III RN 89/02

Wyrok z dnia 3 października 2002 r.

III RN 89/02

Nie ma przeszkód prawnych ujawniania przez organ gminy na żądanie

prasy informacji, którzy dyrektorzy samorządowych placówek oświatowych

zostali powołani bez procedury konkursowej. Ujawnienie takiej informacji nie

narusza prawa do prywatności tych osób ani prawa do ochrony ich danych

osobowych.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Kijowski,

Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2002 r.

sprawy ze skargi Redakcji pisma „R.” na odmowę udzielenia informacji przez Prezy-

denta Miasta K. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2001 r. [...] w przedmiocie powierzenia

pełnienia obowiązków dyrektorów samorządowych placówek oświatowych z pomi-

nięciem procedury konkursowej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw

Obywatelskich od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejsco-

wego w Katowicach z siedzibą w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2001 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Katowicach do ponownego rozpozna-

nia.

U z a s a d n i e n i e

Pismem z dnia 5 czerwca 2001 r. redaktor naczelny „R.” zwrócił się do prezy-

denta miasta K. o podanie pełnej listy nauczycieli, którym organ prowadzący powie-

rzył pełnienie obowiązków dyrektorów samorządowych szkół i placówek oświatowych

z pominięciem procedury konkursowej, a nadto o wyjaśnienie, jakie ważne przesłanki

zadecydowały w tych przypadkach o odstąpieniu od postępowania konkursowego.

Jako podstawę prawną żądania przytoczył przepisy art. 4 w związku z art. 1 ustawy z

2

dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz.24 ze zm.). Wobec braku

odpowiedzi ponowił żądanie w piśmie z dnia 31 lipca 2001 r.

Prezydent K. pismem z dnia 9 sierpnia 2001 r. odmówił udzielenia informacji

dotyczącej listy nauczycieli, którym powierzono obowiązki dyrektora placówki oświa-

towej z pominięciem procedury konkursowej, powołując się na przepisy ustawy z

dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr 133, poz. 883).

Zdaniem organu, informacje dotyczące nazwisk osób podlegają ochronie przewidzia-

nej w tej ustawie. Natomiast podano redaktorowi naczelnemu informacje obejmujące

dane liczbowe - ze wskazaniem placówek - w zakresie przeprowadzonych konkur-

sów na opisane stanowiska i ich wyniki. W konkluzji wyrażono pogląd, że powierze-

nie owych stanowisk nie pomijało procedury konkursowej, a było zgodne z przepisem

art. 36a ustawy o systemie oświaty.

Redakcja „R.” powyższą odmowę udzielenia informacji zaskarżyła do Naczel-

nego Sądu Administracyjnego, opierając się o przepisy art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z

dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368

ze zm.) w związku z art. 4 ust. 4 Prawa prasowego. W uzasadnieniu skargi poddano

w wątpliwość trafność przekonania organu, jakoby zakres żądanych informacji pod-

legał ustawy o ochronie danych osobowych, zwłaszcza gdy nie sprecyzowano prze-

pisów, z których pogląd ten został wywiedziony. Skarżąca zwróciła uwagę, iż dyrek-

torzy publicznych placówek oświatowych są funkcjonariuszami publicznymi i „nie

podlegają utajnieniu na mocy obowiązujących w RP ustaw”. Zdaniem skarżącej re-

dakcji, postawa prezydenta miasta K. uniemożliwia prasie realizację prawa obywateli

do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki

społecznej.

W odpowiedzi na skargę prezydent K. wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, iż

zaskarżona odmowa nie jest aktem opisanym w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczel-

nym Sądzie Administracyjnym. W dalszej kolejności zarzucił niewyczerpanie trybu z

art. 34 ust. 3 tej ustawy. Ostatecznie domagał się jej oddalenia, podtrzymując do-

tychczasowe wywody i zwalczając pogląd, jakoby nauczyciele byli funkcjonariuszami

publicznymi. Z tej przyczyny nie są oni wyłączeni spod ochrony przewidzianej przepi-

sami art. 1 w związku z art. 6 i art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Katowi-

cach wyrokiem z dnia 3 grudnia 2001 r. [...] oddalił skargę. W ocenie Sądu, podstawę

skargi na odmowę udzielenia informacji w trybie art. 4 ust. 1 i 5 Prawa prasowego,

3

stanowi przepis art. 4 ust. 4 tej ustawy. Regulacja w nim zawarta jest regulacją

szczególną, odsyłającą do przepisów o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Charakter prawny odmowy udzielenia informa-

cji, jak też sposób jej zaskarżenia, przemawiają za stanowiskiem, wedle którego nie

mieści się ona wśród aktów wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o Naczelnym Są-

dzie Administracyjnym, a podlega regulacji zawartej w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Prze-

pis ten przewiduje właściwość Sądu w sprawach, w których przepisy ustaw szcze-

gólnych dopuszczają sądową kontrolę. W konsekwencji tego przepis art. 4 ust. 4

Prawa prasowego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 34 ust. 3 ustawy

