I CK 265/02

Wyrok z dnia 2 kwietnia 2003 r., I CK 265/02

Spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin, utworzonym na

podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(jedn. tekst: Dz.U. 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), a uczestniczącą w nim gminą

z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku, jest sprawą cywilną,

podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny.

Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

Sędzia SN Bronisław Czech

Sędzia SN Barbara Myszka (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Związku Gmin Mazurskich "J." w S.

przeciwko Gminie R. o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie

Cywilnej w dniu 2 kwietnia 2003 r., kasacji strony pozwanej od wyroku Sądu

Apelacyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2002 r.

oddalił kasację.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2002 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił

apelację pozwanej Gminy R. od wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 13

kwietnia 2001 r., którym Sąd ten oddalił zarzut niedopuszczalności drogi sądowej i

zasądził od pozwanej na rzecz powodowego Związku Gmin Mazurskich „J.” z

siedzibą w S. kwotę 30 000 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 27 stycznia 2001 r.

do dnia zapłaty.

Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd Apelacyjny za podstawę wydania

wyroku przedstawiały się następująco.

W dniu 8 lutego 1993 r. do rejestru związków międzygminnych, prowadzonego

przez Prezesa Rady Ministrów, wpisany został Związek Gmin Mazurskich „J.” z

siedzibą w Szczytnie, utworzony na podstawie uchwał podjętych przez rady

uczestniczących w nim gmin, w tym m.in. przez radę pozwanej Gminy R. W 1996 r.

Związek wziął do używania na podstawie umowy użyczenia zdewastowany obiekt

po byłym żłobku, stanowiący własność Miasta S., w celu modernizacji budynku i

adaptacji na Ponadlokalny Ośrodek Rehabilitacyjno-Wychowawczy dla

niepełnosprawnych dzieci z terenu gmin będących członkami Związku. W dniu 2

października 1997 r. zgromadzenie Związku, działając na podstawie przyjętego

statutu, podjęło uchwałę w sprawie rozpoczęcia zadania inwestycyjnego pod nazwą

Ponadlokalny Ośrodek Rehabilitacyjno-Wychowawczy. W wykonaniu uchwały

zarząd Związku w dniu 28 listopada 1997 r. zawarł umowę z Przedsiębiorstwem

Budownictwa Przemysłowego Holding sp. z o.o. w O. o realizację przedmiotowej

inwestycji. W kosztach całego przedsięwzięcia partycypowały poszczególne gminy

uczestniczące w Związku, przy czym zgodnie z uchwałą zgromadzenia Związku z

dnia 24 marca 1998 r. pozwana obowiązana była wpłacić na ten cel w 1998 r. kwotę

30 000 zł. W dniu 27 listopada 1998 r. rada pozwanej Gminy podjęła uchwałę o

wystąpieniu ze Związku Gmin Mazurskich „J.”, niemniej przedstawiciele pozwanej

uczestniczyli jeszcze w zgromadzeniu Związku w dniu 25 marca 1999 r. W podjętej

w tym dniu uchwale zgromadzenie przyjęło sprawozdanie finansowe z wykonania

budżetu Związku w 1998 r. i uchwaliło budżet na rok 1999. Ponieważ pozwana nie

wpłaciła kwoty 30 000 zł na koszty adaptacji budynku w 1998 r., kwota ta została

ujęta w budżecie na 1999 r. i zaliczona do wpływów z wpłat gmin na rzecz Związku.

Wobec odmowy dobrowolnej zapłaty powyższej kwoty, zgromadzenie Związku w

dniu 17 listopada 2000 r. podjęło uchwałę o wystąpieniu przeciwko pozwanej na

drogę sądową, stwierdzając, że należność ta wynika z postanowienia § 12 statutu.

