I CKN 1268/00

Wyrok z dnia 18 grudnia 2002 r., I CKN 1268/00

Do oddania przez jednostkę samorządu terytorialnego w użytkowanie

wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej, nie wpisanej do rejestru

zabytków, położonej na obszarze wpisanego do rejestru zabytków zespołu

budowlanego o wartości historycznej lub w obrębie strefy objętej ochroną

konserwatorską ze względu na założenia urbanistyczne, oraz do sprzedaży

usytuowanego na niej budynku, nie mają zastosowania art. 68 ust. 3 i art. 73

ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dotyczące obowiązkowego

obniżenia ceny i opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Irena Gromska-Szuster

Sędzia SN Tadeusz Żyznowski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Lidii B. i Marka C. przeciwko Gminie

W.C., obecnie Miastu Stołecznemu W., o zobowiązanie do złożenia oświadczenia

woli, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 11 grudnia 2002 r. na rozprawie

kasacji powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego

2000 r.

oddalił kasację i zasądził od powodów solidarnie na rzecz strony pozwanej

kwotę 3000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powodowie Lidia B. i Marek C. wystąpili przeciwko Gminie W.C. z

powództwem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, zgodnie z którym

pozwana Gmina oddaje im w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat nieruchomość

gruntową, objętą księgą wieczystą Kw (...), prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla

Warszawy– Mokotowa, położoną w W. przy ul. C. nr 65, stanowiącą działki

ewidencyjne nr 64 i 65/1 o łącznej powierzchni 897 m2

, oraz obniża pierwszą opłatę

z tytułu użytkowania wieczystego gruntu o 50 %, tj. do kwoty 131 056,40 zł, i ustala

opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu w wysokości 1 % ceny ustalonej w wyniku

przetargu, a ponadto sprzedaje powodom na współwłasność położony na tej działce

budynek, obniżając jego cenę o 50 % w stosunku do ceny ustalonej w drodze

przetargu, tj. do kwoty 436 774,50 zł.

Strona pozwana nie uznała powództwa i wnosząc o jego oddalenie, zarzuciła,

że powodowie nie są uprawnieni do skorzystania z bonifikat przewidzianych w art.

68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej:

"u.g.n."), nieruchomość bowiem, której dotyczy żądanie, nie została wpisana do

rejestru zabytków.

Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 1999 r. uwzględnił

powództwo, dokonując następujących ustaleń i ocen prawnych. Powodowie wygrali

przetarg ustny nieograniczony na oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej

działki i sprzedaż położonego na niej budynku. Po przeprowadzeniu przetargu

uznali, że cena jaką zobowiązali się uiścić powinna uwzględniać ustawową

bonifikatę wynikającą z art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 u.g.n. Nieruchomość położona

jest na osiedlu „Ż.O.", które wpisane jest do rejestru zabytków decyzją z dnia 20

marca 1973 r. i znajduje się pod ochroną konserwatorską. Poza tym nieruchomość

ta pozostaje w strefie ochrony konserwatorskiej "Ż.H.", również wpisanego decyzją

z dnia 30 września 1980 r. do rejestru zabytków. Dlatego też i budynek przy ul. C.

nr 65 podlega takiej ochronie, chociaż indywidualnie do rejestru zabytków wpisany

nie został. Pozwana Gmina zajęła jednak stanowisko, że żądanie powodów nie jest

dopuszczalne, gdyż w rozumieniu ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr

kultury (jedn. tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm. – dalej: "u.o.d.k.")

przedmiotowa nieruchomość nie jest zabytkiem. Ostatecznie nie doszło więc do

zawarcia umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i sprzedaży

położonego na niej budynku.

Sąd pierwszej instancji uznał, że spór należało rozstrzygnąć na korzyść

powodów, ponieważ zastosowanie art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 u.g.n. wiąże się z

dokonanym w formie decyzji administracyjnej wpisem nieruchomości do rejestru

zabytków, sporna nieruchomość zaś jest objęta decyzją z dnia 20 marca 1973 r. o

wpisaniu dobra kultury – osiedla „Ż.O." do rejestru zabytków. Do nieruchomości tej

odnoszą się wynikające z przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie

dóbr kultury skutki prawne tej decyzji w postaci różnych ograniczeń w użytkowaniu

