III CZP 93/02

Uchwała z dnia 13 lutego 2003 r., III CZP 93/02

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Józef Frąckowiak

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Janiny S. przeciwko Gminie Miasta P.

i Polskiemu Związkowi Działkowców, reprezentowanemu przez Zarząd Wojewódzki

w L. o ustalenie, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 13

lutego 2003 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Lublinie

postanowieniem z dnia 3 lipca 2002 r.:

"Czy do oddania nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste organizacjom

zrzeszającym działkowców gruntu, stanowiącego własność gminy, przeznaczonego

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody

działkowe, na podstawie przepisu art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.

127 ze zm.) – w brzmieniu ustalonym przez art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r.

o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486 ze

zm.) – wymagane było – po wejściu w życie art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r.

o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486 ze

zm.) – podjęcie przez radę gminy uchwały określającej zasady nabycia, zbycia i

obciążenia nieruchomości gruntowych, przewidzianej w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9

a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr

13, poz. 74 ze zm.) ?"

podjął uchwałę:

Przepis art. 18 ust. 2, pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o

samorządzie terytorialnym (jedn. tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.)

miał zastosowanie w razie nieodpłatnego oddania gruntu stanowiącego

własność gminy w użytkowanie wieczyste, organizacjom zrzeszającym

działkowców, na podstawie przepisu art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu

ustalonym przez art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o

pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486).

Uzasadnienie

Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyłoniło się przy

rozpoznawaniu sprawy wszczętej z powództwa Janny S. przeciwko Gminie Miasta

P. i Związkowi Działkowców, Zarządowi Wojewódzkiemu w L. o ustalenie

nieważności czynności prawnej. Czynność ta – umowa sporządzona dnia 4

listopada 1997 r. w formie aktu notarialnego – dotyczyła nieodpłatnego, z

pominięciem przetargu, oddania przez Gminę w użytkowanie wieczyste Polskiemu

Związkowi Działkowców nieruchomości składających się z działek nr 693/6, 693/7,

690/56, stanowiących wcześniej własność powódki i wywłaszczonych w latach

1979-80.

Po zawarciu umowy z dnia 4 listopada 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i

Rozwoju Miast stwierdził, że wywłaszczenie nastąpiło z naruszeniem prawa, lecz

decyzje wywołały skutek nieodwracalny (komunalizacja i oddanie w użytkowanie

wieczyste).

Sąd Rejonowy oddalił powództwo przyjmując, że zasady zbywania

nieruchomości gminnych określała uchwała Rady Miasta Puławy z dnia 2 września

1993 r. Omawiana czynność została pozytywnie zaopiniowana przez właściwą

komisję Rady, a umowa była zgodna z przepisem art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst:

Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej "u.g.g.", w brzmieniu

uwzględniającym art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o

pracowniczych ogrodach działkowych, Dz.U. Nr 99, poz. 486) i planem

zagospodarowania przestrzennego. Sąd odwoławczy wskazał jako kwestię

zasadniczą ustalenie zakresu upoważnienia zawartego we wspomnianej uchwale

Rady Miasta, skoro w dacie jej podejmowania nie było przepisu pozwalającego na

nieodpłatne oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste organizacjom zrzeszającym

działkowców. Uchwała z 1993 r., ze względu na ówczesny stan prawny, określała

tylko zasady przekazywania nieruchomości z zasobu gminnego Skarbowi Państwa

lub innej gminie.

Przedstawione wątpliwości Sądu Okręgowego ogniskują się wokół stosunku

przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

terytorialnym (obecnie – o samorządzie gminnym, jedn. tekst: Dz.U. 1996 r. Nr 13,

poz. 74 ze zm. – dalej "u.s.ter.") do przepisów art. 4 ust. 6 u.g.g. oraz art. 2 ust. 1

ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach

działkowych, oraz zgodności wymienionego przepisu z porządkiem konstytucyjnym

(art. 1, art. 3 ust. 2, art. 73 ust. 2 ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października

1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą

Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym – Dz.U. Nr 84, poz. 426

ze zm.). (...)

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przepis art. 4 u.g.g., obowiązujący w dacie zawierania umowy o oddaniu

gruntu Gminy w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców,

ustanawiał materialne podstawy odpłatnego i nieodpłatnego dysponowania

nieruchomościami, m.in. przez gminy. Na podstawie ustawy z dnia 23 czerwca

1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz.

486), w art. 4 ust. 6 u.g.g. upoważniono Skarb Państwa i gminy do nieodpłatnego

oddawania gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe w użytkowanie wieczyste

organizacjom zrzeszającym działkowców. Jednolite określenie we wszystkich trzech

zdaniach wskazanego przepisu, że chodzi o uprawnienie a nie obowiązek

właściciela gruntów, nakazuje uznać istnienie elementu uznaniowości po jego

stronie.

Wniosek taki znajduje potwierdzenie również w przepisach ustawy z dnia 6

maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (jedn. tekst: Dz.U. 1996 r. Nr

85, poz. 390 ze zm.). Według art. 8 ust. 1, obowiązek przekazania odnosi się tylko

do użytkowania, natomiast uzyskanie przez organizację zrzeszającą działkowców

użytkowania wieczystego wymaga zawarcia umowy na podstawie oświadczenia

woli właściciela. Do treści tego oświadczenia należą zagadnienia wymienione w art.

236 § 1 i art. 239 § 1 k.c., dlatego należy uznać, że nawet przy usprawiedliwionym

żądaniu organizacji zrzeszającej działkowców oddania gruntu w użytkowanie

wieczyste, istotne warunki umowy będą kształtowane przez właściciela

nieruchomości, któremu pozostawiono pewien zakres swobody.