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W tym zakresie norma art. 4 ust. 4 Prawa

prasowego jest uregulowaniem szczególnym i samodzielnym, wyłączającym stoso-

wanie trybu przewidzianego w tym ostatnim przepisie. Przeto przed zaskarżeniem

odmowy udzielenia informacji nie jest wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia

prawa. W tej materii Sąd dostrzegł podobieństwo normy art. 4 ust. 4 Prawa prasowe-

go z regulacją objętą normą art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospoda-

rowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.),

przewidującą zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały o odrzuceniu zarzutu

do projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Naczelny Sąd Admini-

stracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 października 1999 r. stwier-

dził, że wniesienie skargi w trybie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu prze-

strzennym na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu nie jest uzależnione od we-

zwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (ONSA 2000 r. nr 1, poz. 4 i 5). Podobnie

zresztą jest w odniesieniu do skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w

trybie art.98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity

tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), co wynika z treści uchwały składu

siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r.

(ONSA 1998 r. nr 2, poz. 41). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skła-

dzie rozpoznającym niniejszą skargę, konkluzje i rozważania zawarte w motywach

przytoczonych uchwał można przenieść na grunt sprawy rozpatrywanej. Sąd stwier-

dził ponadto, że powyższy pogląd wzmacnia odwołanie się do postulatu szybkości

postępowania w tych sprawach, wynikającego niejako z ich istoty. W konsekwencji

powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że wymogi formalne skargi zo-

4

stały spełnione, co przy jej dopuszczalności, pozwalało na przystąpienie do meryto-

rycznego zbadania zawartych w niej zarzutów.

Na wstępie tej części rozważań Sąd podniósł, że przeprowadzana - stosownie

do brzmienia art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - kontrola legal-

ności zaskarżonego aktu, sprowadza się do badania, czy nie uchybia on przepisom

prawa materialnego lub procesowego i to tylko w stopniu mającym wpływ na wynik

sprawy albo stanowiącym o jego nieważności. Dokonana w tych ramach ocena le-

galności zaskarżonej odmowy udzielenia informacji wykazała, iż akt ten nie narusza

prawa. Podstawą domagania się informacji przez skarżącą jest przepis art. 4 ust. 1 w

związku z art. 4 ust. 5 Prawa prasowego. Stanowi on o obowiązku udzielania prasie

informacji o swojej działalności, przy czym w odniesieniu do organizacji samorządo-

wych obowiązek ten dotyczy zleconych im zadań w sferze administracji państwowej

oraz innej podobnej działalności publicznej. W opinii Naczelnego Sądu Administra-

cyjnego przedmiot żądanej przez skarżącą informacji mieścił się w tych granicach, bo

materia prowadzenia szkół i innych placówek oświatowych należy do zakresu dzia-

łalności publicznej w rozumieniu cytowanego przepisu. Prośba została skierowana

do odpowiedniej osoby, bo do osoby działającej w imieniu organu właściwej gminy,

która jest organizacją samorządową w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd wyraził

także wątpliwość, czy całość żądanej informacji mieściła się w ramach zakreślonych

przepisem art. 4 ust. 1 i 5 Prawa prasowego, bo nie jest oczywiste, czy informacja

obejmująca dane osobowe osób zatrudnionych na tych stanowiskach należy do

pojęcia działalności gminy sensu stricte w rozumieniu tego przepisu.

Następnie Sąd zważył, że zgodnie z art. 4 ust. 2 Prawa prasowego odmowa

udzielenia informacji może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy pań-

stwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Zaskarżona odmowa

zasadza się na poglądzie, iż zadośćuczynienie spornemu żądaniu naruszałoby

prawo do ochrony danych osobowych wynikające z przepisów ustawy o ochronie

danych osobowych. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. W istocie

bowiem obowiązek udzielania informacji o działalności gminy nie obejmuje danych

osobowych dyrektorów szkół i palcówek oświatowych. Tak dalece nie sięgają też,

zagwarantowane przepisem art. 1 Prawa prasowego, wolność wypowiedzi i urzeczy-

wistnianie prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicz-

nego oraz kontroli i krytyki społecznej. W przekonaniu Sądu realizację tych zasad

zapewniały informacje udzielone przez Prezydenta K. w piśmie stanowiącym czę-

5

ściową odmowę, którą uczyniono przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Tym bardziej, że skarżąca nie podała, w jakim celu prosi o sporne dane, ani też jak

zamierza je wykorzystać. Zdaniem Sądu prawo do informacji sięga jedynie do granic

kolizji z prawem, w szczególności z przepisami innych ustaw, zaś wykorzystanie da-

nych osobowych jest poddane szczególnej reglamentacji. Musi być bowiem nie tylko

zgodne z ogólnymi przepisami, lecz przede wszystkim z przepisami ustawy o ochro-

nie danych osobowych. Ocena legalności tego wykorzystania obejmuje nie tylko za-

kres danych, ale też cel ich uzyskania, o czym stanowi przepis art. 29 ust. 1. ustawy.