nieruchomości. Świadczy o tym chociażby otrzymanie przez powodów pisma

konserwatora zabytków z informacją o istnieniu takich ograniczeń. Sam fakt

położenia nieruchomości w strefie zabudowy wpisanej do rejestru zabytków

przesądza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznanie za zabytek każdej położonej

w tej strefie nieruchomości, bez konieczności wydania indywidualnej decyzji

dotyczącej konkretnej nieruchomości. Za przyjęciem takiego poglądu przemawiają

argumenty wynikające z wykładni logicznej i celowościowej przepisów ustawy o

gospodarce nieruchomościami. Wprowadzając bonifikatę przy ustalaniu wysokości

opłaty z tytułu wieczystego użytkowania i wysokości ceny sprzedaży nieruchomości

wpisanych do rejestru zabytków, ustawodawca dążył do zrekompensowania

nabywcom obciążeń i niedogodności ograniczających ich uprawnienia

właścicielskie. W ustawie tej, a także w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie

dóbr kultury, nie jest sprecyzowane, czy chodzi o nieruchomości objęte wpisem

indywidualnym czy zespołowym, dlatego należy przyjąć, że znaczenie ma taki wpis

do rejestru zabytków, który powoduje jakiekolwiek ograniczenia właściciela

nieruchomości w korzystaniu z niej.

Ustosunkowując się do podniesionego przez pozwaną Gminę zarzutu

dotyczącego braku opinii właściwego konserwatora zabytków, wymaganej zgodnie

z art. 13 u.g.n. w razie sprzedaży, zamiany lub oddania w użytkowanie wieczyste

nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, Sąd Okręgowy stwierdził, że

przepis ten nie określa, kiedy taka opinia powinna być wydana, zatem jej brak w

dniu przetargu nie ma znaczenia dla jego ważności. Brak takiej opinii nie świadczy

więc o tym, że nieruchomość nie była objęta wpisem do rejestru zabytków.

W wyniku uwzględnienia apelacji strony pozwanej Sąd Apelacyjny wyrokiem z

dnia 24 lutego 2000 r. zmienił wyrok Sądu pierwszej instancji i powództwo oddalił.

Sąd Apelacyjny, mając na względzie prawidłowo poczynione przez Sąd pierwszej

instancji ustalenia faktyczne, wskazał na następującą argumentację faktyczną i

prawną swojego rozstrzygnięcia.

Bezsporną okolicznością pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość nie

została objęta indywidualną decyzją o wpisie do rejestru zabytków, jest natomiast

położona w sferze zabudowy objętej – i to dwukrotnie – wpisem do takiego rejestru.

Wydane zostały w tym przedmiocie dwie decyzje: z dnia 20 marca 1973 r. o wpisie

do rejestru zabytków dobra kultury dawnego osiedla „Ż.O." oraz z dnia 30 września

1980 r. o wpisie dobra kultury – strefy ochrony konserwatorskiej (układu ulic i

zabudowy) „Ż.H.". Według Sądu Apelacyjnego, nie można podzielić poglądu Sądu

Okręgowego, że położenie nieruchomości w takiej strefie wystarczy do uznania

nieruchomości za zabytek i stosowania do niej przepisów, które zabytków dotyczą,

zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 u.o.d.k., ochronie prawnej podlegają dobra kultury,

zwane zabytkami, wpisane do rejestru zabytków. Z art. 14 ust. 1 tej ustawy wynika z

kolei, że wpis do rejestru zabytków następuje na podstawie decyzji

administracyjnej, przy czym wpisanie nieruchomości lub jej części do takiego

rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości lub – jeżeli nie ma

księgi wieczystej – w zbiorze dokumentów. Gdyby samo położenie nieruchomości w

strefie stanowiącej zabytek rodziło skutki prawne wynikające z ustawy, to w księdze

wieczystej dotyczącej każdej nieruchomości znajdującej się w granicach strefy

powinien być zamieszczony wpis określony w art. 15 u.o.d.k. Takiego wpisu

dotyczącego przedmiotowej nieruchomości nie ma.