Dysponowanie nieruchomością państwową lub gminną na rzecz określonego

podmiotu, jest gospodarowaniem nieruchomością w rozumieniu przepisów ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, które stosownie do art. 2 ust. 1, w

odniesieniu do gruntów gminy, należało do właściwości rad gmin i zarządów gmin,

jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. Ponieważ w obydwu ustawach (o

gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz o

pracowniczych ogrodach działkowych) nie było przepisów szczególnych, a oddanie

gruntu w użytkowanie wieczyste następowało w drodze umowy, sposób jej zawarcia

podlegał przepisom kodeksu cywilnego, co zresztą potwierdzał przepis art. 7 u.g.g.

Istotne znaczenie ma regulacja zawarta w art. 38 k.c., stanowiącym, że osoba

prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na

niej statucie.

Działalność organów gminy uregulowana została w ustawie z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie terytorialnym. Gospodarowanie mieniem komunalnym

należało do kompetencji zarządu (art. 30 ust. 1 pkt 3 u.s.ter.). Zgodnie z jej

przepisami art. 46 ust. 1 i 2 oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu

mieniem składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba

upoważniona przez zarząd (pełnomocnik), jeżeli statut nie stanowi inaczej, z tym że

zarząd może udzielić wójtowi lub burmistrzowi upoważnienia do składania

jednoosobowo oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności

gminy. Przytoczone przepisy nie wyczerpują jednak regulacji dotyczącej sposobu

działania szczególnej osoby prawnej, którą stanowi gmina jako wspólnota

mieszkańców wraz z zajmowanym terytorium. Należy wskazać, że mienie

komunalne, stanowiąc w ujęciu jurydycznym własność gminy jako wyodrębnionego

podmiotu prawa cywilnego, w znaczeniu ekonomicznym należy także do wspólnoty

mieszkańców, gdyż jego używanie i rozporządzanie pozwala zaspokajać jej

potrzeby. Jeżeli mienie to stanowią grunty, a więc dobro naturalne, nieodnawialne,

zrozumiałe są dalsze ograniczenia w jego rozporządzaniu. Dlatego w oświadczeniu

woli kreującym umowę bierze również udział rada gminy, jako reprezentant

wspólnoty, wybierany w bezpośrednich wyborach, z ograniczeniem swobody

działania zarządu.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy stanowi, że do wyłącznej właściwości

rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy,

przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia,

zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu

na okres dłuższy niż trzy lata, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Do

czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za

zgodą rady gminy. Charakter wymienionych uchwał nie jest oczywisty i wywołuje

rozbieżności.

Na podstawie tekstu przepisów art. 40 ust. 2 można zgodzić się z poglądami

wskazującymi, że przepisy w zakresie zasad zarządu mieniem gminy mają

charakter norm wewnętrznego kierownictwa, gdyż ich adresatem jest zarząd

(obecnie wójt). Można je zaliczyć do tzw. prawa statutowego, ponieważ określają

sposób postępowania organów tej osoby prawnej przy dokonywaniu czynności

cywilnoprawnych. Powyższe stwierdzenie nakazuje rozpatrywać znaczenie uchwał,

o których mowa w art. 18 ust. 2, pkt 9, lit. a, w związku z art. 38 k.c. W

konsekwencji, czynność prawna – oddanie gruntu będącego własnością publiczną

w użytkowanie wieczyste organizacji zrzeszającej działkowców – jest regulowana

przez wzajemnie dopełniające się przepisy ustaw o gospodarce nieruchomościami

oraz o pracowniczych ogrodach działkowych i przepisy ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie terytorialnym, a także przepisy kodeksu cywilnego,

zawierające zespół norm regulujących podstawy i sposób dokonania takiej

czynności. Żaden z przepisów nie zawiera normy kompletnej, wyczerpująco

określającej podstawy materialne, kompetencje i tryb postępowania organów gminy,

dlatego nie ma podstaw do stosowania reguły wykładni pozwalającej wyłączyć

udział rady gminy w postępowaniu o oddanie gruntów przeznaczonych pod ogrody

działkowe w użytkowanie wieczyste (lex specialis derogat legi generali).

Istota samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadą pomocniczości, polega na

uznaniu suwerenności wspólnoty zamieszkujących terytorium danej jednostki

terytorialnej, decydującej o podstawowych sprawach związanych z jej

funkcjonowaniem, nie wyłączając gospodarowania mieniem. Nieodnawialność

zasobów gruntu i znaczenie sposobu zagospodarowania ziemi dla rozwoju

wspólnoty nakazuje jednak szczególną troskę o ten składnik mienia. Wymaganie,

aby oświadczenie woli, składane przez zarząd w sposób określony w art. 46 u.s.ter.

musiało być poprzedzone uchwałą rady, ma na celu ochronę interesów wspólnoty

przed skutkami błędu bądź naruszenia prawa przez osoby wchodzące w skład

zarządu. Udział rady wzmacnia kontrolę wspólnoty nad dysponowaniem gruntami

oraz przyczynia się do ich zgodności z prawem. Motywy te nie utraciły znaczenia,

tym bardziej, że na podstawie przepisów art. 26 ust. 1 i 46 ust. 1 ustawy ustrojowej

zmienionych przez art. 43 pkt 37 lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o

bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz.

984) wójt jest jednoosobowym organem wykonawczym, upoważnionym również do

składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem komunalnym.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione

zagadnienie prawne, jak w uchwale (art. 390 k.p.c.).