I KZP 3/03

UCHWAŁA Z DNIA 27 MARCA 2003 R.

I KZP 3/03

Wniosek o ukaranie, o którym mowa w art. 57 § 1 k.p.w., w imieniu

Policji skutecznie może złożyć (podpisać) jedynie terenowy organ Policji

bądź upoważniony przez ten organ policjant.

Przewodniczący: sędzia SN T. Grzegorczyk.

Sędziowie: SN J. Sobczak, SA del. do SN R. Sądej (sprawoz-

dawca).

Zastępca Prokuratora Generalnego: R. Stefański.

Sąd Najwyższy w sprawie Mariana U., po rozpoznaniu przekazanego

na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. w zw. z art. 109 § 2 k.p.w. przez Sąd

Okręgowy w Z., postanowieniem z dnia 20 grudnia 2002 r., zagadnienia

prawnego, wymagającego zasadniczej wykładni ustawy:

„Czy do skutecznego przyjęcia pochodzących od Policji wniosków o ukara-

nie za wykroczenie konieczne jest podpisanie ich przez terenowy organ

Policji danego stopnia, bądź przez funkcjonariuszy upoważnionych przez

ten organ do występowania przed Sądem w charakterze oskarżyciela pu-

blicznego, czy też wystarczające jest podpisywanie tych wniosków przez

podlegających temu organowi również innych policjantów ?”

u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi j a k w y ż e j.

2

Z u z a s a d n i e n i a :

Przedstawione przez Sąd Okręgowy w Z. zagadnienie prawne wyło-

niło się w następującym układzie procesowym:

Pismem z dnia 8 października 2002 r. Pierwszy Zastępca Komendan-

ta Powiatowego Policji w K. przesłał do Sądu Rejonowego w Z., materiały z

czynności wyjaśniających wraz z wnioskiem o ukaranie Mariana U. za wy-

kroczenie z art. 97 k.w. Wniosek ten sporządził i podpisał w dniu 1 paź-

dziernika 2002 r. sierżant Tomasz T. Po skierowaniu sprawy na rozprawę,

w dniu 12 listopada 2002 r., Sąd Rejonowy w Z., na podstawie art. 5 § 1

pkt 9 k.p.w., postępowanie umorzył, uznając, że w sprawie brak jest skargi

uprawnionego oskarżyciela. Sąd Rejonowy wskazał, że sporządzający i

podpisujący wniosek sierżant Tomasz T. nie został upoważniony do wystę-

powania przed Sądem w charakterze oskarżyciela publicznego, a – zda-

niem Sądu Rejonowego – podstawę wszczęcia postępowania mogą sta-

nowić tylko takie wnioski o ukaranie, które pochodzą bądź to od Komen-

danta jako organu Policji, bądź to od funkcjonariuszy upoważnionych przez

dany organ Policji do występowania w roli oskarżyciela publicznego.

Postanowienie Sądu Rejonowego zaskarżył zażaleniem Pierwszy

Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w K. Zarzucał on bezzasad-

ność zaskarżonego postanowienia, wywodząc, iż treść kodeksu postępo-

wania w sprawach o wykroczenia nie daje podstaw do uznania, że wnioski

o ukaranie muszą sporządzać i podpisywać policjanci dysponujący spe-

cjalnym upoważnieniem do występowania przed sądem w charakterze

oskarżycieli publicznych, skoro wszyscy policjanci podlegają właściwemu

organowi terytorialnemu i wszystkie wnioski sporządzają w jego imieniu.

Ponadto autor zażalenia dodał, że wniosek o ukaranie w niniejszej sprawie

3

„został złożony” do Sądu Rejonowego przez Komendanta Powiatowego

Policji w K.