Zajmując się charakterem prawnym wpisu do rejestru zabytków, Sąd

Okręgowy wprawdzie podkreślił, że w literaturze prawniczej wyrażono pogląd, iż

jeżeli wpis do rejestru zabytków stanowi początek ochrony prawnej rzeczy lub

zbioru rzeczy, to ochrona założenia urbanistycznego oznacza per se ochronę

wszystkich składników, chyba że zostaną one wyłączone w momencie dokonywania

wpisu. Niemniej jednak, zdaniem Sądu drugiej instancji, inną sprawą jest ochrona

zabytkowego założenia urbanistycznego, która doprowadzić ma do zachowania

zabytkowego układu zabudowy (np. przez zakaz budowy obiektów sprzecznych z

jej charakterem), a inną jeszcze istnienie określonych uprawnień i obowiązków

nałożonych na właścicieli poszczególnych nieruchomości. Uprawnienia i obowiązki

płynące z faktu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków muszą być

skonkretyzowane i muszą dotyczyć właściciela konkretnej, zindywidualizowanej

nieruchomości. W ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (art. 5

pkt 1) rozróżnia się dzieła budownictwa od historycznego założenia

urbanistycznego miast i osiedli, jak i zespołów budowlanych o wartości

architektonicznej. Oczywisty wydaje się wniosek, że możliwe jest istnienie w

granicach zabudowy będącej zabytkiem budynku pozbawionego takiego

charakteru, stanowiącego jedynie naśladownictwo zabytkowego stylu. Uznanie

strefy zabudowy za zabytek nie powoduje jeszcze uznania za zabytek każdego

położonego w niej budynku, natomiast wywołuje określone ograniczenia dotyczące

tej strefy, jak np. przewidziane w art. 20 wskazanej ustawy (możliwość określenia

warunków działalności budowlanej). Tylko takie znaczenie ma położenie budynku w

strefie zabudowy wpisanej do rejestru zabytków.

Z przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury wynika

również, że ochronie prawnej podlegają nie tylko zabytki wpisane do rejestru, ale

również inne, jeżeli ich zabytkowy charakter jest oczywisty (art. 4 pkt 3). Jeżeli w

wypadku obiektu liczącego kilkaset lat zabytkowy charakter jest oczywisty, to nie

jest tak w wypadku obiektu liczącego lat kilkadziesiąt. Powodowie w toku procesu

nie wykazali, by przedmiotowa nieruchomość stanowiła zabytek w rozumieniu art. 4

pkt 3 ustawy, jakkolwiek twierdzenia takie podnosili. Przedstawione przez nich

pouczenie o skutkach wpisu do rejestru zabytków, które otrzymali od

Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie może zastąpić decyzji

administracyjnej i nie świadczy o tym, że nieruchomość ma zabytkowy

charakter. (...)

Odnosząc się do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami, Sąd Apelacyjny stwierdził, że przepisy art. 13 ust. 4, art. 29 ust.

2, art. 68 ust. 3 oraz art. 73 ust. 4 zawierają określenie „nieruchomość wpisana do

rejestru zabytków". Gdyby zamiarem ustawodawcy było wywołanie takiego skutku

prawnego, jaki przyjął Sąd Okręgowy, to w ustawie posłużyłby on się pojęciem

„nieruchomość wpisana do rejestru zabytków lub położona w strefie zabudowy

wpisanej do rejestru zabytków". Takiego określenia ustawowego jednak nie ma.

Jeżeli zaś chodzi o wynikający z art. 13 ust. 4 u.g.n. obowiązek uzyskania opinii

wojewódzkiego konserwatora zabytków w razie oddawania w użytkowanie

wieczyste lub sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, to zasadnie

podkreśla pozwana Gmina, że obowiązek ten powinien być spełniony przed

przetargiem i nie jest obojętne, kiedy taka opinia zostanie sporządzona. Z treści art.

28 ust. 1 u.g.n. wynika, że sprzedaż lub oddanie nieruchomości w użytkowanie

wieczyste następuje m.in. w formie przetargu. Skoro zatem sprzedaż w formie

przetargu wymaga uzyskania opinii, to powinna być ona uzyskana przed tą

czynnością. Zawarcie zaś następnie umowy w formie aktu notarialnego (art. 27

u.g.n.) jest konsekwencją poprawnie przeprowadzonego przetargu, uznać zatem

należy, że nie zaistniały podstawy prawne do obniżenia opłaty z tytułu oddania

przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste i obniżenia ceny sprzedaży

budynku o 50 %, nieruchomość ta bowiem nie była i nie jest wpisana do rejestru

zabytków.

W kasacji powodowie, powołując się na naruszenie prawa materialnego, tj. art.

