III RN 3/02

Wyrok z dnia 23 stycznia 2003 r.

III RN 3/02

Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić,

gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają

wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjo-

nować w obrocie prawnym.

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Józef Iwulski

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Wal-

czaka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2003 r. sprawy ze skargi J.

Spółki Węglowej SA w J.Z. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Natu-

ralnych i Leśnictwa z dnia 26 marca 1999 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważ-

ności decyzji dotyczącej opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska, na

skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości[...] od wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2001 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2001 r. [...] w sprawie ze

skargi J. Spółki Węglowej S.A. w J.Z. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Za-

sobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 marca 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia

nieważności decyzji dotyczącej opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza.

Zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11

maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.),

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o

ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.; obecnie jednolity

2

tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 2 i § 4 ust. 1 i 2 roz-

porządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodar-

cze korzystnie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz.U. Nr 42, poz. 245 ze

zm.). Na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego

wyroku i oddalenie skargi.

Decyzją z dnia 28 października 1996 r. wydaną z upoważnienia Ministra

Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na podstawie art. 156 § 1 pkt

2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. Spółki Węglowej S.A., stwierdzo-

no nieważność decyzji Wojewody K. z dnia 19 marca 1991 r. w części dotyczącej

ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką za wprowadzanie zanieczyszczeń do po-

wietrza w 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego „P.". W wyniku ponownego roz-

patrzenia sprawy, decyzją z dnia 26 marca 1999 r. wydaną z upoważnienia Ministra

Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa utrzymano w mocy decyzję z

dnia 28 października 1996 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wydanie

decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody K. nastąpiło z uwagi na to, iż

orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. przepis § 12 ust. 1

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospo-

darcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian został uchylony jako

niezgodny z art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z art. 41

pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji. Uchylony przepis nakazywał stosowanie 100%

zwyżki stawek na terenie województwa k. Wskazano ponadto, że decyzja stwierdza-

jąca w części nieważność decyzji organu pierwszej instancji, jakkolwiek dotyczy opłat

za korzystanie ze środowiska, to nie jest decyzją ustalającą te opłaty. Stwierdzenie

nieważności decyzji w części stanowi jedynie usunięcie z obrotu prawnego tej części

decyzji, która obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W

sprawie opłata została ustalona na podstawie informacji złożonej przez stronę, zatem

decyzja ustalająca opłatę wydana została zgodnie z art. 86f ustawy o ochronie i

kształtowaniu środowiska, a stwierdzenie jej nieważności jedynie w części powoduje,

że część decyzji nieobarczona wadą zachowuje swoją ważność od dnia kiedy decy-

zja stała się ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2001 r. uchylił za-

skarżoną przez J. Spółkę Węglową decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra

Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 października 1996

r. Przyjął, że została wydana ostateczna decyzja z zastosowaniem przepisu, który w

3

wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uchylony w całości jako

sprzeczny z Konstytucją i ustawą. Zasadne było więc zastosowanie trybu stwierdze-

nia nieważności decyzji. NSA powołał się na swoje orzecznictwo dotyczące stosowa-

nia art. 156 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990

r. z. 2-3, poz. 25 oraz z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510) i przy-

chylił się do stanowiska, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji admini-

stracyjnej w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko sytuacji, gdy roz-

strzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być

przedmiotem osobnej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest moż-

liwe, lecz tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, któ-

rym można przypisać cechę decyzji częściowej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej

sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Decyzją Wojewody K. z dnia 19 marca 1991 r.

wymierzono KWK „P." opłatę za gospodarcze korzystanie ze środowiska w 1990 r.,

która ustalona została w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania i stano-

wiła sumę stawki podstawowej i kwoty wynikającej z zastosowania zwyżki o 100%,

jednakże bez wyodrębnienia poszczególnych stawek. Nie było więc zdaniem NSA

podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, bowiem nie było takich

części jako elementów rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o wymierzeniu opłaty.