Sąd Okręgowy, rozważając argumentację zawartą w zażaleniu,

uznał, że ani przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postę-

powania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148) ani przepi-

sy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jedn. tekst: Dz. U. z 2002 r. Nr

7, poz. 58) nie pozwalają na jednoznaczne jego rozstrzygnięcie, a w kon-

sekwencji skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 441 §1 k.p.k. w zw.

z art. 109 § 2 k.p.w. Sąd Okręgowy wskazał, że przedstawiony w zagad-

nieniu prawnym problem występuje niezależnie od merytorycznej oceny

samego zaskarżonego postanowienia, jako że „można mieć wątpliwości”

czy nawet przy przyjęciu, iż nie każdy policjant jest uprawniony do złożenia

wniosku o ukaranie, konsekwencją uchybienia w tym zakresie będzie wy-

stąpienie ujemnej przesłanki procesowej. Dalej Sąd Okręgowy rozważał, że

z jednej strony T. Grzegorczyk w komentarzu do kodeksu postępowania w

sprawach o wykroczenia wyraził pogląd o konieczności posiadania przez

policjanta podpisującego i składającego wniosek, jeśli sam nie pełni funkcji

organu, stosownego upoważnienia (Warszawa 2002, s. 121), a z drugiej

strony uznawał zasadność twierdzeń autora zażalenia, iż przepisy kodeksy

postępowania w sprawach o wykroczenia nie wprowadzają takiego wyma-

gania. W konkluzji, odwołując się w szczególności do treści art. 99 k.p.w.,

Sąd Okręgowy zajął własne stanowisko, stwierdzając konieczność podpi-

sania i złożenia wniosku przez konkretny organ Policji, a zatem niemoż-

ność skutecznego wykonania tej czynności procesowej przez policjanta

niemającego stosownego upoważnienia organu Policji.

Kończąc uzasadnienie wystąpienia do Sądu Najwyższego, Sąd

Okręgowy w Z. stwierdził, że przedstawione zagadnienie będzie miało

istotne znaczenie dla praktyki, albowiem w okręgu Sądu występującego z

4

pytaniem, tego rodzaju wniosków o ukaranie jest jeśli nie większość, to

„bardzo dużo”.

Zastępca Prokuratora Generalnego złożył wniosek o podjęcie w od-

powiedzi na przedstawione zagadnienie prawne uchwały o treści: „wniosek

o ukaranie może sporządzić i podpisać każdy policjant jednostki Policji, od

której pochodzi wniosek”. Analizując przepisy art. 57 § 1 k.p.w., prokurator

doszedł do wniosku, że wymagają one jedynie złożenia wniosku przez or-

gan upoważniony do występowania w charakterze oskarżyciela publiczne-

go, a skoro art. 17 § 1 k.p.w. jako taki określa Policję, to przepisy te nie

ograniczają uprawnienia do złożenia wniosku do określonego kręgu imien-

nie upoważnionych funkcjonariuszy. Także przepisy ustawy o Policji – wy-

wodził dalej prokurator – nie dają podstaw do wniosku, że jedynie organy

Policji są uprawnione do złożenia wniosku o ukaranie, gdyż, zgodnie z art.

5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy, „są one organami wyłącznie w zakresie

załatwiania spraw administracyjnych”. Odwołując się do pojęcia „Policja”,

jakim posługują się również inne ustawy (kodeks postępowania karnego

czy prawo o ruchu drogowym), prokurator stwierdzał, że dla skuteczności

podejmowanych czynności przez poszczególnych policjantów nie jest wy-

magane ich specjalne upoważnienie. Z faktu, że wewnątrz Policji funkcjo-

nują podziały na różnego rodzaju służby i zadania nie wynika, aby ograni-

czały one uprawnienia policjantów do wykonywania innych czynności niż

tylko te wynikające z zakresu obowiązków. Dokonywane np. zarządzeniami

Komendanta Głównego Policji podziały zadań, zdaniem prokuratora, mają

jedynie charakter wewnętrzny, zmierzający do usprawnienia działania Poli-

cji, nie ograniczając jednak uprawnień poszczególnych policjantów do dzia-

łania w ramach wykonywania zadań wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy o