4, art. 5 oraz art. 15 u.o.d.k. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że

nieruchomość położona na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nie podlega

przepisom ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, a dla uznania jej

zabytkowego charakteru niezbędny jest odpowiedni wpis do księgi wieczystej, oraz

art. 68 ust. 3, art. 73 ust. 4 u.g.n. przez błędną ich wykładnię, polegającą na

uznaniu, że obowiązek obniżenia ceny nieruchomości wpisanej do rejestru

zabytków dotyczy wyłącznie nieruchomości wpisanej na podstawie indywidualnej

decyzji, wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego przez

uwzględnienie powództwa.

W obszernym uzasadnieniu kasacji powodowie zakwestionowali stanowisko

Sądu Apelacyjnego, w wyniku którego ich powództwo zostało oddalone. Sąd ten,

ich zdaniem, nietrafnie stwierdził, że jeżeli budowle położone na terenie wpisanym

do rejestru zabytków mają wartość zabytkową, to powinny być oddzielnie wpisane

do rejestru zabytków, ponieważ uznanie strefy zabudowy za zabytek nie powoduje

uznania za zabytek każdego położonego w niej budynku, choć wywołuje określone

ograniczenia dotyczące tej strefy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedmiotowy zakres nieruchomości, których ceny sprzedaży i opłaty z tytułu

użytkowania wieczystego podlegają obowiązkowej bonifikacie, określony został w

art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 u.g.n. Z pierwszego z nich wynika, że ustaloną, zgodnie

z art. 67, cenę nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50%.

Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku,

podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. W drugim z nich natomiast sformułowano

zasadę, że ustalone, zgodnie z art. 72 ust. 2 i 3 pkt 5, opłaty z tytułu użytkowania

wieczystego obniża się o 50%, jeżeli nieruchomość gruntowa została wpisana do

rejestru zabytków. Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo

rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. W ścisłym związku z tymi

przepisami pozostają niewątpliwie art. 13 ust. 4 i art. 29 ust. 2 u.g.n. W myśl

pierwszego z tych przepisów, sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w

użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, a także

wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek,

wymaga uzyskania zgody właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków

działającego w imieniu wojewody – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących

własność Skarbu Państwa oraz opinii właściwego wojewódzkiego konserwatora

zabytków działającego w imieniu wojewody – w odniesieniu do nieruchomości

stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Według natomiast art.

29 ust. 2, jeżeli przedmiotem umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w

użytkowanie wieczyste jest nieruchomość wpisana do rejestru zabytków, przy

określaniu sposobu korzystania z tej nieruchomości można nałożyć na nabywcę, w

razie potrzeby, obowiązek odbudowy lub remontu położonych na niej zabytkowych

obiektów budowlanych, w terminie określonym w umowie.

W przytoczonych przepisach mówi się o wpisanych do rejestru zabytków

nieruchomościach (art. 13 ust. 4, art. 29 ust. 2 i art. 68 ust. 3) lub nieruchomościach

gruntowych (art. 73 ust. 4). Taka konstrukcja przepisów, a zwłaszcza art. 68 ust. 3 i

art. 73 ust. 4 u.g.n., mających dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie,

determinuje wykładnię zawartych w nich pojęć „nieruchomość” i „nieruchomość

gruntowa”, pojęcia te bowiem mają charakter normatywny i bliżej określone są w

przepisach kodeksu cywilnego. Mimo braku w ustawie o gospodarce

nieruchomościami, w odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego, odesłania w

sprawach nią nie uregulowanych do przepisów tego kodeksu, w omawianym

zakresie uwzględnić trzeba unormowania kodeksowe, gdyż chodzi tu o pojęcia

stricte cywilnoprawne, nie będące jednocześnie przedmiotem odrębnego

uregulowania we wskazanej ustawie.

Rozwijając to wstępne założenie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.

– dalej: "u.g.g.") omawiane zagadnienie uregulowane było w jej art. 40 ust. 4.