Tymczasem skarżąca nie wypełniła tego obowiązku, gdyż nie podała żadnego uza-

sadnienia dla żądanej informacji. Pismo z dnia 5 czerwca 2001 r., jak też pismo z

dnia 31 lipca 2001 r., są w swej treści niezwykle lakoniczne, zawierają żądanie

ogólne i szerokie, konkretnie niesprecyzowane.

W ocenie Sądu, wprawdzie w wyroku z dnia 24 czerwca 1999 r., II SA 686/99,

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ochronie na podstawie przepisów po-

wołanej ustawy nie podlegają imię i nazwisko pracownika samorządowego, to jednak

trudno jest odnieść ten pogląd do nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach dyrek-

torów szkół i placówek oświatowych, nawet gdy chodzi o jednostki, dla których dana

gmina jest organem prowadzącym. Rozciągnięcie go na tych pracowników byłoby,

zdaniem Sądu, zbyt daleko idące. Nie są oni pracownikami samorządowymi sensu

stricte, a jedynie są zatrudniani przez gminę w podmiotach nie będących jednostkami

gminnymi. Zresztą w przywołanym wyroku stwierdzono dalej, że żaden przepis nie

zobowiązuje organów do sporządzania, wyłącznie dla potrzeb prasy, specjalnych

wykazów, zestawień, czy innego rodzaju opracowywania danych. Podzielając ten

pogląd, Sąd zwrócił uwagę na fakt, że zadośćuczynienie spornemu w sprawie żąda-

niu wymagałoby jednak poczynienia pewnych czynności, o których mowa powyżej,

co przemawia także przeciwko uwzględnieniu żądania. W wyroku z dnia 23 lutego

1999 r., II SA 73/99, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż obowiązek dostarczania

prasie informacji sprowadza się do stworzenia dziennikarzom możliwości zapoznania

się z informacją. Wydaje się, że w niniejszej sprawie ten zakres uprawnienia zostałby

przekroczony w razie uwzględnienia żądania.

Sąd prowadząc bardziej szczegółowe wywody na gruncie przepisów ustawy o

ochronie danych osobowych, zważył, iż w art. 1 ust. 1 statuuje ona zasadę prawa do

ochrony danych osobowych dotyczących danej osoby, zaś w ust. 2 tegoż przepisu

zasadę, wedle której przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze

6

względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dotyczą lub dobro osób trzecich w

zakresie i trybie określonym ustawą. Nie powinna więc budzić wątpliwości potrzeba

oceny, czy żądana przez skarżącą informacja nie narusza owych zasad. Po pierwsze

trzeba stwierdzić, iż skarżąca, jak należy mniemać, powołuje się na dobro publiczne,

chcąc zapewne wykorzystać żądane informacje w celu określonym w art. 1 Prawa

prasowego. Wszak, jak to już wyżej wskazano, powinna sprecyzować cel i sposób

wykorzystania tychże, bo od tego zależy ocena legalności żądania. Tego nie uczyni-

ła, czym częściowo przyczyniła się do odmowy udzielenia informacji. Sąd wskazał na

przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, który dopuszcza

przetwarzanie danych osobowych, gdy zezwalają na to przepisy prawa i gdy jest to

niezbędne do wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra

publicznego. Po wtóre, Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca żądała podania danych oso-

bowych w rozumieniu art. 6 powołanej ustawy, bo nazwiska osób fizycznych pozwa-

lają na określenie ich tożsamości. Wreszcie, że w wyniku udzielenia informacji dojść

mogło do przetwarzania danych w rozumieniu art. 7 pkt 2 tej ustawy, bo ich publika-

cja nie jest niczym innym jak operacją wykonywaną na danych osobowych, polegają-

cą na ich zbieraniu, utrwalaniu, przechowywaniu, a przede wszystkim udostępnianiu.

W ocenie Sądu, niepodobna zgodzić się ze stanowiskiem, iż przepisy tej ustawy nie

miały zastosowania w sprawie. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że z

podanych powyżej przyczyn, brak było podstaw do udzielenia szerszej informacji, niż

została podana skarżącej w piśmie z dnia 9 sierpnia 2001 r., a w szczególności

odnośnie nazwisk osób powołanych na stanowiska dyrektorów placówek oświato-

wych i szkół z pominięciem procedury konkursowej. Naruszałoby to bowiem przepisy

ustawy o ochronie danych osobowych. Podana natomiast informacja dostatecznie,

zwłaszcza przy braku motywów żądania skarżącej, realizuje zasady wolności prasy i

prawa społeczeństwa do informowania o treści życia publicznego. Nie doszło więc do

naruszenia prawa, w szczególności art. 61 ust. 1, zwłaszcza w kontekście art. 62 ust.

