III RN 150/01

Wyrok z dnia 3 października 2002 r.

III RN 150/01

Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę decyzji administracyj-

nej pod względem zgodności z prawem i nie dokonuje ustaleń faktycznych jako

podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Andrzej Kijowski, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2002 r.

sprawy ze skargi Tomasza G. i Lecha M. na decyzję Wojewody L. z dnia 14 lutego

2000 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, na skutek rewizji nadzwyczajnej

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyj-

nego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2001 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 30 listopada 1999 r. [...] Prezydent miasta G.W. po wznowieniu

postępowania, utrzymał w mocy ostateczną decyzję Prezydenta miasta G.W. z dnia

27 listopada 1998 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-

usługowego na działce [...] położonej przy ul. T. w G.W. oraz stwierdził, że wymienio-

na decyzja została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na niezapewnieniu

stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Uzasadnienie decyzji zawiera ustalenie zgodności objętego postępowaniem

projektu budowlanego z wymogami prawnymi, w tym określonymi w art. 35 ust. 1

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W szczególności ustalono, że pro-

jektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania

przestrzennego miasta G.W. przewidującym dla obszaru, na którym położona jest

działka nr 127/2, mieszkalnictwo w różnych formach, usługi, administrację, handel z

ograniczeniem wysokości budynków (5 kondygnacji). Projekt jest zgodny także z de-

2

cyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami techniczno-

budowlanymi, w szczególności dotyczącym zachowania i odpowiednich odległości

projektowanego budynku od granic działek sąsiednich i zlokalizowanych na nich

obiektów.

Z uzasadnienia decyzji z dnia 30 listopada 1999 r. wynika zatem, że w wyniku

wznowionego postępowania stwierdzono merytoryczną poprawność pozwolenia bu-

dowlanego z dnia 27 listopada 1998 r. oraz że jego wydanie nastąpiło z naruszeniem

art. 10 KPA, polegającym na uniemożliwieniu Annie i Lechowi M. oraz Tomaszowi G.

wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym dotknięte było

wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 ust. 4 KPA, która nie miała jednak wpływu na

treść decyzji (art. 146 § 2 KPA).

W odwołaniu od decyzji z dnia 30 listopada 1999 r. Tomasz G. i Lech M. wnie-

śli o unieważnienie pozwolenia na budowę. Podnieśli, że kwestionowane przez nich

pozwolenie zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospo-

darowania terenu sprzecznej z prawem, bez należytego sprawdzenia przeznaczenia

działki. Ponadto planowany budynek od strony elewacji wschodniej – ul. T. ma wyso-

kość pięciu i pół kondygnacji, co w istocie narusza ogólny plan zagospodarowania

przestrzennego.

Decyzją z dnia 14 lutego 2000 r. [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy zaskarżo-

ną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że projektowany obiekt

przewiduje realizację budynku czterokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym

oraz parkingiem i usługami w suterenie, co odpowiada zapisom planu zagospodaro-

wania przestrzennego, jak również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodaro-

wania terenu. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie - po wznowieniu po-

stępowania - nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tomasz G. i Lech M. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego

wnieśli o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z

dnia 25 października 1998 r. oraz decyzji pozwalającej na budowę. Według skarżą-

cych każde działanie naruszające prawo powinno być z mocy prawa nieważne.

Skarżący nie zostali powiadomieni o wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę i nie uczestniczyli w tych

postępowaniach. Skarżący uważają, że postawienie projektowanej inwestycji w

bezpośrednim sąsiedztwie jednokondygnacyjnych domów jednorodzinnych jest

błędne, zwłaszcza że przeznaczenie działki [...] było pierwotnie inne. Projektowany

3

budynek - według skarżących - ma wysokość pięciu i pół kondygnacji, co pozostaje w

sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w wyniku

realizacji inwestycji nastąpi obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie skargi jako bez-

zasadnej. Powołał się w szczególności na ustalenia w sprawie stwierdzając, iż wyso-

kość budynku jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2001 r. oddalił

skargi, przyjmując, że poza rozpoznaniem pozostał wniosek skarżących o unieważ-

nienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wobec prawomoc-

ności tej decyzji i nie objęcia jej postępowaniem wznowionym.