Zgodnie z tym przepisem, obligatoryjna obniżka ceny sprzedaży oraz opłaty za

użytkowanie wieczyste gruntów ze względu na zabytkowy charakter przedmiotu

nabycia odnosiła się do obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Przez obiekt

wpisany do rejestru zabytków pod rządem powołanej ustawy należało zaś rozumieć

„budynek stanowiący obiekt zabytkowy” (art. 22). Jest oczywiste, że poprzednie

unormowanie nie było precyzyjne, skoro w naszym systemie prawnym przedmiotem

obrotu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek

samorządu terytorialnego są i były nieruchomości, nie zaś „obiekty wpisane do

rejestru zabytków"; obiekty takie, jako części składowe gruntu (art. 48 k.c.), nie

mogą być odrębnym przedmiotem własności (art. 47 § 1 k.c.). Tak więc po wejściu

w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 13 ust. 4, art. 29 ust. 2, art. 68

ust. 3 i art. 73 ust. 3) nie doszło w zakresie analizowanej kwestii do zmiany

merytorycznej, lecz jedynie do zmiany redakcyjnej, mającej na celu, jak już wyżej

zaznaczono, prawidłowe odzwierciedlenie ogólnej zasady, że przedmiotem

sprzedaży jest nieruchomość, a nie „obiekt wpisany do rejestru zabytków".

Ustawa o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak i ustawa o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie ma własnych przepisów określających

pojęcie "zabytku", sięgnąć więc należy w tym względzie do art. 4 ustawy z dnia 15

lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia o

zasadności kasacji chodzi jedynie o podlegający ochronie prawnej zabytek, który

jest dobrem kultury wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji

wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 4 pkt 1). Rejestr zabytków

znajdujących się na terenie województwa prowadzi w imieniu wojewody wojewódzki

konserwator zabytków (art. 13 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.o.d.k.). Dobra

kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na

podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na

wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika, bądź właściwego organu

powiatu lub gminy (14 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.d.k.). Decyzja o wpisaniu dobra kultury do

rejestru powinna zawierać, oprócz danych wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a.,

pouczenie o skutkach wpisu do rejestru (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej

ewidencji zabytków, Dz.U. Nr 19, poz. 101, ze zm.; obecnie § 5 ust. 2

rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września

2000 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji dóbr kultury,

Dz.U. Nr 86, poz. 965). Wpisanie nieruchomości lub jej części do rejestru zabytków

ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego

konserwatora zabytków (art. 15 ust. 1 u.o.d.k.).

Istotne znaczenie dla określenia podstawy udzielenia bonifikaty z tytułu, o

którym mowa w art. 68 ust. 3 i 73 ust. 3 u.g.n. (dawniej w art. 40 ust. 4 u.g.g.), ma

okoliczność, że hipotezy norm zawartych w tych przepisach obejmują przedmioty

jednostkowe, zindywidualizowane. Świadczy o tym zarówno sformułowanie „obiekt

wpisany do rejestru zabytków", jak i wyrażenie „nieruchomość (lub nieruchomość

gruntowa) wpisana do rejestru zabytków". Takie wskazanie wyklucza więc

ewentualność, że chodzić tu może także o zbiory rzeczy. Wprawdzie stan prawny w

zakresie rozważanej problematyki nie zmienił się, to jednak obecnie zagadnienie

kształtuje się jednoznacznie. Pojęcie nieruchomości, jak już podkreślono, ma

charakter normatywny. W prawie cywilnym rozumie się przez nie części

powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), albo

budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy

przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 §

1 k.c.). Takie rozumienie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków wynika

poza tym z art. 15 u.o.d.k., zgodnie z którym wpisanie „zabytku nieruchomego" (art.

14 ust. 1) do rejestru zabytków ujawnia się w księdze wieczystej danej

nieruchomości. Nie bez znaczenia pozostaje także definicja nieruchomości

gruntowej zawarta w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami. Została ona

sformułowana w art. 4 tej ustawy i wynika z niej, że przez nieruchomość gruntową

należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i

lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Chodzi zatem, podobnie jak w

art. 46 § 1 k.c., o wydzieloną część gruntu, stanowiącą odrębny przedmiot

własności.

W literaturze trafnie spostrzeżono, że na gruncie ustawy z dnia 15 lutego

1962 r. o ochronie dóbr kultury od nieruchomości (gruntowych, budynkowych lub

lokalowych) zabytkowych, jako skonkretyzowanych i zindywidualizowanych rzeczy,

należy odróżnić inne dobra kultury stanowiące zabytek, którymi mogą być także

określone rzeczy złożone, swoiste „zbiory zabudowanych nieruchomości” w postaci

zespołów budowlanych o wartości architektonicznej (art. 5 pkt 1).

