III CZP 73/02

Uchwała z dnia 8 listopada 2002 r., III CZP 73/02

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Tadeusz Domińczyk

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Czesława K. przeciwko Skarbowi

Państwa – Wojewodzie W. o zapłatę, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na

posiedzeniu jawnym w dniu 8 listopada 2002 r., przy udziale prokuratora

Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2002 r.:

"Czy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa

majątkowego, którego utrata na skutek wydania decyzji administracyjnej dotkniętej

wadami wymienionymi w przepisach art. 156 k.p.a. może być uznana za szkodę w

rozumieniu przepisu art. 160 § 1 k.p.a.?"

podjął uchwałę:

Szkodą w rozumieniu przepisu art. 160 § 1 k.p.a. może być utrata

uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na skutek

decyzji wojewody, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września

1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), jeżeli decyzja ta wywołała

nieodwracalne skutki prawne.

Uzasadnienie

Zagadnienie prawne przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozpoznania

wyłoniło się przy rozstrzyganiu sprawy na skutek apelacji powoda w sprawie o

odszkodowanie. Domagając się od Skarbu Państwa, Wojewody W. kwoty 33 7826

zł powód twierdził, że jego nieruchomość o powierzchni 5 ha była w 1976 r.

przedmiotem wywłaszczenia, którego cel nie został zrealizowany. Powód od dnia

10 maja 1993 r. domagał się jej zwrotu, lecz postępowanie zostało umorzone

decyzją właściwego starosty ze względu na nieodwracalne zmiany w stanie

prawnym, polegające na nabyciu praw do nieruchomości przez osoby trzecie. Sąd

ustalił, że wywłaszczona nieruchomość została, jako mienie państwowe, oddana w

zarząd przedsiębiorstwa, które w dniu 5 grudnia 1990 r. stało się jej użytkownikiem

wieczystym. Potwierdził to Wojewoda decyzją z dnia 5 sierpnia 1993 r.

Przedsiębiorstwo państwowe zostało zlikwidowane, a jego mienie, obejmujące

prawo użytkowania wieczystego, zostało oddane najpierw w leasing, a następnie

zbyte spółce akcyjnej umową z dnia 2 grudnia 1997 r.

W kwietniu 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekł, że

wspomniana decyzja wojewody z dnia 5 sierpnia 1993 r. została wydana z

naruszeniem prawa, natomiast kolejną decyzją z dnia 11 maja 2001 r. odmówił

przyznania żądanego przez powoda odszkodowania.

W takim stanie rzeczy Sąd Okręgowy oddalił powództwo o zapłatę, uznając,

że decyzja wydana z naruszeniem prawa nie była źródłem szkody w rozumieniu art.

160 § 1 k.p.a., ograniczającego odpowiedzialność do szkody rzeczywistej, tj. do

uszczuplenia aktywów lub zwiększenia pasywów. W ocenie tego Sądu, roszczenie

powoda oparte na przepisie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.

127 ze zm. – dalej: "u.g.g.") nie miało rzeczywistej wartości majątkowej, a jego

utrata może być oceniana jedynie w ramach korzyści majątkowych możliwych do

uzyskania w przyszłości (lucrum cessans).

Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację powoda od tego wyroku, zwrócił uwagę

na wątpliwości odnośnie do charakteru roszczenia byłego właściciela o zwrot

wywłaszczonej nieruchomości. Jego zdaniem, za trafnością stanowiska Sądu

Okręgowego przemawia konstytutywny charakter decyzji orzekającej zwrot oraz

odmienność uprawnienia w stosunku do typowej wierzytelności, Sąd drugiej

instancji dostrzegł jednak również niekorzystne skutki takiej interpretacji,

pozbawiającej uprawnionego środków ochrony przed samowolą organu

administracji, nie liczącego się z prawem byłego właściciela, które może być

zakwalifikowane jako postać ekspektatywy, przedstawiającej określoną wartość

majątkową.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 69 ust. 1 i 2 u.g.g., nieruchomość wywłaszczona lub jej część

podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego

na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o

wywłaszczeniu, z tym że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać

rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano

wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot.