2 Konstytucji, oraz art. 1 i art. 4 Prawa prasowego.

Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji nadzwyczajnej zarzucił rażące naru-

szenie art. 54 ust. 1 i 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 i 4

ust. 1 i 5 Prawa prasowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002 r.

oraz interesu Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i

przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

7

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, stanowisko zajęte przez skład orze-

kający NSA, rażąco narusza prawo. Odmowa udzielenia żądanych przez Redakcję

informacji w sposób oczywisty narusza konstytucyjną wolność prasy oraz jej obowią-

zek do urzeczywistnienia prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności

życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Prawo nie tylko dziennikarza, ale

i każdego obywatela do uzyskania spornych informacji wynika - zdaniem Rzecznika

Praw Obywatelskich - wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że

obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy pu-

blicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyski-

wanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a

także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one

zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu

Państwa. W myśl art. 61 ust. 3, ograniczenie tego prawa, może nastąpić wyłącznie

ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i

podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub

ważnego interesu gospodarczego państwa. Podstawą do odmowy udzielenia infor-

macji może być również konieczność ochrony dóbr osobistych zaliczanych do sfery

prywatności. W przedmiotowej sprawie nie sposób jednak znaleźć podstawy do

ograniczenia wspomnianego prawa. Udzielenie żądanych informacji nie stanowi

bowiem zagrożenia ani dla wolności i praw innych osób, ani dla porządku publiczne-

go, bezpieczeństwa czy ważnego interesu gospodarczego państwa. Wprost prze-

ciwnie. To ważny interes państwa przemawia za tym, by jak najszersza sfera dzia-

łalności osób wykonujących funkcje lub zadania publiczne była jawna i poddana pu-

blicznej kontroli. Jawność życia publicznego jest najlepszym remedium na liczne

patologie sfery publicznej. Ponadto należy podkreślić, iż w świetle powołanych prze-

pisów konstytucyjnych jawność jest zasadą zaś jej wyłączenia wyjątkiem.

Jako podstawę oddalenia skargi redakcji skład orzekający NSA wskazał prze-

pisy ustawy o ochronie danych osobowych. Nie sposób jednak zgodzić się z takim

stanowiskiem, skoro już z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy jasno wynika, że udostępnie-

nie danych, o które występowała redakcja, nie narusza jej przepisów. Zgodnie z tym

przepisem, przetwarzanie danych osobowych może mieć bowiem miejsce między

innymi ze względu na dobro publiczne. Również w myśl art. 23 ust. 1 pkt 4 tej

ustawy, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy między innymi jest

niezbędne dla wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra pu-

8

blicznego. Nie ulega wątpliwości, że działalność prasy, urzeczywistniająca prawo

obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i

krytyki społecznej (art. 1 ustawy Prawo prasowe), mieści się w zakresie pojęcia za-

dań realizowanych dla dobra publicznego. Informacje o osobach pełniących funkcje

publiczne, jak i ich działaniach, niewątpliwie nie należą do sfery prywatności tych

osób.

Warto w tym miejscu wskazać stanowisko, jakie wyraził Naczelny Sąd Admini-

stracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 1999 r., II SA 686/99: „Błędnym jest twierdze-

nie, iż imię i nazwisko oraz stanowisko pracownika państwowego (z wyjątkiem służb

specjalnych) lub samorządowego podlega ochronie danych osobowych na podstawie

przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr

133, poz. 883)”. Również w wyroku z dnia 6 maja 1997 r., II SA/Wr 929/96, skład

orzekający NSA stwierdził między innymi: „Cechą ochrony praw osobistych czy

prawa prywatności jest to, że ochroną tą jest objęta dziedzina życia osobistego, pry-

watnego człowieka. Ochrona ta zatem nie obejmuje ani działalności publicznej

osoby, ani też sfery działań czy zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste

lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością pu-

bliczną.”

Nie ulega więc wątpliwości, że informacja o tym, kto pełni funkcję dyrektora

samorządowej placówki oświatowej, nie należy do prywatnej sfery życia tej osoby.

Edukacja należy bowiem bez wątpienia do sfery publicznej, o czym świadczy art. 70

Konstytucji RP. Dyrektor placówki wykonuje więc zadanie publiczne, gospodaruje

środkami publicznymi, wykonuje funkcje władcze wobec uczniów. Nie ma żadnych

powodów, dla których należałoby utajnić informacje o tym, którzy dyrektorzy samo-

rządowych placówek oświatowych powołani zostali na swe stanowiska bez przewi-

dzianej prawem procedury konkursowej. Ujawnienie więc takiej informacji nie naru-

sza - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - ani prawa do prywatności, ani prawa

do ochrony danych osobowych.

