I CKN 63/01

Wyrok z dnia 20 lutego 2003 r., I CKN 63/01

Złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną

decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wydanej z naruszeniem prawa (art.

156 § 1 k.p.a.), nie przerywa biegu terminu przedawnienia roszczenia

określonego w art. 160 § 6 k.p.a.

Sędzia SN Iwona Koper (przewodniczący)

Sędzia SN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

Sędzia SN Kazimierz Zawada

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa "S.Z. Ltd", spółki z o.o. w W.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Dyrektora Urzędu Celnego

w W. o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 20 lutego

2003 r., kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca

2000 r.

oddala kasację.

Uzasadnienie

W pozwie z dnia 24 listopada 1998 r. strona powodowa, „S.Z. LTD”, spółka z

o.o. z siedzibą w W., wniosła o zasadzenie od pozwanego Skarbu Państwa,

Dyrektora Urzędu Celnego w W. kwoty 26 349,30 zł, tytułem naprawienia szkody

spowodowanej stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Pozwany

wniósł o oddalenie powództwa, zgłaszając m.in. zarzut przedawnienia

dochodzonego roszczenia.

Sąd Okręgowy w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 listopada 1999 r., oddalił

powództwo. Rozpatrując apelację powoda od tego wyroku Sąd Apelacyjny w

Warszawie, w wyroku z dnia 6 lipca 2000 r., sprostował oczywistą pomyłkę w

zaskarżonym orzeczeniu i oddalił apelację. W sprawie tej dokonano następujących

ustaleń.

Dyrektor Urzędu Celnego w W., decyzją z dnia 21 sierpnia 1992 r., zwolnił od

cła trzy samochody marki Mercedes Benz sprowadzone z zagranicy przez

powodową spółkę i dopuścił je do obrotu na polskim obszarze celnym. Prezes

Głównego Urzędu Celnego, działając w trybie nadzoru, decyzją z dnia 7 września

1993 r., stwierdził nieważność wspomnianej wyżej decyzji Dyrektora Urzędu

Celnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Prezesa Głównego

Urzędu Celnego została doręczona powodowej spółce w dniu 17 września 1993 r.

Decyzja ta zawierała stwierdzenie, że jest ostateczną w postępowaniu

administracyjnym oraz pouczenie, iż służy od niej prawo wniesienia skargi do

Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z wydaniem wspomnianej decyzji

Prezesa Głównego Urzędu Celnego, Dyrektor Urzędu Celnego w Warszawie wydał

w dniu 8 listopada 1993 r. decyzję, w której zobowiązał powodową spółkę do

zapłaty w terminie siedmiu dni cła i podatku w łącznej wysokości 26 349,30 zł.

Powodowa Spółka wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na

decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 7 września 1993 r. oraz odwołanie od

decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 8 listopada 1993 r. Naczelny Sąd

Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 sierpnia 1997 r., oddalił skargę powodowej

Spółki, uznając że pierwotna decyzja Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie z

dnia 21 sierpnia 1993 r., rzeczywiście rażąco naruszała prawo. Natomiast decyzją z

dnia 4 czerwca 1998 r. Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję

Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie wymierzającą cło i podatek.

Zdaniem powodowej spółki, w wyniku rażąco naruszającej prawo decyzji

Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 21 sierpnia 1992 r., poniosła ona szkodę w

wysokości dochodzonej pozwem. Spółka działając w oparciu o tę decyzję zawarła

umowy leasingu, a następnie sprzedała importowane samochody, z

uwzględnieniem zwolnienia od cła przewidzianego tą decyzją. Skoro, po

stwierdzeniu nieważność decyzji zwalniającej, powodowa Spółka ma zapłacić

jednak cło od importowanych samochodów, a nie ma podstaw do odzyskania tej

kwoty od klientów, którym sprzedała samochody za cenę skalkulowaną z

uwzględnieniem zwolnienia, kwota należnego cła stanowi w tej sytuacji szkodę, jaką

spółka poniosła w skutek wydania decyzji z dnia 21 sierpnia 1992 r. W dniu 23

czerwca 1998 r. strona powodowa zgłosiła swoje roszczenie odszkodowawcze do

Prezesa Głównego Urzędu Ceł. Decyzją z dnia 2 listopada 1998 r. Prezes

Głównego Urzędu Ceł odmówił Spółce przyznania jej odszkodowania.

Na podstawie takich ustaleń Sąd Okręgowy doszedł do przekonania, że

roszczenie strony powodowej uległo przedawnieniu. Przepis art. 160 § 6 k.p.a.

przewiduje, że roszczenie o odszkodowanie, określone w paragrafie pierwszym

tego artykułu, przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się

ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem

prawa przewidzianego w art. 156 § 1 k.p.a. Doręczona powódce, w dniu 17

września 1993 r. decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł stwierdzająca nieważność

decyzji, w której zwolniono powodową spółkę od cła, była decyzją ostateczną w

rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a., gdyż nie podlegała zaskarżeniu w toku instancji. W

tej sytuacji, zdaniem Sądu Okręgowego, skoro pierwszą czynnością strony

powodowej, podjętą w celu dochodzenia jej roszczenia odszkodowawczego, było

dopiero pismo z dnia 23 czerwca 1998 r. do Prezesa Głównego Urzędu Ceł,

roszczenie to uległo przedawnieniu jako zgłoszone po upływie trzyletniego terminu

przewidzianego w art. 160 § 6 k.p.a.

