III CZP 95/02

Uchwała z dnia 13 lutego 2003 r., III CZP 95/02

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)

Sędzia SN Józef Frąckowiak

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Beaty Z. przeciwko Skarbowi

Państwa – Staroście Powiatowemu w U.D. o zawarcie umowy, po rozpoznaniu w

Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 13 lutego 2003 r., przy udziale

prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego, zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 28

listopada 2002 r.:

"Czy w sytuacji unieważnienia przez wojewodę przetargu przeprowadzonego

stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie

określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargu na zbycie

nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własności gminy (Dz.U.

Nr 9, poz. 30) Sąd jest uprawniony do badania podstaw stanowiących o zasadności

jego unieważnienia przez wojewodę ?"

podjął uchwałę:

W razie unieważnienia przetargu przez wojewodę sąd jest uprawniony do

badania, w procesie o zobowiązanie do zawarcia umowy, zgodności z prawem

ogłoszenia, organizacji i przeprowadzenia przetargu na zbycie nieruchomości

stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy.

Uzasadnienie

Powódka domagała się zobowiązania pozwanego Skarbu Państwa do

złożenia oświadczenia woli koniecznego do zawarcia z nią umowy sprzedaży

działek, będących przedmiotem postępowania przetargowego, w którym nabywcą

tychże działek została wskazana powódka.

Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo wyrokiem, zaskarżonym apelacją

powódki. Przy jej rozpatrywaniu powstało budzące poważne wątpliwości

zagadnienie prawne, które Sąd Apelacyjny przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi

Najwyższemu. Sąd odwoławczy stwierdził, że wskazane przez Wojewodę

przyczyny unieważnienia przetargu w postaci błędnego oznaczenia rodzaju

zbywanej nieruchomości oraz sposobu jej zagospodarowania nie łączą się

bezpośrednio z czynnościami przeprowadzenia przetargu, a tylko ich wadliwość

upoważnia Wojewodę do unieważnienia przetargu z powołaniem się na § 11 ust. 3

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia

szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości

stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (Dz.U. Nr 9, poz. 30 –

dalej: „rozporządzenie ” ).

W ocenie Sądu drugiej instancji, rozstrzygnięcia wymaga określenie rodzaju

uprawnienia organu, skoro w przepisach nie wskazano zarówno podstaw

zaskarżenia czynności, jak i podstaw unieważnienia przetargu. Ponadto Sąd ten

wyraził wątpliwość, czy unieważnienie przetargu łączyć należy z każdą wadliwością

jego przeprowadzenia, czy tylko z wadliwością określonego rodzaju, i czy

weryfikacja tych ocen jest możliwa przez sąd w pełnym zakresie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przepis art. 37 ust. 1 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. 2000 r. Nr 46, poz. 543 – dalej:

"u.g.n.") wyraża zasadę, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa

lub własność gminy są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w

drodze przetargu. Z kolei na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 u.g.n., organizator

przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca

nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, a jeśli osoba taka

nie stawi się bez usprawiedliwienia w miejscu i terminie podanym w zawiadomieniu,

to organizator przetargu może odstąpić od zawarcia umowy.

Nie ulega wątpliwości, że intencją ustawodawcy było zastosowanie

cywilnoprawnego trybu dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa i

jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzenie do tego trybu elementów

postępowania administracyjnego, w postaci władczych decyzji organów

administracji, dotyczących m.in. unieważnienia przetargu, byłoby zatem

naruszeniem zasady polegającej na zastosowaniu cywilnoprawnego charakteru

regulacji. Ponadto, przyznanie jednej ze stron porozumienia przetargowego

uprawnienia do skutecznego, jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych

podmiotów tego porozumienia byłoby oczywistym złamaniem zasady, że żaden z

podmiotów stosunku cywilnoprawnego nie ma określonej prawem kompetencji do

jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów takiego stosunku.

W piśmiennictwie na ogół zgodnie podkreśla się, że prawidłowość przeprowadzenia

procedury przetargowej może być zweryfikowana, zarówno w sensie pozytywnym,

jak i negatywnym, także w postępowaniu wszczętym powództwem, którym osoba

ustalona w postępowaniu przetargowym jako nabywca nieruchomości dochodzi

nakazania sprzedawcy złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Sąd rozpoznający

takie powództwo zobowiązany jest samodzielne zbadać prawidłowość przebiegu

postępowania przetargowego, niezależnie od stanowiska organu administracji

państwowej w tym zakresie, a przepisy § 11 rozporządzenia nie mogą być

interpretowane jako podstawa wyłączenia drogi sądowej.