Przekonanie Rzecznika o bezpodstawności oddalenia przez NSA skargi re-

dakcji wspiera dodatkowo treść art. 4 ust. 1 Prawa prasowego w brzmieniu obowią-

zującym do 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem, organy państwowe, przed-

siębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, a w zakresie

działalności społeczno-gospodarczej również organizacje spółdzielcze i osoby pro-

wadzące działalność gospodarczą na własny rachunek, były obowiązane do udziela-

9

nia prasie informacji o swojej działalności. W myśl ust. 5 obowiązek powyższy doty-

czył również związków zawodowych, organizacji samorządowych i innych organizacji

społecznych w zakresie zleconych im zadań w sferze administracji państwowej oraz

innej podobnej działalności publicznej.

Wobec zakwestionowania przez NSA faktu legitymowania się przez dyrekto-

rów samorządowych szkół i placówek oświatowych statusem funkcjonariusza pu-

blicznego, wskazać należy uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 2000 r.,

zgodnie z którą „funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem ad-

ministracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego,

chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w któ-

rym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. W literaturze trafnie

zauważa się, iż w powołanym przepisie uzależniono przymiot funkcjonariusza pu-

blicznego tej kategorii od pozostawania w stosunku pracy w organie administracji

rządowej lub innym organie państwowym lub samorządu terytorialnego”. Za zalicze-

niem osób pełniących funkcje dyrektorów szkół do grona funkcjonariuszy publicznych

przemawia również stanowisko Sądu Najwyższego, przedstawione w wyroku z dnia

25 listopada 1997 r., III CKN 264/97, zgodnie z którym: „nauczyciela szkoły gminnej

należy uważać za funkcjonariusza samorządu terytorialnego.”

Na koniec podkreślić należy, że stanowisko przedstawione przez Rzecznika

Praw Obywatelskich podzielił również Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobo-

wych. W piśmie skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdził między

innymi: „Generalny Inspektor prezentuje stanowisko, iż oddalenie skargi Redakcji

pisma „R.” na odmowę udostępnienia informacji o osobach, którym organ założyciel-

ski, z pominięciem procedury konkursowej, powierzył pełnienie obowiązków dyrekto-

rów samorządowych placówek oświatowych, z powołaniem się na przepisy ustawy z

dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, było bezpodstawne”. Gene-

ralny Inspektor podkreślił, że prawo redakcji do uzyskania przedmiotowych informacji

wypływało z przepisów art. 1 i 4 ust. 1 i 4 ustawy Prawo prasowe, a także art. 61 ust.

1 Konstytucji RP, a wobec faktu, że informacje, o które wystąpiła redakcja, nie-

wątpliwie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, odmowa ich udzielenia - z po-

wołaniem się na przepisy o ochronie danych osobowych - nie jest zasadna.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

10

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. Trafny jest zarzut ra-

żącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 1 i 4 ust. 1 i 5 Prawa pra-

sowego. Przepis art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, który w stanie prawnym i faktycznym

rozpoznawanej sprawy miał następujące brzmienie: „Organy państwowe, przedsię-

biorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, a w zakresie działal-

ności społeczno-gospodarczej również organizacje spółdzielcze i osoby prowadzące

działalność gospodarczą na własny rachunek są obowiązane do udzielania prasie

informacji o swojej działalności”, był przedmiotem wykładni Sądu Najwyższego. W

wyroku z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95 (OSNAPiUS 1996 nr 13, poz. 179),

Sąd Najwyższy stwierdził, że: „Określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia

1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) uprawnienie prasy do uzyskania

informacji o działalności organu samorządu terytorialnego, nie wyłącza wglądu do akt

organu zobowiązanego do udzielania informacji o ile nie sprzeciwiają się temu prze-

pisy prawa, z których wynika niedopuszczalność ich udostępnienia, w szczególności

ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i innej tajemnicy chronionej ustawą

oraz dóbr osobistych zaliczanych do sfery prywatności, nie wiążącej się z działalno-

ścią publiczną”. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy powołał następującą

argumentację prawną: „Odnośnie do określonego w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego

obowiązku udzielania prasie informacji przez wymienione w tym przepisie organy,

jednostki i instytucje publiczne o swojej działalności Sąd Najwyższy jest zdania, że

powyższy przepis Prawa prasowego powinien być interpretowany w świetle uregulo-

wań konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych gwarantujących wolność prasy i

prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, a także fundamentalnej, z punktu

widzenia normatywnej koncepcji demokratycznego państwa prawnego, zasady jaw-

ności życia publicznego. Z uregulowań tych wynika, że wolność prasy może podle-

gać tylko takim ograniczeniom, które są określone ustawowo i niezbędnie konieczne

w demokratycznym państwie prawnym z uwagi na ochronę uznanych w takim pań-

stwie dóbr i wartości (art. 10 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawo-

wych wolności).” Uwzględniając szczególną pozycję prasy w państwie prawnym nie

tyle z punktu widzenia reguł ustroju demokratycznego, ile z uwagi na urzeczywistnia-

nie prawa obywateli do rzetelnej informacji, Sąd Najwyższy stwierdził następnie, że