Policji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

5

Formułując zagadnienie prawne Sąd Okręgowy w Z. nie wskazał

konkretnego przepisu, jaki – jego zdaniem – wymaga zasadniczej wykładni

ustawy. Niemniej jednak z treści pytania, sytuacji procesowej, na tle której

się wyłoniło, oraz z uzasadnienia stanowiska Sądu Okręgowego jedno-

znacznie wynika, że przepisami sprawiającymi trudności interpretacyjne są

art. 57 § 1 k.p.w. w zw. z art. 17 § 1 k.p.w. i użyte w nich zwroty: „wniosek

złożony przez organ uprawniony do występowania w charakterze oskarży-

ciela publicznego” oraz „oskarżycielem publicznym (...) jest Policja” – czy te

normy kompetencyjne wymagają podpisania i złożenia wniosków o ukara-

nie przez terenowy organ Policji danego stopnia bądź funkcjonariuszy

przezeń upoważnionych, czy też obejmują każdego policjanta podlegają-

cego temu organowi. (...)

Przepis art. 57 § 1 k.p.w., przewiduje, że „Podstawę do wszczęcia

postępowania stanowi wniosek o ukaranie złożony przez organ uprawniony

do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego w danej sprawie

(...)”.

Przede wszystkim należy rozważyć zagadnienie, czy ustawowy zwrot

o „złożeniu wniosku przez organ uprawniony do występowania w charakte-

rze oskarżyciela publicznego” zawiera wymaganie jednoczesnego podpi-

sania wniosku przez ów organ, czy też wymagania wobec „organu upraw-

nionego” ogranicza jedynie do tego rodzaju czynności, jaka miała miejsce

w niniejszej sprawie, to jest „przesłania” przezeń „materiałów (...) wraz z

wnioskiem”. Zdecydowanie opowiedzieć należy się za pierwszą z tych

możliwości.

W języku polskim pojęcie „złożyć” wcale jednoznaczne nie jest. Spo-

śród pięciu różnych znaczeń wskazywanych w „Słowniku języka polskiego”

(pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 1034), przy analizie po-

mawianego zagadnienia w grę mogą wejść dwa znaczenia: pierwsze –

„przynieść i położyć coś, kogoś gdzieś; zanieść coś na jedno miejsce,

6

zgromadzić coś w jakimś miejscu”, i drugie – „«dać, oddać, przekazać,

wręczyć coś komuś»: złożyć kaucję, okup (...); składać gdzieś dokumenty,

świadectwa (...); złożyć podanie, prośbę, memoriał, projekt, wniosek, zaża-

lenie (...)”. Zdaniem Sądu Najwyższego, nie ulega wątpliwości, że ustawo-

dawca w art. 57 § 1 k.p.w. posłużył się drugim z zacytowanych znaczeń, w

którym czynność „złożenia” nie oznacza jedynie fizycznego przemieszcze-

nia określonej rzeczy, ale nierozerwalnie wiąże się z istotą dokonywanej

czynności konwencjonalnej (por. Z. Ziembiński: Logika praktyczna, War-

szawa 1974, s. 106). To przecież „wniosek o ukaranie” jest rzeczywistą i

materialną podstawą wszczęcia postępowania sądowego, a nie samo pi-

smo go przekazujące. Immanentnie zatem związane z czynnością proce-

sową „złożenia” wniosku o ukaranie jest również jego podpisanie przez „or-

gan uprawniony”. Jedynie podpisanie wniosku przez „organ uprawniony”

pozwala na przyjęcie, że zaistniała czynność konwencjonalna, wyrażająca

wolę realizacji procesowych uprawnień do wszczęcia postępowania sądo-

wego przez podmiot uprawniony do występowania w charakterze oskarży-

ciela publicznego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nie-

racjonalnych konsekwencji, iż to nie „wniosek o ukaranie” stanowiłby pod-

stawę wszczęcia postępowania sądowego, ale sama czynność przesłania

lub przekazania go przez organ uprawniony. Ponadto, interpretując art. 57

§ 1 k.p.w., nie należy pomijać treści art. 92 § 1 k.p.w., który stanowi o moż-

liwości „złożenia ustnie do protokołu” wniosku o ukaranie. „Złożyć” taki

wniosek może, rzecz jasna, jedynie „organ uprawniony”, wskazany w art.