Kategoryczne brzmienie przepisu nie pozostawiało wątpliwości, że z mocy

ustawy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, przy spełnieniu przesłanki

zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nabywał prawo

podmiotowe, które początkowo w języku prawniczym, a ostatnio również w tekstach

aktów normatywnych (np. art. 19 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach

mieszkaniowych, Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 27 ze zm. lub art. 33 ust. 3 umowy

między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Austrii o zabezpieczeniu społecznym,

sporządzonej w Warszawie dnia 7 września 1998 r. – Dz.U. 2000 r. Nr 104, poz.

1105) jest określane mianem "ekspektatywy", czyli prawnie uzasadnionego

oczekiwania.

Można stwierdzić, że ekspektatywy spełniające określone wymagania

podlegają ochronie prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia

24 października 2000 r., SK 7/00 (OTK Zbiór Urzędowy 2000, nr 7, poz. 256)

wyraził pogląd, że ochrona dotyczy ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj.

takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod

rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (wyrok

z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK Zbiór Urzędowy 1999, nr 5, poz. 100, zob.

też wyrok z dnia 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK Zbiór Urzędowy 1998, nr 7,

poz. 114, wyrok z dnia 28 kwietnia 1999 r., K 3/99, OTK Zbiór Urzędowy 1999, nr 4,

poz. 73). Wyjaśnił także, że nie ma powodu, by wyłączać spod tej ochrony prawo

własności, zwłaszcza ze względu na jego konstytucyjną rangę (art. 21 Konstytucji).

Pozwala to odnieść do ekspektatyw podobny reżim ochrony, jaki przysługuje

prawom nabytym.

Wymaganie maksymalnego ukształtowania oznacza spełnienie wszystkich

ustawowych przesłanek nabycia pod rządami danej ustawy (uzasadnienie wyroku

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2002, K 47/01, OTK-A Zbiór Urzędowy

2002, nr 1, poz. 6). Zastrzeżenie to jest konieczne ze względu na szeroki zakres

pojęcia i dynamiczny charakter oczekiwania, które w pewnych sytuacjach

faktycznych kształtuje się w miarę upływu czasu lub wymaga dopełnienia się innych

okoliczności, szczególnie tzw. warunków prawnych.

Konieczność ochrony prawnej ekspektatywy w odniesieniu do praw cywilnych

przyjmował w różnych sytuacjach faktycznych i prawnych Sąd Najwyższy (np.

postanowienia z dnia 26 czerwca 2001 r., I CA 1/01, OSNC 2002, nr 2, poz. 26 oraz

z dnia 9 listopada 2001 r., I CKN 71/01, OSNC 2002, nr 7-8, poz. 98). Tym bardziej

nie budziła wątpliwości w orzecznictwie dotyczącym praw socjalnych (por. uchwała

całej Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z

dnia 20 grudnia 2000 r., III ZP 29/00, OSNAPUS 2001, nr 12, poz. 418). Dla

rozpatrywanego zagadnienia istotne jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu tej

uchwały, że skutkiem utraty ekspektatyw i braku możliwości ich realizacji

uprawnieni ponieśli realną szkodę i dlatego powinni otrzymać rekompensaty. W

uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15

listopada 2000 r., III ZP 20/00 (OSNAPUS 2001, nr 16, poz. 504) wyrażono pogląd,

że uzasadnione prawnie nadzieje na nabycie określonego prawa majątkowego

wchodzą w skład spadku.

Uprawnienie przyznane byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości

wykazuje cechy wierzytelności w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Powszechnie

przyjmuje się, że źródłem takich wierzytelności są przepisy ustawy, a nie tylko

charakterystyczne dla prawa prywatnego czynności i zdarzenia prawne.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96 (OSNC

1996, nr 7-8, poz. 102) wskazał, że uprawniony do żądania zwrotu występuje nie

tylko w charakterze osoby, którą można traktować jako wierzyciela, lecz również

jako dłużnik Skarbu Państwa zobowiązany do rozliczenia się z pobranego

odszkodowania, w tym także do rozliczenia się z otrzymanej nieruchomości

zamiennej jeżeli nadanie takiej nieruchomości miało miejsce. Właśnie te różnice nie

dopuszczają cesji tego uprawnienia. Nie sprzeciwiają się jednak przypisaniu

uprawnieniu żądania zwrotu majątkowego charakteru oraz oznaczonej wartości.