Zdaniem NSA decyzja zawierająca stwierdzenie nieważności decyzji "w części doty-

czącej ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką" jest nieczytelna, co do zakresu roz-

strzygnięcia. Przede wszystkim zaś decyzja o stwierdzeniu nieważności odnosi się

do części decyzji pierwotnej, która nie została w niej wyodrębniona.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wyrok NSA zapadł z rażącym naruszeniem

przepisów prawa powołanych na wstępie rewizji nadzwyczajnej. Nie można bowiem

zgodzić się ze stanowiskiem NSA, że decyzja Wojewody K. o wysokości opłaty za

wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza nie składa się z dwóch elementów, któ-

rym można przypisać cechy decyzji częściowej. Obejmuje ona bowiem opłatę pod-

stawową wymierzoną w oparciu o art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie i

kształtowaniu środowiska, § 1, § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25

czerwca 1990 r., a ponadto opłatę podwyższoną o 100%, wymierzoną na podstawie

§ 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Pomimo podania w decyzji wysokości opłaty w jed-

nej kwocie, składa się ona więc z dwóch elementów dotyczących różnych kwestii,

którym można przypisać cechy decyzji częściowej. Decyzja rozstrzyga odrębne kwe-

stie, przy czym co do jednej rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami, a co do drugiej

4

decyzja dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność. Brak jest więc uzasadnienia

dla stwierdzenia nieważności decyzji również w części niewadliwej. Przemawia za

tym wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administra-

cyjnych, odnosząca się nie tylko do całości decyzji, lecz także do jej części, która nie

jest dotknięta wadą. Minister Sprawiedliwości odwołał się do poglądu wyrażonego w

wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90 (ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7), we-

dług którego nie ma uzasadnienia eliminowanie z obiegu prawnego prawidłowych

rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naru-

szają prawo. Nadto Minister Sprawiedliwości podniósł, że brak możliwości stwierdze-

nia nieważności decyzji organu pierwszej instancji tylko w części dotyczącej 100%

zwyżki opłat za korzystanie ze środowiska prowadziłby do przyjęcia mylnego założe-

nia, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności stosowania tej zwyżki

opłat z przepisami ustawy było szansą dla korzystających ze środowiska na całko-

wite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat. Stwierdzenie bowiem nieważności

decyzji w całości powoduje, że wskutek upływu 5 lat od końca roku kalendarzowego,

w którym korzystano ze środowiska, nie istnieje możliwość wydania decyzji ustalają-

cej wysokość opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest

stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21

grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA

1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia

31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA

583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 r.

z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 r. nr 4-6, s. 253 z

glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998

r., OPS 6/97, ONSA 1998 r. z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności

wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy

mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także

jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub

podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90,

ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7). Słusznie jednak podkreśla się, że ze względu na dużą

5

różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdze-

nie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy

pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego

prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich

treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążą-

cej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unie-

ważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywie-

ra wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny

od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić

rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nie jest

więc prawidłowa przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia, że unieważnienie części

decyzji może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy składa się ona z wyodrębnionych części

(decyzji częściowych). Istotne jest bowiem to, czy można w sposób niebudzący wąt-

pliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji

w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjono-

wać w obrocie prawnym.

W orzeczeniu z dnia 17 grudnia 1991 r., U 2/91 (OTK 1991 r. nr 1, poz. 10)

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodny z ustawą i Konstytucją jest § 12 ust.

1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za

gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian. Przepis § 12

ust. 1 stanowił, że na terenie województwa k. ustala się opłaty według stawek o

100% wyższych niż określone w rozporządzeniu. Słusznie więc wywodzi w rewizji

nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości, iż stosowanie tego przepisu polegało na

pobraniu opłaty podstawowej na podstawie art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o

ochronie i kształtowaniu środowiska oraz § 1, § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Mini-

strów z dnia 25 czerwca 1990 r., a ponadto podwyższeniu jej o 100% na podstawie §

12 ust. 1 tego rozporządzenia. Decyzja określała więc jedną opłatę, ale składała się

ona z dwóch części (opłaty podstawowej i z jej zwiększenia o 100%). Rozdzielenie

tych części jest możliwe i polega na zwykłym zabiegu matematycznym. Wadą do-

tknięta jest przy tym tylko część decyzji dotycząca zwiększenia opłaty o 100%. Moż-

liwe jest więc stwierdzenie nieważności tej części decyzji, a pozostały jej element

może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Można się zgodzić z NSA, że

decyzja zawierająca stwierdzenie nieważności decyzji "w części dotyczącej ustalenia

opłat ze stuprocentową zwyżką" jest niezbyt czytelna co do zakresu rozstrzygnięcia.

6

Lepszym sformułowaniem byłoby stwierdzenie nieważności decyzji co do określonej

kwoty opłaty. Jest to jednak kwestia, którą można (w razie wątpliwości co do treści

decyzji) wyjaśnić na podstawie art. 113 § 2 k.p.a.

Z tych przyczyn Sąd Najwyższy, uwzględniając rewizję nadzwyczajną na pod-

stawie art. 39313

§ 1 k.p.c. w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmia-

nie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej -

Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania

administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektó-

rych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

========================================