Zespoły budowlane, jak np. dzielnice staromiejskie lub inne albo dawne

fortyfikacje (np. cytadele), chronione ze względu na swoją historyczną wartość oraz

układ ulic i zabudowę, obejmują zazwyczaj obok nieruchomości zabytkowych

również zlokalizowane w ich obrębie nieruchomości nie mające takiego charakteru.

W takim wypadku przedmiotem wpisu do rejestru zabytków jest cały zespół w

ogólności, natomiast w księgach wieczystych prowadzonych dla poszczególnych

nieruchomości usytuowanych w granicach zabytkowego zespołu tego faktu się nie

ujawnia, z wyjątkiem tych nieruchomości, w stosunku do których wydano

indywidualne (w sensie podmiotowym) i konkretne (w sensie przedmiotowym)

decyzje administracyjne o wpisaniu danej nieruchomości do rejestru zabytków (art.

14 i 15 u.o.d.k.). Nie można więc podzielić prezentowanego w kasacji zapatrywania

skarżących, że skoro poszczególne nieruchomości położone na chronionym terenie

wyznaczają jego historyczny charakter i nadają mu walor, który decyduje o

konieczności objęcia ochroną całego układu zabudowy, to siłą rzeczy ochrona tego

terenu oznacza ochronę wszystkich jego znaczących składników, chyba że pewne

elementy z takiej ochrony zostały wyłączone. Obowiązuje bowiem zasada

przeciwna.

Podkreślić należy, że taki sam pogląd wyrażany jest w orzecznictwie

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyrokach dnia 21 września

1993 r., SA/Po 3224/92 (OSP 1995, nr 5 poz. 121) i z dnia 19 lutego 1997 r., SA/Gd

2823/95 (nie publ.) Sąd ten przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego

założenia urbanistycznego nie oznacza, iż wszystkie budowle na tym terenie są

zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być oddzielnie

wpisane do rejestru zabytków.

Podobnie kształtuje się sytuacja w razie objęcia ochroną konserwatorską

samego założenia urbanistycznego miast i osiedli (również art. 5 pkt 1). Wówczas

dobrem kultury jest sama koncepcja urbanistyczna. W obu przedstawionych

wypadkach przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest więc albo sam zespół, albo

sama koncepcja (układ architektoniczny względnie urbanistyczny), a nie

poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w strefie ochronnej. Niemniej

jednak z tego powodu, jak trafnie podkreślił Sąd drugiej instancji, wszelka

działalność budowlana w takiej strefie, mogąca zagrozić albo naruszyć zabytkowy

układ architektoniczny lub zabytkowy zespół budowlany, objęta jest wzmożoną

reglamentacją administracyjnoprawną (art. 20). Ochrona zabytkowych układów

urbanistycznych i zabytkowych zespołów budowlanych polega na możliwości

władczego określania warunków działalności budowlanej na ich terenie oraz

nakazywania usunięcia, uporządkowania albo przebudowy poszczególnych

budynków lub wydania innych stosownych zarządzeń.

W opisanej sytuacji istnieją więc bezsprzecznie pewne szczególne

ograniczenia, zarówno w zakresie swobody prowadzenia działalności budowlanej,

jak i w zakresie korzystania z konkretnych nieruchomości, niemniej jednak są to

ograniczenia nie tak daleko idące, jak w wypadku objęcia ochroną konserwatorską

zindywidualizowanego „zabytku nieruchomego”. W wypadku wpisania do rejestru

zabytków nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. na właścicieli nakładane są

obowiązki surowsze i bardziej obostrzone. Rzutują one nie tylko na zakres

korzystania z nieruchomości, lecz również – w pewnym stopniu – na swobodę

sposobu zarządzania i rozporządzania nią. Ograniczenia i obowiązki dotyczące

konkretnej nieruchomości odnoszą się np. co do przebudowy, odnawiania lub

konserwacji znajdującego się na niej budynku (art. 27, 30-31). Z drugiej jednak

strony, właściciele lub użytkownicy nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków

uzyskują nieraz specjalne uprawnienia, jak np. możliwość otrzymania dotacji

bezzwrotnej w związku robotami konserwatorskimi (art. 31 ust. 4).