Rozpatrując apelację powódki, Sąd Apelacyjny nie znalazł podstaw do

uwzględnienia podniesionych w niej zarzutów. Przede wszystkim Sąd Apelacyjny

podkreślił, że chybiony był zarzut naruszenia art. 160 § 6 k.p.a. Przepis art. 160 § 6

k.p.a. reguluje bowiem kwestię przedawnienia roszczeń w sposób szczególny.

Wiąże on przedawnienie z upływem trzyletniego okresu liczonego od dnia, gdy

decyzja stwierdzająca nieważność decyzji naruszającej prawo, stała się ostateczna.

Wystąpienie ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozbawia takiej

decyzji charakteru decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a. Trafnie więc,

zdaniem Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy przyjął, że skoro strona powodowa

wystąpiła z roszczeniem odszkodowawczym po upływie trzech lat od dnia gdy

decyzja ta stała się stateczna, jej roszczenie uległo przedawnieniu. Bezpodstawny,

w ocenie Sądu Apelacyjnego, okazał się także zarzut apelacji, że bieg terminu

przedawnienia określony w art. 160 § 6 k.p.a. uległ przerwaniu przez złożenie

skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję stwierdzająca

nieważność decyzji z dnia 21 sierpnia 1992 r. Przepis art. 160 k.p.a. przewiduje

szczególny, dwufazowy tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Regulacja

ta jest wyczerpująca i brak podstaw do przyjęcia, że inna czynność, a mianowicie

skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnegona ostateczną decyzję przerywa

bieg przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego

złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyczerpywało również

wymogów przerwy przedawnienia określonych w art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Czynność ta

nie prowadziła bowiem do ustalenia roszczenia, gdyż wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego nie ustalał roszczenia odszkodowawczego, a jedynie zawierał

ustalenie tego czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji naruszającej prawo,

został wydana zgodnie z prawem. Zarzut, że powódka poniosła szkodę dopiero w

momencie wyegzekwowania od niej cła, okazał się nietrafny z dwu powodów. Po

pierwsze, przepis art. 160 § 6 k.p.a. nie wiąże początku biegi terminu

przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z momentem powstania szkody lecz

z wydaniem ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pierwotnej decyzji. Po

drugie, zapłata cła nastąpiła na podstawie decyzji ostatecznej o wymiarze cła. Nie

widać więc podstaw do przesuwania początku wymagalności roszczenia dopiero na

dzień wyegzekwowania cła jeżeli podstawą roszczenia o zapłatę tego cła była

decyzja z dnia 7 września 1993 r., stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 21

sierpnia 1992 r.

W kasacji od wyroku Sądu Apelacyjnego, strona powodowa podniosła zarzut

naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 123 § 1 pkt 1 k.c. w

związku z art. 160 k.p.a.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kasacja jest nieuzasadniona. Skarżący opiera swoje wywody na założeniu, że

wszczęcie postępowania przed Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie

zbadania zgodności z prawem ostatecznej decyzji Prezesa Głównego Urzędu

Celnego, przerwało bieg przedawnienia roszczenia określonego w art. 160 § 6

k.p.a. Złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnia bowiem, jego

zdaniem, przesłanki określone w art. 123 § 1 pkt 1 k.c., gdyż była to czynność

przedsięwzięta przed sądem bezpośrednio w celu ustalenia roszczenia. Dodatkowo

skarżący podnosi, że warunkiem wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym

jest, w świetle art. 160 k.p.a. powstanie rzeczywistej szkody, natomiast przed

wydaniem wyroku przez Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpienie z

roszczeniem odszkodowawczym było niemożliwe, gdyż w razie uchylenia decyzji

Prezesa Głównego Urzędu Ceł przez Naczelnego Sądu Administracyjnego szkoda

w ogóle by nie powstała, a więc roszczenie odszkodowawcze byłoby

bezprzedmiotowe. Wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym wymaga więc

uprzedniego uznania zgodności z prawem ostatecznej decyzji Prezesa Głównego

Urzędu Ceł. Jest to dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że złożenie

skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno przerywać bieg terminu

przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, określonego w art. 160 § 6 k.p.a.