W związku z zakresem sprawy ograniczonym do kontroli zaskarżonej decyzji

wydanej po wznowieniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Na-

czelny Sąd Administracyjny uznał, że obowiązkiem organu administracji było roz-

strzygnięcie o tym, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami

określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego

(art. 34 Prawa budowlanego w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu prze-

strzennym). Z materiału sprawy wynika zaś, że organ orzekający nie dopuścił się

uchybień podważających legalność podjętej decyzji. Ponadto w myśl art. 35 ust. 2

Prawa budowlanego, zgodność projektu z przepisami jest badana w zakresie okre-

ślonym w art. 5. Wobec tego wyraźnego i wyłącznego odesłania do art. 5 Prawa bu-

dowlanego, projekt - zdaniem NSA - może podlegać badaniom tylko z punktu widze-

nia wymagań określonych w tym przepisie, a organ orzekający nie jest zobowiązany

do „wyjścia” poza te granice. Konsekwentnie należy też przyjąć, że ochrona uzasad-

nionych interesów osób trzecich ma być badana i oceniona według wskazówek ust. 2

art. 5. Skarżący słusznie zarzucili, że zostali pozbawieni możliwości uczestnictwa w

postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skutkiem tego zarzutu było wzno-

wienie postępowania w sprawie, w którym już uczestniczyli i mieli pełną możliwość

wykazania aktywności procesowej. Skarżący błędnie rozumieją jednak stwierdzenie

organu, że decyzja z dnia 27 listopada 1998 r. o pozwoleniu na budowę została wy-

dana z naruszeniem prawa i ich zdaniem powinna być nieważna.

Za całkowicie chybiony uznał NSA zarzut jakoby nastąpiła niedopuszczalna

zmiana przeznaczenia terenu pod inwestycje. Po rozpatrzeniu zaś zarzutu dotyczą-

cego wysokości projektowanego budynku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził,

że przedmiotem inwestycji jest podpiwniczony budynek czterokondygnacyjny z użyt-

4

kowym poddaszem o funkcji mieszkalnej z usługami i parkingiem na poziomie pod-

ziemia. Jest to zgodne zarówno z warunkami zabudowy oraz zagospodarowania te-

renu jak i zasadami obliczenia kondygnacji określonymi w § 3 pkt 14 rozporządzenia

Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z

1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa własności

skarżących, to - według NSA - skarżący - po prostu - nie życzą sobie, by w ich są-

siedztwie wybudowano sporny obiekt, ale z tego powodu to oni naruszają treść

prawa własności określoną art. 140 KC, bo chcą w sposób niedopuszczalny ingero-

wać w prawo własności innego podmiotu. Inwestor podobnie jak skarżący dysponuje

tytułem prawnym do gruntu i ma prawo do jego zagospodarowania zgodnie z pla-

nami zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ dla jednostki planistycznej ozna-

czonej symbolem [...] obejmującej działki skarżących i inwestora, przewidziano

mieszkalnictwo w różnych formach, usługi, administrację, handel i podobne funkcje

wszyscy, którym służy tytuł prawny do działek, mają identyczne uprawnienia do

ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z planem zago-

spodarowania przestrzennego. Nikt nie jest upoważniony do żądania, by beneficjen-

tami planów zagospodarowania przestrzennego były wybiórczo podmioty, z pominię-

ciem innych o takim samym tytule do korzystania z ustaleń planistycznych.

Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-

Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł

rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie prawa przez obrazę art.