Ustawodawca, określając przedmiotowy zakres ustawy z dnia 15 lutego

1962 r. o ochronie dóbr kultury, posłużył się więc szerokim pojęciem „dobro kultury",

gdyż celem tej ustawy jest umożliwienie objęcia ochroną każdego zabytku cennego

ze względów historycznych czy kulturowych. W konsekwencji stworzona została

ustawowa możliwość uznania za zabytek, któremu należna jest ochrona, nie tylko

rzeczy lub nieruchomości wartościowych ze względów historycznych albo

kulturowych, lecz także różnego rodzaju zespołów budowlanych o wartości

architektonicznej czy też jedynie założeń urbanistycznych miast i osiedli. O wpisie

do rejestru i objęciu ochroną decyduje konserwator zabytków, podejmując stosowną

decyzję każdorazowo w odniesieniu do konkretnych, ale i szeroko rozumianych

dóbr kultury.

Takie unormowanie ma głęboki sens i jest racjonalne, za uznaniem bowiem

konieczności wpisu danej, a zatem konkretnej, nieruchomości do rejestru zabytków

jako przesłanki stosowania art. 68 ust. 3 i art. 3 art. 73 u.g.n. przemawia wzgląd na

taką ochronę zabytków, w następstwie której na podstawie ustawy o dobrach

kultury nakładane są na właścicieli nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków

liczne i zarazem konkretne obowiązki, ciężary i ograniczenia własności, jak np.

bezwzględny obowiązek użytkowania zabytku nieruchomego w sposób zgodny z

zasadami opieki nad zabytkami i w sposób odpowiadający jego wartości zabytkowej

(art. 38 ust. 1 u.o.d.k.), a co więcej, nakładane są nawet zakazy karne zagrożone

sankcją (art. 78 tej ustawy), które nie odnoszą się do właścicieli nieruchomości

położonych wprawdzie w strefie zespołu budowlanego wpisanego do rejestru

zabytków, ale co do których nie wydano indywidualnych decyzji o wpisie do tegoż

rejestru. Właśnie z tej racji obniża się o połowę cenę lub opłatę za użytkowanie

wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru (art. 68 ust. 3 w związku z art. 73

ust. 3), jako swego rodzaju ekwiwalent wspomnianych obowiązków i ograniczeń

(zob. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 1995 r., I CRN

37/95, OSNC 1995, nr 9, poz. 133). Takie rozwiązanie jest poza tym spójne z

konstrukcją nieruchomości, przyjętą przez ustawodawcę w art. 46 § 1 k.c.

Z tych wszystkich względów za nietrafny uznać należy zarzut skarżących, że

gdyby ustawodawca, redagując treść art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 u.g.n., zamierzał

uzależnić udzielenie obligatoryjnej bonifikaty od wydania indywidualnej decyzji, to

użyłby sformułowania „nieruchomość odrębnie wpisana do rejestru zabytków", jak

to uczynił w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, w

art. 7 ust. 1 pkt 6, zaznaczając, że „zwalnia się od podatku od nieruchomości:

grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków". Zdaniem skarżących,

ustawodawca, mimo że znał już wcześniejsze pojęcie: „nieruchomości wpisanej

indywidualnie", w ustawie o gospodarce nieruchomościami użył jednak innego,

bardziej ogólnego sformułowania, stąd też trudno uznać, że było to działanie

przypadkowe. Jeżeli więc sporna nieruchomość położona jest na terenie osiedla

"Ż.O.", które jest wpisane do rejestru zabytków i zarazem położona jest w granicach

strefy ochrony konserwatorskiej "Ż.H.", to nasuwa się wniosek, że nieruchomość ta

objęta jest dwukrotnie wpisem do rejestru zabytków. (...)

Należy zatem stwierdzić, że w razie oddania przez jednostkę samorządu

terytorialnego w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej i

sprzedaży usytuowanego na niej budynku, nie wpisanej do rejestru zabytków i

położonej na obszarze wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego

(osiedla) o wartości historycznej oraz (lub) w obrębie strefy objętej ochroną

konserwatorską ze względu na założenia urbanistyczne (układ ulic i zabudowę), nie

mają zastosowania art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 u.g.n., dotyczące obowiązkowego

obniżenia ceny i opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Poczynione wywody i ich konkluzja sprawiają, że bezprzedmiotowe jest

ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów i twierdzeń skarżących.

W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, kasacja

podlegała oddaleniu (art. 39312

).