Chociaż na pierwszy rzut oka argumenty podniesione w kasacji zdają się

przemawiać za ich przyjęciem, to jednakże bliższa analiza przepisów art. 160 k.p.a.

oraz art. 123 § 1 pkt 1 k.c. prowadzi do odmiennego wniosku. Słusznie Sąd

Apelacyjny podkreślił, że regulacja zawarta w art. 160 k.p.a. przewiduje szczególny

reżym odpowiedzialności odszkodowawczej. Już z tego względu przepis ten

powinien być wykładany ściśle. Sformułowanie art. 160 § 6 k.p.a. nie pozostawia

zaś żadnej wątpliwości, że ustawodawca wymagalność, szczególnego roszczenia

odszkodowawczego przewidzianego w art. 160 k.p.a., związał z dniem w którym

stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z

naruszeniem prawa przewidzianego w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest wiec istotne dla

ustalenia początku biegu przedawnienia w tym przypadku kiedy szkoda powstała

lecz właśnie to czy wskazana w tym przepisie decyzja administracyjna stała się

ostateczna. Oczywiście, tak jak podkreśla to skarżący, dla bytu roszczenia

odszkodowawczego podstawowe znaczenie ma fakt, czy występujący z takim

roszczeniem podmiot poniósł szkodę. Skoro jednak, w rozpatrywanej sprawie,

istniała już ostateczna decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł, stwierdzająca

nieważność decyzji z 21 sierpnia 1992 r. stanowiącej źródło szkody jaką poniosła

strona powodowa, to – zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 160 § 6 k.p.a. –

rozpoczął się bieg trzyletniego terminu dla dochodzenia roszczenia

odszkodowawczego. Strona powodowa była więc zobowiązana do podjęcia w tym

terminie czynności zmierzającej bezpośrednio do: dochodzenia, ustalenia,

zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Tylko taka bowiem czynność mogła

zgodnie z przepisem art. 123 § 1 pkt 1 k.c., przerwać bieg przedawnienia.

Wbrew odmiennej opinii skarżącego za taką czynność, w kontekście

roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 160 k.p.a., nie może być

uznana skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję

Prezesa Głównego Urzędu Ceł. Celem skargi do Naczelnego Sądu

Administracyjnego nie było bowiem w ustalenie roszczenia odszkodowawczego, a

jedynie stwierdzenie czy decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 7 września

1993 r. była wydana zgodnie z prawem. Wprawdzie pośrednio takie stwierdzenie

mogło mieć znaczenie dla ustalenia czy szkoda powstała, a w związku z tym czy

stronie powodowej przysługuje roszczenie odszkodowawcze, to jednak brak

podstaw aby wystąpienie ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego

traktować w tym przypadku jako czynność przedsięwziętą bezpośrednio w celu

ustalenia roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 160 k.p.a. Z

przepisu art. 123 § 1 pkt 1 wynika zaś jednoznacznie, że przerwać bieg

przedawnienia może tylko czynność podjęta bezpośrednio w celu ustalenia

roszczenia. Skoro zaś wystąpienia ze skargą do Naczelnego Sądu

Administracyjnego nie można tym bardziej traktować jako czynności zmierzającej

do dochodzenia, zaspokojenia, czy zabezpieczenia roszczenia odszkodowawczego

tym samym brak podstaw aby jej skutkiem była przerwa biegu terminu

przedawnienie określonego w art. 160 § 6 k.p.a.

Taka interpretacja przepisów art. 160 k.p.a. oraz art. 123 § 1 pkt 1 k.c., mająca

mocne oparcie w wykładni logiczno-językowej, nie stanowi też żadnego zagrożenia

dla interesów osób dochodzących odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a., w

tym strony powodowej w niniejszej sprawie. Powódka, od chwili otrzymania

ostatecznej decyzji Głównego Urzędu Ceł, miała bowiem trzy lata na wystąpienie z

roszczeniem odszkodowawczym. Nic nie stało na przeszkodzie, aby zwróciła się w

tym czasie do organu administracyjnego o przyznanie jej odszkodowania. Skoro

istniała już ostateczna decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł, stwierdzająca

nieważność decyzji z dnia 21 sierpnia 1992 r. zwalniającej stronę powodową od cła,

mogła ona wyliczyć wysokość grożącej jej szkody i żądać odszkodowania.

Wystąpienie na drodze administracyjnej o odszkodowanie, przewidziane w art. 160

k.p.a., nie pozbawiało z kolei strony powodowej prawa złożenia skargi do

Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję Prezesa Głównego

Urzędu Ceł. Do rozpatrującego wniosek o odszkodowanie organu

administracyjnego należy zaś ocena, czy rozstrzygniecie sprawy o odszkodowanie

z art. 160 k.p.a. uzależnione było od zakończenia postępowania przed Naczelnego

Sądu Administracyjnego. Jeżeli organ administracyjny stwierdziłby taką zależność

to niewątpliwie zawiesiłby postępowania w sprawie przyznania odszkodowania.

Strona powodowa miałaby zaś, zapewnioną przez przepisy k.p.a., kontrolę nad

czynnościami organu w tym zakresie. Także więc wykładnia celowościowa

analizowanych przepisów, tj. art. 160 k.p.a. i art. 123 § 1 pkt 1 k.c. nie prowadzi do

wniosku, aby przez nie mającą oparcia w brzmieniu tych przepisów wykładnię

rozszerzającą, należało złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na

ostateczną decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł, uznać za czynność

przerywającą bieg terminu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie,

przewidzianego w art. 160 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe względy Sąd Najwyższy, na podstawie art. 393-12

k.p.c. oddalił kasację jako pozbawioną podstaw prawnych.