35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 4 tej

ustawy, w związku z art. 140 KC, w związku z art. 7 KPA, w związku z art. 51 ustawy

z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368

ze zm.) wobec - jak to wyrażono w rewizji nadzwyczajnej - przejścia do porządku nad

faktem, iż projekt budowlany powinien czynić zadość nie tylko ustaleniom planu miej-

scowego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy zawartym

w przepisach techniczno-budowlanych, a i także wymaganiom określonym w innych

przepisach prawa, a w szczególności w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, to jest w

przepisie stanowiącym swoiste uszczegółowienie normy generalnej zawartej w art. 7

KPA, a mianowicie, że rozstrzygnięcie organu władzy publicznej powinno czynić za-

dość interesowi społecznemu, słusznemu interesowi obywateli, które w takiej sprawie

jak przedmiotowa wyraża się w tym, że forma architektoniczna projektowanego

obiektu budowlanego powinna być zharmonizowana z otoczeniem, uwzględniać wa-

5

lory krajobrazu i wpływać na podniesienie estetyki otoczenia. Ponadto Pierwszy Pre-

zes Sądu Najwyższego zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy - Prawo

budowlane, w związku z ustaleniem, że przy ocenie granic ochrony uzasadnionych

interesów osób trzecich należy kierować się wyłącznie kryteriami zawartymi w tym

ostatnim przepisie prawa a nie również kryteriami zawartymi w innych przepisach

prawa, a w szczególności zawartymi w wyżej wymienionym art. 7 KPA, czy w art. 4

ustawy - Prawo budowlane, ponadto naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, w

związku z art. 22 ust. 2 tej ustawy, w związku z art. 328 § 2 KPC, w związku z art. 59

ustawy o NSA wobec braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku ustaleń, które by w

sposób dostateczny przemawiały za oddaleniem skarg. Ze względu na wskazane

podstawy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wy-

roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że w zaskarżonym wyro-

ku wyrażone zostało - aczkolwiek „nie wypowiedzianym wprost zdaniem” - stanowi-

sko, że: w niniejszej sprawie, okolicznością bez znaczenia jest to, że podpiwniczony,

czterokondygnacyjny wielomieszkaniowy budynek z użytkowym poddaszem ma być

usytuowany na terenie, w którym pobudowane zostały wyłącznie niskie budynki jed-

norodzinne. Tymczasem - według rewidującego - z takim stanowiskiem, uwzględ-

niając treść art. 1 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a także treść art. 7 KPA, nie

sposób się zgodzić. Oczywiste jest bowiem - stwierdza rewidujący - że budynek wie-

lomieszkaniowy „ze względu na swoje rozmiary, jeżeli powstanie, będzie stanowił

dominantę dla otaczającej zabudowy, swymi rozmiarami, charakterem będzie istotnie

odbiegał od istniejących budynków mieszkalnych, usytuowanych w bliższym i dal-

szym sąsiedztwie. Rodzi to uzasadnioną obawę, czy wręcz przekonanie, że zapro-

jektowany ww. budynek wielomieszkaniowy nie będzie harmonizował z otaczającą

go zabudową.” Pojęcie: ”harmonizowanie z otaczającą budową” , jakim posługuje się

art. 4 ustawy - Prawo budowlane jest pojęciem ocennym. Pewną pomocą przy usta-

laniu treści tego pojęcia mogą być sformułowania proponowane w projekcie ustawy

nowelizującej Prawo budowlane. Projektowany przepis nie wydaje się pozostawiać

najmniejszych wątpliwości, że w przypadku projektowania nowych budynków, dosto-

sowanie ich formy do otaczającej zabudowy ma polegać między innymi na zacho-

waniu linii zabudowy i odpowiedniej powierzchni działki (terenu).

W stanie faktycznym sprawy - według rewidującego - zachodzi realne zagro-

żenie naruszenia istniejącego ładu przestrzennego projektowaną zabudową, a więc

6

Naczelny Sąd Administracyjny powinien wprost się wypowiedzieć, czy zatwierdzony

w ramach pozwolenia na budowę projekt budowlany czyni zadość wymaganiom

określonym w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, a także w art. 7 in fine KPA, czy też

nie. Występujący w sprawie właściciel nieruchomości, będący inwestorem domaga-

jąc się zezwolenia na realizację tak dużego przedsięwzięcia budowlanego, istotnie