Oceniane w tym aspekcie uprawnienie wynikające z art. 69 ust. 1 ustawy ma cechy

ukształtowanej ekspektatywy. Istnienie i jej treść nie jest uzależniona od wyniku

rozliczeń, ponieważ to zagadnienie może mieć wpływ na zgłoszenie lub

zaniechanie żądania zwrotu. Zgodzić się należy zatem z poglądem, za którym

opowiedział się Sąd Apelacyjny, że utrata możliwości uzyskania zwrotu

wywłaszczonego prawa może stanowić szkodę.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy źródła szkody nie można dopatrzyć

się w innym zdarzeniu niż potwierdzenie decyzją wojewody nabycia użytkowania

wieczystego przez przedsiębiorstwo oraz zbycia tego prawa spółce akcyjnej.

Wydanie decyzji na podstawie art. 2 ust. 3 z dnia 29 września 1990 r. o zmianie

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz.

464) stanowiło pierwsze ogniwo zdarzeń, które włączało osobę trzecią w krąg

uprawnionych do nieruchomości, co ostatecznie doprowadziło do umorzenia

postępowania administracyjnego.

W ramach rozpoznawanego zagadnienia prawnego Sąd Najwyższy zmuszony

jest pominąć kontrowersyjne zagadnienie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., II ZP 14/99, OSNAPUS 2000, nr 8,

poz. 294), czy w sytuacji faktycznej przedstawionej przez Sąd meriti, tj. przy

istnieniu uprawnienia osoby trzeciej i zgłoszonym jej żądaniu, użytkowanie

wieczyste mogło powstać, skoro przyjęto jako założenie przedstawionego

zagadnienia, że nastąpiło ostateczne zakończenie w trybie administracyjnym

postępowania o zwrot nieruchomości. Również poza kontrolą sądu powszechnego

pozostaje decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i rozwoju Miast orzekająca, że

decyzja wojewody z 5 sierpnia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa. W tym

stanie należy rozważyć, czy szkoda ma charakter określony w art. 160 § 1

k.p.a. (...)

Ukształtowanie odpowiedzialności państwa na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. do

szkody rzeczywistej, ze względu na odesłanie do przepisów ogólnych o

zobowiązaniach w kodeksie cywilnym, jest powszechnie tłumaczone jako

ograniczenie do straty, którą poniósł poszkodowany (art. 361 § 1 k.c.). Wyżej

wyjaśniono, że były właściciel w razie spełnienia się przesłanki "zbędności

wywłaszczonej nieruchomości" ma w pełni ukształtowaną ekspektatywę prawa,

którą mu odjęto w wyniku wywłaszczenia. Uniemożliwienie jej realizacji stanowi

uszczerbek w interesach ekonomicznych uprawnionego.

Nie można natomiast zgodzić się z zapatrywaniem, jakoby niezrealizowanie

zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzasadniało rozpatrywanie szkody w

granicach nieosiągniętych korzyści. Przepis art. 361 § 2 k.c. przyjmuje z

nieznacznymi zmianami unormowanie zawarte w art. 157 § 1 k.z. i w odniesieniu do

postaci szkody określanej mianem lucrum cessans obejmuje korzyść, której

poszkodowany mógł się spodziewać, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Nie zwrócił

na to uwagi Sąd pierwszej instancji, gdy dostrzegając, że powód nie był

właścicielem nieruchomości w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę, uznał, że

szkoda mogłaby obejmować wyłącznie utratę przyszłej korzyści. Tymczasem z art.

361 § 2 k.c. wynika, że obie postacie szkody pozostają we właściwym porządku. Na

pierwszym miejscu wymienia się stratę (damnum emergens) a na drugim korzyści,

które zostałyby osiągnięte, gdyby szkoda nie nastąpiła. Uwzględniając okoliczności

sprawy trzeba uznać, że pozbawienie ekspektatywy, której odpowiadał obowiązek

Skarbu Państwa zwrotu nieruchomości jest szkodą w postaci straty, natomiast

utraconą korzyścią jest to wszystko co powód mógłby osiągnąć, gdyby własność

nieruchomości została mu zwrócona. Powód nie dochodzi jednak odszkodowania

za korzyści, które mógłby czerpać ze zwróconej nieruchomości, wobec czego

ograniczenie zawarte w art. 160 § 1 k.p.a. nie może mieć wpływu na wynik sprawy.

(...)

Powyższe rozważania uzasadniają na podstawie art. 390 § 1 i 2 k.p.c.

podjęcie przytoczonej uchwały.