„efektywne, zgodne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywist-

nianie wolności prasy wymaga zagwarantowania prasie nie tylko prawa pozyskiwania

informacji od instytucji publicznych w tym znaczeniu, że instytucje te przekazują pra-

11

sie na ich żądanie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, komunikaty zawie-

rające określone dane o działalności zobowiązanego podmiotu. Wymóg rzetelnego i

niezbędnego w państwie prawnym informowania obywateli o istotnych dla nich dzia-

łaniach administracji publicznej nakazuje przyjąć, że określone w art. 4 ust. 1 Prawa

prasowego uprawnienie prasy obejmuje również prawo żądania dostępu do akt or-

ganu zobowiązanego do udzielenia informacji, jednakże tylko w zakresie przedmiotu

informacji. W ten sposób prasa może bowiem krytycznie, efektywnie i odpowiedzial-

nie weryfikować uzyskane za pośrednictwem zobowiązanego organu informacje do-

tyczące jego działalności z będącymi w dyspozycji tego organu aktami urzędowymi.

Podobnie jak odmowa udzielenia informacji, także odmowa udostępnienia prasie akt

urzędowych może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i

służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą.” Sąd Najwyższy wskazał ponadto,

że „w interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży bowiem gwarantowanie prasie jak naj-

szerszego dostępu do informacji, będących w posiadaniu organów i instytucji pu-

blicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie prze-

kazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także

poprzez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Natomiast wszelkie

ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą być

interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to także prawo obywateli do rzetelnej

informacji i zasadę jawności życia publicznego”.

Powyższa wykładnia zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnokonsty-

tucyjnym, z którego wynika jednoznacznie, że zagadnienie dostępu prasy do infor-

macji należy rozpatrywać z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycz-

nego państwa prawnego, jaką jest zasada jawności życia publicznego (art. 2 Kon-

stytucji RP) i zasady wolności prasy (art. 14 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego

prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej

( art. 61 Konstytucji RP), a także konstytucyjnej wolności wyrażania swoich poglądów

oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji),

określanej jako wolność wypowiedzi. Zagadnienie wzajemnego stosunku wolności

prasy, wolności wypowiedzi i prawa do informacji jest niezwykle złożone, jednakże

szczegółowe rozważenie tej kwestii nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia rozpozna-

wanej sprawy, w której przedmiotem oceny Sądu było to, czy prasa ma prawo żąda-

nia udzielenia informacji dotyczącej listy nauczycieli, którym powierzono obowiązki

dyrektora gminnej (miejskiej) placówki oświatowej z pominięciem procedury konkur-

12

sowej. Wystarczy wskazać, że obywatel może uzyskiwać wiadomości o działalności

organów jednostek samorządu terytorialnego z prasy i innych środków masowego

przekazu, co wskazuje na doniosłe znaczenie wolności prasy w tym zakresie (art. 14

Konstytucji RP), z informacji uzyskanych od właściwego organu jednostki samorządu

terytorialnego, z udostępnionych obywatelowi dokumentów będących w posiadaniu

takiego organu oraz z obserwacji posiedzeń „kolegialnych organów władzy publicznej

pochodzących z wyborów powszechnych”, na które obywatelowi zapewniono wstęp

(art. 60 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z kolei wolność prasy w rozumieniu art. 14

Konstytucji RP nie ogranicza się do rozpowszechniania wiadomości i informacji, lecz

obejmuje również dostęp do legalnych źródeł informacji. Należy w związku z tym

przyjąć, że wolność prasy chroni także prawo prasy do uzyskiwania informacji o

działalności organów władzy publicznej, prawo dostępu do dokumentów będących w

posiadaniu tych organów oraz prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów

władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, z możliwością rejestracji

dźwięku lub obrazu. Uprawnieniom tym odpowiada obowiązek właściwych organów

władzy publicznej udzielania prasie informacji o ich działalności, zapewnienia

dostępu do dokumentów oraz zapewnienia wstępu na posiedzenia kolegialnych

organów władzy publicznej (uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1

czerwca 2002 r., III RN 64/00 - OSNAPiUS 2001 nr 6, poz. 183).