odbiegającego swym charakterem od otaczającej zabudowy, nie powinien być po-

strzegany jako realizujący swoje prawo podmiotowe do nieruchomości. Realizacja

prawa do zabudowy nieruchomości, to jest prawa w granicach ustalonych ustalenia-

mi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna przyjąć kształt

odpowiadający oczekiwaniom ustawodawcy wyrażonym w art. 4 ustawy - Prawo bu-

dowlane. Wzgląd na prymat ustawy, zwłaszcza w relacjach z prawem miejscowym,

powinien przemawiać za odczytywaniem ustaleń planu miejscowego w sposób

zgodny z treścią tego przepisu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W rewizji nadzwyczajnej wyrażono przypuszczenie, że zaskarżony wyrok wy-

nika - wprawdzie z niewypowiedzianego wprost - stanowiska Naczelnego Sądu Ad-

ministracyjnego jakoby pozbawione znaczenia prawnego jest to, że: „czterokondy-

gnacyjny wielomieszkaniowy budynek z użytkowym poddaszem ma być usytuowany

na terenie, w którym pobudowane zostały wyłącznie niskie budynki jednorodzinne”.

Powyższa hipoteza rewizji nadzwyczajnej - jak wynika z jej uzasadnienia - stanowi oś

postawionych w niej zarzutów. Rewidujący stwierdza, że: „Oczywiste jest, że w/w

budynek wielomieszkaniowy ze względu na swoje rozmiary - jeżeli powstanie, będzie

stanowił dominantę dla otaczającej zabudowy swymi rozmiarami, charakterem bę-

dzie istotnie odbiegał od istniejących budynków mieszkalnych, usytuowanych w bliż-

szym i dalszym sąsiedztwie”. Wreszcie w oparciu o takie założenia co do okoliczno-

ści faktycznych rewidujący wyprowadza zasadniczą ocenę iż: „Rodzi to uzasadnioną

obawę, czy wręcz przekonanie, że zaprojektowany w/w budynek wielomieszkaniowy

nie będzie harmonizował z otaczającą go zabudową”, co byłoby naruszeniem wska-

zanych podstaw rewizyjnych, a w szczególności pozostawałoby w sprzeczności z art.

4 Prawa budowlanego.

Rozpatrując przedstawioną w uzasadnieniu podstaw rewizji nadzwyczajnej ar-

gumentację Sąd Najwyższy uznał, że została ona zbudowana na budzących zastrze-

7

żenia przesłankach. Nie ma bowiem w zaskarżonym wyroku takiej oceny prawnej

jaką się temu wyrokowi imputuje i to przede wszystkim dlatego, że rewidujący w

swym dowodzeniu wadliwości wyroku przyjął za punkt wyjścia inny stan faktyczny,

od tego który stanowił podstawę najpierw rozstrzygnięcia administracyjnego, a na-

stępnie - wyroku NSA. Nawiązując do zakresu przytoczonych wyżej stwierdzeń rewi-

zji nadzwyczajnej należy w szczególności zauważyć, że w wyroku (także w decyzji

będącej przedmiotem postępowania sądowoadministarcyjnego) nie zostały ustalone

okoliczności „głębokiej” dysharmonii projektowanego budynku z otaczającą zabu-

dową w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Takich ustaleń nie ma i chociażby z tego

względu nie mogą być przeciwstawione zastosowaniu wskazanych w rewizji nad-

zwyczajnej przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, jeżeli w ustalonej pod-

stawie faktycznej nie ma stwierdzenia dysharmonii z krajobrazem i otaczającą zabu-

dową, to nie jest uzasadniony zarzut błędnej subsumcji art. 4 Prawa budowlanego,

według którego obiekt budowlany należy projektować w sposób zapewniający formę

architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy.

Dla zakwestionowania natomiast podstawy faktycznej wyroku NSA (a po-

przednio organy administracji budowlanej) nie powinny ograniczać się do analizy

planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i bezpo-

średnio stanu faktycznego w zakresie stosunku pomiędzy projektowanym budynkiem

mieszkalnym a budynkiem (określonym, jednym budynkiem) należącym do

skarżących - konieczne byłoby wykazanie, że ustalony stan faktyczny sprawy jest

wadliwy na skutek naruszenia przepisów postępowania (por. art. 3933

pkt 2 KPC).