17 § 1 k.p.w. W tym zatem miejscu pojęcie „złożyć” zostało użyte zupełnie

jednoznacznie, jako bezpośrednia i merytoryczna czynność procesowa,

podobnie jaki w przypadku przepisów regulujących „złożenie” zeznań lub

wyjaśnień (np. art. 74 § 1 bądź art. 75 § 1 k.p.w.), a nie jako inna czynność,

jedynie związana z czynnością wywołującą określone skutki procesowe.

7

Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest to, czy ustawodawca przez

określenie w art. 17 § 1 k.p.w., iż „Oskarżycielem publicznym we wszyst-

kich sprawach o wykroczenia jest Policja (...)”, kompetencje takie nadał

wszystkim funkcjonariuszom tej formacji, czy jedynie jej organom struktu-

ralnym.

Analizując tę kwestię, należy zauważyć, że już kolejne paragrafy art.

17 k.p.w., określając inne podmioty będące oskarżycielami publicznymi

bądź mające takie uprawnienia, stanowią, iż: 1) w sprawach o wykroczenia

przeciwko prawom pracownika oskarżycielem publicznym „jest inspektor

pracy” (§ 2); 2) uprawnienia oskarżyciela publicznego przysługują także

„organom administracji rządowej i samorządowej, organom kontroli pań-

stwowej i kontroli samorządu terytorialnego oraz strażom gminnym (miej-

skim)” (§ 3); 3) Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, nadać w

sprawach o wykroczenia uprawnienia oskarżyciela publicznego także in-

nym podmiotom (§ 4), przy czym delegacja ta w szerokim zakresie została

wykorzystana. W końcu, art. 18 § 1 k.p.w. przewiduje, że „W każdej spra-

wie o wykroczenie wniosek o ukaranie może wnieść prokurator, stając się

oskarżycielem publicznym”.

Jak z tego wynika, ustawodawca w różny sposób określał podmioty

będące oskarżycielami publicznymi w sprawach o wykroczenia (bądź ma-

jącymi takie uprawnienia) – albo używając ogólnej nazwy instytucjonalnej:

„Policja” i „straż gminna (miejska)”, albo wskazując na „organy administracji

rządowej i samorządowej, organy kontroli państwowej i kontroli samorządu

terytorialnego”, albo też wprost przyjmując, że oskarżycielami publicznymi

są „inspektor pracy” lub „prokurator”.

Przedstawiony sposób określania podmiotów będących oskarżycie-

lami publicznymi umożliwia przyjęcie wniosku, że nie każdy „policjant –

funkcjonariusz policji” z samej tylko racji wykonywanego zawodu może stać

się oskarżycielem publicznym w sprawach o wykroczenia. Taki status w

8

kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia ustawodawca przewi-

dział jedynie w odniesieniu do dwóch podmiotów: inspektora pracy i proku-

ratora. To, że zgodnie z art. 17 § 1 k.p.w., oskarżycielem publicznym jest

„Policja”, nie oznacza jednak, że jest nim każdy „policjant”. Dlatego też

zgodzić należy się z powołanym już poglądem, wyrażonym w Komentarzu

do kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Warszawa 2000, s.

121), iż jeżeli w konkretnej sprawie nie podejmuje czynności procesowych

oskarżyciela publicznego sam organ Policji, to inni policjanci, jako działają-

cy w jego imieniu, powinni dysponować stosownym upoważnieniem. Iden-

tyczny pogląd wyrażony został jeszcze na gruncie uprzednio obowiązują-

cego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U z 1971 r. Nr

12, poz. 116 ze zm.). Odpowiadający artykułowi 57 § 1 obecnego kodeksu

art. 27 § 1 d. k.p.w., (po nowelizacji z 1998 r. – Dz. U. Nr 113, poz. 717)

stanowił, że „Okarżycielem publicznym przed kolegium we wszystkich

sprawach o wykroczenia jest Policja”. T. Staniszewski w Komentarzu do

kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Warszawa 1999, s.