Sąd Apelacyjny uznał podniesiony przez pozwaną w apelacji zarzut

nieważności postępowania spowodowanej niedopuszczalnością drogi sądowej za

bezzasadny. Podkreślił, że powodowy Związek powstał w wyniku porozumienia

uczestniczących w nim gmin, które dobrowolnie podporządkowały się

postanowieniom przyjętego statutu, natomiast uchwały podejmowane przez

statutowy organu Związku były wyrazem woli jego członków. W konsekwencji,

żądanie dochodzone pozwem wynika z dobrowolnie podjętego przez pozwaną

zobowiązania. To zaś oznacza, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy

cywilnej, która podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, ponieważ brak

przepisu szczególnego zastrzegającego dla niej właściwość innego organu.

Przyjęciu takiej tezy nie sprzeciwia się, zdaniem Sądu Apelacyjnego, regulacja

wynikająca z przepisów art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo

budżetowe (Dz.U. Nr 4, poz. 18 ze zm.; także art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26

listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) w

związku z art. 73a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.

tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. – dalej: „u.sam.gm.”; obecnie: jedn.

tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), według której zamieszczenie w

budżecie (planie finansowym) związku dochodów z określonych źródeł lub

wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań

związku wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec związku; pozwana

Gmina nie może być bowiem uznana za osobę trzecią.

W kasacji od wyroku Sądu Apelacyjnego pozwana, powołując się na podstawę

określoną w art. 393-1

pkt 2 k.p.c., wnosiła o jego uchylenie oraz o uchylenie wyroku

Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 13 kwietnia 2001 r. i odrzucenie pozwu. W

ramach powołanej podstawy kasacyjnej wskazała na naruszenie przepisów art. 1,

art. 2, art. 199 § 1 pkt 1 oraz art. 379 pkt 1 k.p.c. w związku z art. 27 ust. 1 i 2

ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 115, poz.

1014 ze zm.) przez nieuwzględnienie zarzutu niedopuszczalności drogi sądowej,

mimo że spór wynika z przepisów ustaw o finansach publicznych oraz o

samorządzie gminnym, mających charakter publicznoprawny. Zdaniem skarżącej,

spór dotyczy wykonania budżetu Związku Gmin Mazurskich „J.” uchwalonego na

rok 1998, do którego miał zastosowanie art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia

1991 r. – Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.), a spory na tle

zobowiązań budżetowych nie mają charakteru cywilnoprawnego. Skarżąca

powołała się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r. I CKN

414/99 (OSNC 2000, nr 1 poz. 20), w którym wyjaśniono, że z art. 13 ust. 1

powołanej ustawy wynika jednoznaczne stanowisko ustawodawcy co do tego, że

ewentualne spory na tle zobowiązań budżetowych nie należą do drogi sądowej, a

jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy wydatków budżetu państwa na subwencje

ogólne dla gmin. Zarówno Związek Gmin Mazurskich „J.”, jak i Gmina Rozogi są

osobami prawnymi wykonującymi zadania publiczne w imieniu własnym i na własną

odpowiedzialność, wobec czego pozwana Gmina jest osobą trzecią w rozumieniu

powołanego wyżej art. 13 ust. 1 oraz będącego jego odpowiednikiem art. 27 ust. 1

ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z unormowań art. 1 i 2 k.p.c. wynika, że dla rozstrzygnięcia kwestii

dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie zachodziła potrzeba

dokonania oceny, czy sprawa ta ma charakter sprawy cywilnej. Zgodnie z

utrwalonym orzecznictwem, ocena sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy od przedmiotu

procesu (scil. przedstawionego pod osąd roszczenia) i przytoczonego przez

powoda stanu faktycznego. Te dwa elementy, konkretyzując stosunek prawny

między stronami, kształtują charakter sprawy i tym samym nadają jej – lub odejmują

– przymiot sprawy cywilnej (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia

1992 r., III CZP 138/91, OSNCP 1992, nr 7-8, poz. 128 oraz postanowienia Sądu

Najwyższego z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161, z

dnia 9 marca 1999 r., II CKN 984/98, OSNC 1999, nr 10, poz. 180 czy z dnia 11

sierpnia 1999 r., I CKN 414/99, OSNC 2000, nr 1, poz. 20). Jeżeli powód opiera

dochodzone roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło

stosunków cywilnoprawnych – droga sądowa jest dopuszczalna.

