania publicznoprawne dłużników znalazło już wyraz w orzeczeniach Sądu

Najwyższego (por. uchwałę z dnia 19 stycznia 1993 r., III CZP 162/92, OSNC nr 6,

poz. 103 i wyrok z dnia 7 maja 1999 r., I CKN 1147/97, OSP 2000, nr 4, poz. 65).

Samodzielne, własne zobowiązanie określonego podmiotu, mające charakter

prywatnoprawny, może dotyczyć – zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego –

zobowiązań innego podmiotu mających charakter publicznoprawny; nie traci ono

wskutek tego charakteru cywilnoprawnego.

Sprawa powstała w wyniku sporu pomiędzy stronami takiego

cywilnoprawnego stosunku, jest więc sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c.

W sprawie tej dopuszczalna jest droga sądowa (art. 2 § 1 k.p.c.), nie została ona

bowiem przez przepisy szczególne przekazana do właściwości innych organów (art.

2 § 3 k.p.c.). Brak przepisów przyznających konkretnym organom kompetencję do

wydawania w takich sprawach decyzji administracyjnej oznacza brak legalnych

podstaw do przyjęcia w nich drogi postępowania administracyjnego.

Omówione względy uzasadniały przyjęcie – co znalazło odzwierciedlenie

w uchwale podjętej stosownie do art. 390 § 1 k.p.c. – że w sprawie z powództwa

Skarbu Państwa, reprezentowanego przez organ celny, przeciwko stowarzyszeniu

poręczającemu o wykonanie zobowiązania wynikającego z Konwencji TIR, droga

sądowa jest dopuszczalna.