300) stwierdzał, że „oskarżycielem publicznym przed kolegium jest Policja

jako instytucja; przed kolegium może więc występować organ uprawniony

do tego w art. 6 ustawy o Policji (tj. komendant stosownej jednostki, funk-

cjonariusz Policji, który posiada upoważnienie komendanta do występowa-

nia przed kolegium); upoważnienie może mieć charakter ogólny (do wystę-

powania w charakterze oskarżyciela publicznego we wszystkich sprawach)

bądź szczególny (do występowania w wyżej wymienionej roli w konkretnej

sprawie)”.

Sąd Najwyższy w orzecznictwie kodeksu postępowania w sprawach

o wykroczenia z 1971 r. nie dokonywał wykładni dotyczącej wzajemnego

powiązania pojęć „oskarżyciel publiczny” – „Policja” – „policjant”. Niemniej

jednak warto zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 22 czerwca 1993 r., w której, określając kompetencje

9

do zaskarżania wyroków sądów rejonowych, Sąd Najwyższy wprost posłu-

giwał się pojęciem „organ Policji”: „w postępowaniu sądowym co do orze-

czeń w sprawach o wykroczenia (rozdział 46 k.p.k.) organ Policji działający

w charakterze oskarżyciela publicznego (art. 457 § 2 k.p.k.) nie ma upraw-

nień do zaskarżania wyroku sądu rejonowego ...” (OSNKW 1993, z. 7-8,

poz. 40). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy posługiwał się wielo-

krotnie pojęciem „organy Policji”, mimo że udzielał odpowiedzi na pytanie

prawne, w którym sąd pytał o „uprawnienia Policji”, a nie „ uprawnienia or-

ganów Policji”.

Pozostając w kręgu poprzednio obowiązującego kodeksu postępo-

wania w sprawach o wykroczenia, warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden

element. Otóż, art. 20 § 1 tego kodeksu (po nowelizacji z 1998 r.) przewi-

dywał, że „podstawę do wszczęcia postępowania stanowi wniosek o uka-

ranie złożony na piśmie przez Policję, straż gminną (miejską) organ admi-

nistracji rządowej (...)”. Brzmienie obecnie obowiązującego art. 57 § 1

k.p.w. zdecydowanie wyraźniej zaakcentowało ów „organ uprawniony” do

występowania w charakterze oskarżyciela publicznego, co stanowi kolejny

argument przemawiający za stanowiskiem, że to nie każdy „policjant” może

być oskarżycielem publicznym, lecz tylko działający w imieniu Policji organ

tej formacji bądź upoważniony przezeń funkcjonariusz.

Za stanowiskiem tym przemawia także dalsza analiza przepisów ob-

owiązującego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W

szczególności zwrócić należy uwagę na przepisy rozdziału 17, regulujące

postępowanie mandatowe. W art. 95 § 1 k.p.w. stwierdzono, że „Postępo-

wanie mandatowe prowadzi Policja (...)”, ale już w następnym paragrafie

tego artykułu wskazano, że uprawnionymi do nakładania grzywny w drodze

mandatu karnego są „policjanci”. Jeśliby to wszyscy „policjanci” mieli mieć

uprawnienia i kompetencje „Policji” – jak postulował to prokurator – to roz-

różnienie to nie znajdowałoby przekonującego uzasadnienia. Tymczasem

10

uzasadnienie to rysuje się w sposób dość oczywisty. Całość postępowania

mandatowego prowadzi „Policja”, a „policjant” ma jedynie uprawnienie do

nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego. Nie ma już jednak prawa