Oceniając zasadność podnoszonego przez pozwaną zarzutu

niedopuszczalności drogi sądowej, Sąd Apelacyjny trafnie uznał, że roszczenie

powodowego Związku wynika z łączącego strony stosunku cywilnoprawnego.

Zgodnie z art. 64 u.sam.gm., w celu wspólnego wykonywania zadań

publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (ust. 1); uchwały o

utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin (ust. 2). Utworzenie

związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin

bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 67 ust. 1);

statut związku powinien określać m.in. organy związku, ich strukturę, zakres i tryb

działania, zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania

strat związku, zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady

rozliczeń majątkowych (art. 67 ust. 2). Związek nabywa osobowość prawną po

zarejestrowaniu, z datą ogłoszenia statutu. Organem stanowiącym i kontrolnym

związku jest zgromadzenie związku (art. 69 ust. 1); uchwały zgromadzenia są

podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby jego członków

(art. 71). Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany

przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2). Związek wykonuje

zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1).

Do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio

przepisy o gospodarce finansowej gmin; plan finansowy związku uchwala

zgromadzenie związku (art. 73 a). Obowiązek utworzenia związku może być

nałożony tylko w drodze ustawy, która określa zadania związku i tryb zatwierdzenia

jego statutu (art. 64 ust. 4).

Jak wynika z przytoczonych unormowań, związki międzygminne – z wyjątkiem

przewidzianym w art. 64 ust. 4 u.sam.gm., który nie dotyczy rozstrzyganej sprawy –

są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji

zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających

możliwości gminy. Do utworzenia takiego związku może dojść tylko w drodze

porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, ze związek

międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami. Z chwilą uzyskania

przez związek osobowości prawnej majątek powstały z wkładów wniesionych przez

zainteresowane gminy staje się majątkiem związku. Aktualizuje się wówczas

zasada wyrażona w art. 49 ust. 1 u.sam.gm., zgodnie z którą gmina nie ponosi

odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie

ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Stosownie do art. 67 § 2 pkt 6

u.sam.gm., gminy uczestniczące w związku są zobowiązane – na zasadach

określonych w statucie – partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w

zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem

uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania

materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności

cywilnoprawnych. Spór na tle rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim

gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną,

ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi

podmiotami.

Prezentując odmienny pogląd, skarżąca wychodzi z błędnego założenia, że

przedmiotem procesu jest wykonanie zobowiązania budżetowego. Trzeba

zauważyć, że do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się

wprawdzie odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin, niemniej związek

nie prowadzi gospodarki finansowej na podstawie budżetu, lecz na podstawie planu

finansowego, co wynika z art. 73a u.sam.gm. Dochodząc kwoty 30 000 zł powód

nie powoływał się – wbrew odmiennym wywodom skarżącej – na zamieszczenie tej

kwoty wśród dochodów w planie finansowym uchwalonym na 1998 r., nazwanym

błędnie budżetem, lecz na wynikający ze statutu obowiązek uczestniczenia przez

pozwaną w kosztach działalności związku w wysokości wynikającej z uchwały

statutowego organu. Wskazany w kasacji przepis art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5

stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (jedn. tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze

zm.) jest zatem nieadekwatny do przytoczonego przez powoda stanu faktycznego,

który został przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. Odnosi się to także do

powołanego przez skarżącą art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o

finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), która weszła w życie

dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r.

Artykuł 2 k.p.c. ustanawia domniemanie drogi sądowej w sprawach cywilnych.

Przedmiotowa sprawa – jak była już o tym mowa – jest sprawą cywilną, a ponieważ

nie ma przepisu szczególnego, przekazującego ją do właściwości innego organu

(art. 2 § 3 k.p.c.), trzeba przyjąć, że należy do drogi sądowej.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 393-12

k.p.c. oddalił

kasację jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.