W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy właściwy organ jednostki samorzą-

du terytorialnego był uprawniony do odmowy udzielenia prasie informacji o imionach i

nazwiskach dyrektorów szkół samorządowych powołanych na to stanowisko bez

trybu konkursowego. Nie jest natomiast sporne, że przedmiot żądanej informacji mie-

ści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 5

Prawa prasowego, ponieważ materia prowadzenia szkół i innych placówek oświato-

wych należy do zakresu działalności publicznej w rozumieniu tego przepisu. Naczel-

ny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził wprawdzie

wątpliwość, czy „całość żądanej informacji mieści się w ramach zakreślonych przepi-

sem art. 4 ust. 1 i 5 Prawa prasowego, bo nie jest oczywiste, czy informacja obejmu-

jąca dane osobowe osób zatrudnionych na tych stanowiskach należy do pojęcia

działalności gminy sensu stricte w rozumieniu tego przepisu”, jednakże nie zajął w tej

kwestii stanowczego stanowiska, bowiem uznał, że zasadnicze znaczenie dla roz-

strzygnięcia sprawy ma kwestia, czy istniały przewidziane w art. 4 ust. 2 Prawa pra-

sowego przesłanki odmowy udzielenia informacji.

13

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 Prawa prasowego odmowa udzielenia infor-

macji może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbo-

wej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Przepis ten, jako ograniczający prawo

prasy do żądania informacji określonej w art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 5 Prawa

prasowego, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że wy-

mienione w nim przesłanki odmowy udzielenia informacji należy interpretować ściśle,

a nawet zwężająco, a ponadto katalog tych przesłanek powinien być uznany z tego

względu za katalog zamknięty. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasad-

nieniu zaskarżonego wyroku podaje treść tego przepisu, jednakże nie dokonuje jego

wykładni, a nawet można mieć uzasadnioną wątpliwość, czy stosuje ten przepis do

okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. W istocie bowiem podstawą

prawną zaskarżonego wyroku nie jest przepis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego, lecz

przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( Dz.U. Nr

133, poz. 883 ze zm.).

W związku z tym wymaga rozważenia, czy podstawą prawną odmowy udzie-

lenia prasie informacji może być wyłącznie przepis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego,

czy także inne przepisy powszechnie obowiązujące, w tym przepisy ustawy o ochro-

nie danych osobowych. Należy mieć tu na uwadze, że zagadnienie ograniczeń wol-

ności prasy powinno być rozpatrywane w szerszym kontekście konstytucyjnopraw-

nym. Konieczne jest zatem uwzględnienie merytorycznych i funkcjonalnych powiązań

wolności prasy (art. 14 Konstytucji RP) z fundamentalną zasadą szczegółową wyni-

kającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada jawności

życia publicznego (art. 2 Konstytucji RP), z prawem obywatela do uzyskiwania infor-

macji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a także z

wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniana infor-

macji (art. 54 ust. 1 Konstytucji), nie tylko w zakresie dostępu prasy do informacji, o

czym mowa wyżej, lecz także w aspekcie konstytucyjnych ograniczeń tego prawa.

Należy w związku z tym wyrazić pogląd, że ograniczenie wolności prasy polegające

na ustawowym określeniu przesłanek odmowy udzielenia prasie żądanej informacji

przez organy administracji publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorial-

nego, powinno mieścić się w granicach wyznaczonych przepisem art. 61 ust. 3 Kon-

stytucji RP, który stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może

nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw

innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bez-

14

pieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ponadto należy mieć na

uwadze treść przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym „ograniczenia

w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane

tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego

bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i

moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą

naruszać istoty wolności i praw.” Wyjaśnienie relacji między tymi przepisami konsty-

tucyjnymi, określającymi warunki ustanawiania ograniczeń praw (wolności) konstytu-

cyjnych oraz ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z tych praw i wolności

nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w sprawie sporny

jest jedynie jeden aspekt ograniczenia wolności prasy, a mianowicie taki, czy odmo-

wa udzielenia prasie żądanej informacji jest konieczna dla ochrony wolności i praw

„innych osób”, a mianowicie praw i wolności dyrektorów gminnych placówek oświa-

towych powołanych na to stanowisko bez przeprowadzania konkursu. W tym kontek-

ście prawnokonstytucyjnym nie wymaga głębszego uzasadnienia wniosek, że prze-

pis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego nie mógł być samodzielną podstawą odmowy

udzielenia informacji o danych osobowych (imionach i nazwiskach) tych dyrektorów,

skoro w przepisie tym jako przesłanki odmowy udzielenia informacji prasie wymienia

się wyłącznie wzgląd na tajemnicę państwową, tajemnicę służbową oraz inną ta-

jemnicę chronioną ustawą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawo każdego do

ochrony dotyczących go danych osobowych nie może być utożsamiane z żadną z

tajemnic wyszczególnionych w powyższym przepisie. Nie oznacza to równocześnie,

że organ, do którego prasa zwróci się o udzielenie informacji, nie powinien rozważyć

innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 Prawa prasowego, a mających oparcie w Kon-