Nie sposób aprobować poglądu, aby intencją ustawodawcy, który

jednoznacznie zastrzega w ustawie cywilnoprawny tryb dysponowania

nieruchomościami także publicznych osób prawnych, było przekazanie do

wyłącznej właściwości organu administracji kontroli prawidłowości przebiegu

postępowania przetargowego, ze skutkami takiej kontroli dla praw i obowiązków

wszystkich podmiotów uczestniczących w przetargu. Zważyć bowiem należy, że

jeżeli na cały ciąg działań prawnych i faktycznych składają się różne czynności

postępowania przetargowego, lecz suma tych czynności (lub którakolwiek z nich)

oddziałuje na prawa podmiotowe osoby uczestniczącej w tych czynnościach, to

niezbędny jest system umożliwiający ochronę jej praw podmiotowych. Elementem

tego systemu jest możliwość wytoczenia przez ustalonego w protokole z przetargu

nabywcę powództwa o nakazanie właścicielowi nieruchomości złożenia

oznaczonego oświadczenia woli (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia

1994 r., III CZP 96/94, OSNC 1995, nr 1, poz. 11). Jest przy tym niewątpliwe, że

sąd w takim procesie może badać jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów

prawa regulujących tryb przeprowadzania przetargu, nie jest natomiast władny

dokonywać merytorycznej oceny zasadności rozstrzygnięć komisji przetargowej co

do złożonych ofert (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25

kwietnia 1996 r., III CZP 36/96, OSNC 1996, nr 9, poz. 115). Wskazany zakres

dopuszczalnej kontroli sądowej jest oczywisty, trudno bowiem przyjąć, aby organ

administracyjny mógł swoim władczym działaniem, opartym na uznaniu

administracyjnym, jednostronnie unieważnić przeprowadzony przetarg. Przy

odmiennej interpretacji rola i funkcja postępowania przetargowego – obligatoryjnego

z woli ustawodawcy – byłaby iluzoryczna.

W orzecznictwie trafnie już podkreślono, że pisma wojewody

unieważniającego przetarg nie można w żadnym razie traktować jako decyzji

wydanej w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a pismo

takie można jedynie uznać za zawierające cywilnoprawne oświadczenie o uchyleniu

się przez Skarb Państwa od skutków prawnych przeprowadzonego przetargu (por.

uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 30 października 1990 r.,

I CZ 265/90, OSNCP 1991, nr 10-12, poz. 132). Również w niniejszej sprawie

pismo Wojewody P. z dnia 16 sierpnia 2001 r. unieważniające przetarg nie zawiera

wszystkich niezbędnych elementów decyzji administracyjnej, wymaganych w art.

107 § 1 k.p.a. Dokonane tym pismem unieważnienie przetargu jest więc jedynie

deklaratywnym wyrazem przekonania organu administracji o wadliwości czynności

postępowania przetargowego. Takie stanowisko Wojewody nie jest więc władczym

(administracyjnym) ani też jednostronnym (cywilnoprawnym) konstytutywnym

rozstrzygnięciem, a może być uznane jedynie jako cywilnoprawne oświadczenie

Skarbu Państwa, złożone przez organ administracji działający jako statio fisci o

nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem

przetargu.

Jeżeli więc osoba ustalona w protokole z przeprowadzonego przetargu jako

nabywca nieruchomości nie podzieli zapatrywania wyrażonego w piśmie organu

administracji, to przez wytoczenie stosownego powództwa uruchomi tryb

postępowania, w którym sąd zobowiązany jest samodzielnie ocenić prawidłowość

ogłoszenia, organizacji, i przeprowadzenia przetargu oraz określić skutki prawne

będące rezultatem dokonanej oceny. Tak szeroki przedmiotowo zakres kontroli

sądu w tym postępowaniu wynika z faktu, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami, regulujące przetargi na zbycie

nieruchomości, mają charakter norm imperatywnych, a zatem uchybienia im

powodują bezwzględną nieważność czynności prawnych zdziałanych w każdym z

określonych w art. 38 ust. 1 u.g.n. etapów przeprowadzanego przetargu. Wynik

kontroli sądowej ma zatem bezpośrednie znaczenie dla stwierdzenia istnienia

obowiązku zawarcia umowy, będącego przesłanką uwzględnienia powództwa na

podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 § 1 k.p.c. Przedmiotowy zakres kontroli

sądu jest więc znacznie szerszy od tego zakresu, który może być przedmiotem

oceny wojewody w ramach rozpoznawania skargi uczestnika przetargu. Zgodnie z §

11 ust. 1 rozporządzenia, przedmiotem skargi mogą być bowiem tylko czynności

związane z przeprowadzeniem przetargu, a więc w istocie szeroko rozumiane

techniczne czynności licytacyjne, o których mowa m.in. w § 13, powierzone komisji

przetargowej na podstawie § 8 ust. 1.

Jak już wyżej wskazano, wynik przeprowadzonej przez Wojewodę oceny

skargi uczestnika, a mianowicie unieważnienie przetargu, należy kwalifikować

jedynie jako złożone przez stationem fisci cywilnoprawne oświadczenie Skarbu

Państwa o uchyleniu się od wykonania obowiązku zawarcia umowy jako

ustawowego skutku będącego wynikiem przeprowadzonego przetargu.

Skuteczność takiego oświadczenia wymaga jednak zweryfikowania w postępowaniu

sądowym, którego zadaniem powinno być zbadanie i ocena tego, czy wszystkie

etapy postępowania przetargowego przeprowadzone zostały prawidłowo, a w

rezultacie prowadzić do stwierdzenia istnienia albo braku obowiązku zawarcia

umowy przez Skarb Państwa.

Mając powyższe na względzie oraz dostosowując treść odpowiedzi do

okoliczności faktycznych sprawy, Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione

zagadnienie prawne, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).