Brak wykazania w rewizji nadzwyczajnej naruszenia przepisów postępowania powo-

duje, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego orzeczenia po

pierwsze wiążą Sąd Najwyższy (por. art. 39311

2 KPC podlegający odpowiedniemu

zastosowaniu), a po drugie tylko one mogą stanowić podstawę dla ocen w zakresie

subsumcji przepisów prawa materialnego.

W tym kontekście należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia

wskazanych w rewizji nadzwyczajnej przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Admini-

stracyjnym na tle art. 328 § 2 KPC. Wbrew temu zarzutowi, a stosownie do wskaza-

nych przepisów zachodzi odpowiedniość pomiędzy rozstrzygnięciem wyroku (odda-

lenie skargi) a jego podstawami, które zostały przedstawione ze wskazaniem pod-

stawy faktycznej oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej. Ewentualne niedostatki uza-

sadnienia wyroku, sporządzonego po rozstrzygnięciu sprawy, nie oznaczałyby, że

8

naruszone zostały przepisy, określające postępowanie (jego zakres i środki) służące

wyjaśnieniu istotnych w sprawie faktów i okoliczności.

Jednakże nie nasuwa zastrzeżeń zakres podstaw wyroku odpowiadający

sprawie ukształtowanej według jej przesłanek przedmiotowych i podmiotowych. Na-

leży zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny oceniał legalność decyzji wydanej

w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 2 KPA) w sprawie o pozwolenie na

budowę, rozpatrując skargę najbliższych tylko sąsiadów nieruchomości, której doty-

czyło pozwolenie na budowę. W tym zakresie sprawa została rozpoznana z

uwzględnieniem prawa skarżących do udziału w postępowaniu w granicach ich inte-

resu. Nie jest też tak, jak to sugeruje zarzut rewizji nadzwyczajnej, że Sąd Admini-

stracyjny (a poprzednio organy budowlane) nie rozpatrywały interesu skarżących w

odniesieniu do wysokości zabudowy. Jednakże punktem odniesienia nie były bliżej

nie określone a rozległe stosunki przestrzenne - jak to widzi rewizja nadzwyczajna -

ale konkretny stan rzeczy między nieruchomościami stron. W tym zaś zakresie NSA

dokonał nienasuwającej zastrzeżeń oceny prawnej także w odniesieniu do kontro-

wersyjnej wysokości budynku projektowanego (objętego decyzją zezwalająca na bu-

dowę) a w porównaniu z wysokością sąsiedniego budynku skarżących. Należy

uznać, że bezzasadne są zarzuty rewizji nadzwyczajnej oparte na założeniu, że

Naczelny Sąd Administracyjny powinien stwierdzić zagrożenie istniejącego ładu

przestrzennego. Twierdzenie to - jak to już wyżej zauważono - nie zostało oparte na

wykazaniu naruszenia przepisów postępowania, a można jeszcze dodać, że rewidu-

jący nie wskazał jakiegokolwiek „narzędzia”, którego powinien był użyć Naczelny Sąd

Administracyjny ażeby dojść do oceny postulowanej przez rewidującego. Chybione

są w tym kontekście w szczególności argumenty rewizji nadzwyczajnej dotyczące

niewykorzystania art. 7 KPA na rzecz uwzględnienia interesu skarżących jako

sąsiadów projektowanego budynku mieszkalnego. W pierwszym rzędzie z przepisu

tego nie wynika procesowa nieodpowiedniość podstawy faktycznej, chociażby z tego

powodu, że rewidujący nie wskazał „kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia

stanu faktycznego”. Budzi także zastrzeżenia, jako nazbyt jednostronny pogląd

rewidującego ażeby w art. 7 KPA znaleźć podstawę dla szczególnej ochrony interesu

skarżących z pominięciem natomiast słusznego interesu strony zainteresowanej w

uzyskaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zgodnego z planami za-

gospodarowania przestrzennego i z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu.

9

Z powyższych przyczyn, stwierdzając, że rewizja nadzwyczajna nie miała

usprawiedliwionych podstaw, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku (art.

39312

KPC).

========================================