do wystąpienia w wnioskiem do sądu o ukaranie sprawcy wykroczenia,

gdyż to leży w kompetencji wyłącznie „organu, którego funkcjonariusz na-

łożył grzywnę” – art. 99 k.p.w. Właśnie treść art. 99 k.p.w. (do którego traf-

nie odwoływał się już Sąd Okręgowy) w zestawieniu z art. 95 k.p.w. wyraź-

nie wskazuje, że w postępowaniu mandatowym to jedynie „organ Policji”

uprawniony jest do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie. Jeżeli natomiast

jedynie „organ Policji” jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o uka-

ranie w ramach postępowania mandatowego, to nie ma przekonujących

powodów, dla których w innych postępowaniach toczących się na podsta-

wie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, krąg

podmiotów uprawnionych do dokonania tej czynności miałby być zupełnie

inny. Ponieważ to postępowanie mandatowe należy do najmniej złożonych

(vide: art. 97 § 1 k.p.w.), stawianie w jego ramach wyższego standardu

„złożenia” wniosku o ukaranie sprawcy wykroczenia, niż we wszelkich in-

nych rodzajach postępowań, racjonalnego uzasadnienia nie znajduje.

Przedstawianej argumentacji nie sprzeciwiają się przepisy ustawy z

dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ustawa ta w art. 6 wyraźnie określa tere-

nowe organy Policji, a w art. 6f oraz art. 6g określa reguły ścisłego podpo-

rządkowania hierarchicznego zarówno terenowych organów Policji, jak i

wszystkich policjantów. W imieniu „Policji”, jako jednolitej formacji, wystę-

pują jej organy stosownego szczebla, a nie poszczególni „pracownicy”, a

sytuacja ta jest taka sama, jak w przypadku praktycznie wszystkich wyod-

rębnionych podmiotów życia społecznego.

Wniosek o ukaranie, o którym mowa w art. 57 § 1 k.p.w., jest właśnie

wystąpieniem w imieniu „Policji”, jako tej jednolitej formacji, a zatem sku-

tecznie może go złożyć jedynie terenowy organ Policji bądź upoważniony

11

przez ten organ policjant. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o Policji, do za-

dań „Policji” należy wykonywanie m.in. czynności dochodzeniowo-

śledczych, a nie do ogólnego zakresu kompetencji każdego policjanta, jaki

przewidziały przepisy art. 15-17 tej ustawy. Komendant właściwej jednostki

organizacyjnej Policji ustala dla niej regulamin (art. 7 ust. 4) i zgodnie z nim

powierza policjantom określone zakresy obowiązków służbowych. Jeśli np.

w ich ramach powierzone zostanie także sporządzanie wniosków o ukara-

nie, to oczywiście będzie to należyte upoważnienie policjanta do działania

jako oskarżyciel publiczny w rozumieniu art. 17 §1 i art. 57 § 1 k.p.w. Rzecz

jasna, upoważnienia takiego właściwy organ Policji udzielić może indywi-

dualnie w konkretnej sprawie.

Na zakończenie niniejszych rozważań należy dodać, iż Sąd Okręgo-

wy w uzasadnieniu swojego pytania wyraził w pełni zasadne wątpliwości co

do rzeczywistego wystąpienia w sprawie ujemnej przesłanki procesowej.

Ponieważ jest to kwestia uboczna i nie wymaga rozwinięcia, można jedynie

zauważyć, że przecież o takiej ujemnej przesłance nie mogłoby być mowy,

gdyby wniosek o ukaranie nie został w ogóle podpisany, jako że zastoso-

wanie znajdowałby wówczas przepis art. 59 § 1 k.p.w. – tym bardziej zatem

trudno akceptować umorzenie postępowania na podstawie art. 5 § 1 pkt 9

k.p.w. w sytuacji, gdy podpis złożony został, tyle że przez policjanta nie

dysponującego wymaganym upoważnieniem (argumentum a maiori ad mi-

nus).

Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd Najwyższy uchwalił

udzielić odpowiedzi jak na wstępie.