stytucji RP, przesłanek odmowy udzielenia żądanej informacji. Problem polega na

tym, że przepis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego nie ustanawiał ograniczeń wolności

prasy ze względu na konieczność ochrony praw i wolności innych osób, lecz celem

ochrony innych wartości konstytucyjnych. W ocenie Sądu Najwyższego ograniczeń

wolności prasy w rozumieniu art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 1 Konstytucji nie zawierają

także przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, które stanowią konkretyzację

konstytucyjnego prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP). W rozpatrywanym

przypadku mamy bowiem do czynienia nie z problemem ograniczenia wolności prasy

ze względu na prawo do prywatności, lecz z problemem kolizji tych praw i wolności,

która polega na tym, że wykonywanie konkretnej wolności (prawa) przez podmiot

15

uprawniony, odbywa się kosztem podmiotu innej wolności (prawa). W rozpoznawanej

sprawie problem ten wyraża się w tym, czy wykonywanie wolności prasy przez re-

dakcję pisma „R.” żądającej udzielenia informacji o danych osobowych dyrektorów

gminnych placówek oświatowych powołanych na to stanowisko bez przeprowadzenia

konkursu, odbywa się kosztem konstytucyjnego prawa do prywatności osób powoła-

nych w takim trybie na te stanowiska.

W piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że określone w

art. 1 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych prawo każdego do ochrony doty-

czących go danych osobowych stanowi konkretyzację konstytucyjnego prawa do

prywatności zawartego w art. 47 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo

do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do

decydowania o swoim życiu osobistym. Prawo do ochrony danych osobowych jest

prawem każdego, a zatem z tego punktu widzenia brak jest podstaw do wyłączenia a

priori z zakresu tej ochrony określonych kategorii podmiotów, w tym osób zatrudnio-

nych na stanowiskach dyrektorów gminnych placówek oświatowych, czy szerzej -

osób pełniących funkcje publiczne. W rozpoznawanej sprawie udzielenie prasie żą-

danej informacji nie stanowi jednak zagrożenia dla prawa do prywatności dyrektorów

gminnych placówek oświatowych. Należy bowiem zważyć, że prawo do prywatności

tych osób ma węższy zakres niż prawo do prywatności osób prywatnych. Zgodnie z

utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny cechą prawa do prywatności jest to,

że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i

towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby, ani

też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywat-

ne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. W

uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 1998 r., K

24/98 (OTK 1998 nr 6, poz. 97) stwierdzono, że „jednocześnie jednak przeważa w

doktrynie pogląd w myśl którego, w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełnią-

cych funkcje publiczne, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ogranicze-

niu. Zgodnie z tym poglądem, o ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż

potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia pry-

watnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym „usprawiedliwionym zainte-

resowaniem”. Jest oczywiste, że osoba kandydująca do pełnienia funkcji publicznej,

godzić się musi z takim zainteresowaniem opinii publicznej, wyrażającym się między

innymi wolą uzyskania jak najszerszego zakresu informacji o jej życiu (również pry-

16

watnym) i przeszłości.” Otóż, nie ulega wątpliwości, na co trafnie zwrócił uwagę

Rzecznik Praw Obywatelskich, że informacja o tym, kto pełni funkcję dyrektora samo-

rządowej placówki oświatowej, nie należy do prywatnej sfery życia tej osoby. Edu-

kacja bowiem należy bez wątpienia do sfery publicznej, o czym świadczy art. 70

Konstytucji RP, zaś z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie

terytorialnym wynika, iż zadaniem własnym gminy są sprawy oświaty, w tym szkół

podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych. Z przepi-

sem tym pozostaje w związku art. 104 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie

oświaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425 zm.), z którego wynika, że zadaniem obowiązkowym

gmin jest obecnie prowadzenie szkół podstawowych. Należy zatem przyjąć, że

dyrektor gminnej placówki oświatowej wykonując zadanie publiczne, gospodarując

środkami publicznymi oraz wykonując funkcje władcze wobec uczniów, pełni funkcje

publiczne, o których mowa w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Trybunału

Konstytucyjnego. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia to, na podstawie ja-

kiego stosunku prawnego funkcja ta jest pełniona oraz czy dyrektor szkoły gminnej

jest pracownikiem samorządowym w rozumieniu ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o

pracownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze

zm.). W związku z tym nie ma przeszkód prawnych w ujawnieniu przez organ gminy

na żądanie prasy informacji o tym, którzy dyrektorzy samorządowych placówek

oświatowych powołani zostali na swe stanowiska bez przewidzianej prawem proce-

dury konkursowej. Ujawnienie takiej informacji, w tym imion i nazwisk osób powoła-

nych na stanowisko dyrektorów szkół gminnych i innych gminnych placówek oświa-

towych, nie narusza - jak trafnie wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich - prawa do

prywatności tych osób, ani prawa do ochrony danych osobowych.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================