III RN 51/02

Wyrok z dnia 2 kwietnia 2003 r.

III RN 51/02

Niedopuszczalne jest postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie

zaświadczenia (art. 218 § 2 k.p.a.), co do kwestii rozstrzyganych decyzją admi-

nistracyjną.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski

(sprawozdawca), Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2003 r.

sprawy ze skargi Zofii M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia 21 maja 2001 r. [..] w przedmiocie od-

mowy wydania zaświadczenia, na skutek rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez

Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Admini-

stracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 26 września 2001 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

W wyroku z dnia 26 września 2001 r., który został zaskarżony rozpatrywaną

rewizją nadzwyczajną, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiej-

scowy w Rzeszowie rozpatrzył sprawę według następującego jej stanu.

Zofia M. zwróciła się do Starosty R. o wydanie jej zaświadczenia określające-

go jakie parcele gruntu rolnego - drogi polne i o jakich powierzchniach utworzyły, po

zatwierdzeniu odnowienia ewidencji gruntów i budynków obrębu K., drogę ewiden-

cyjną działki nr [...] o powierzchni 0,04 ha położoną w K. Podała, że żądane zaświad-

czenie potrzebne jest w sprawie prowadzonej z jej udziałem przed Sądem Rejono-

wym w Rzeszowie o dział spadku. Starosta R. działając na podstawie art. 217, 218 i

219 k.p.a. postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2001 r. odmówił wydania żądanego

zaświadczenia. Według uzasadnienia tego postanowienia wnioskodawczyni chce

2

uzyskać sporządzenie synchronizacji działki nr [...], co byłoby czynnością usługową a

nie stwierdzeniem faktu lub stanu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 k.p.a.

Postanowienie to zaskarżyła zażaleniem Zofia M. wnosząc o jego uchylenie i

uwzględnienie jej wniosku. Według żalącej się, to jakie parcele gruntowe położone w

K., w starym stanie, odpowiadają działki nr [...] o powierzchni 0,04 ha wynika z pro-

wadzonej przez ten organ lub znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji

Geodezyjnej i Kartograficznej w R. ewidencji, rejestrów, ksiąg, dokumentów i innych

danych, a jeżeli istniały w tym zakresie wątpliwości, to starosta R. powinien skorzy-

stać z możliwości jaką stwarza regulacja zawarta w art. 218 § 2 k.p.a. i przeprowa-

dzić w koniecznym zakresie, przy czynnym udziale wnioskodawczyni, postępowanie

wyjaśniające. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w

R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., postanowie-

niem z dnia 21 maja 2001 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasad-

nieniu tego postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 24

ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst:

Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) informacje o gruntach i budynkach zawiera

operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów oraz dokumentów uzasadnia-

jących wpisy do rejestrów. Natomiast żądanie wnioskodawczyni idzie w kierunku wy-

dania zaświadczenia potwierdzającego fakt dokonania zmian w oznaczeniach nieru-

chomości, w związku z przejściem w czasie odnowienia operatu ewidencji gruntów z

systemu parcelowego na system działkowy, ze wskazaniem jakie parcele i o jakich

powierzchniach utworzyły działki nr [...]. Aby dokonać tego typu ustaleń należy prze-

prowadzić tzw. synchronizację, czyli porównanie stanu katastralnego parcel z ich sta-

nem ewidencyjnym, uwidocznionym w aktualnie obowiązującym operacie ewidencji

gruntów wsi K. Jest to czynność techniczno-geodezyjna, której wykonanie na zlece-

nie zainteresowanych stron, należy do podmiotów prowadzących działalność gospo-

darczą (także innych jednostek organizacyjnych), jeżeli przedmiot ich działalności

obejmuje wykonanie tego typu prac.

Powyższe postanowienie Zofia M. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Admini-

stracyjnego wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je posta-

nowienia starosty R. z dnia 11 kwietnia 2001 r. Zarzuciła naruszenie art. 217 § 1 i 2

pkt 2 w związku z art. 218 i art. 6-12 i 15 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi pod-

niesiono w szczególności, że odmowa wydania zaświadczenia jest wynikiem nie-

3

przeprowadzenia - i to z udziałem strony - postępowania wyjaśniającego, czym orga-

ny naruszyły art. 6-12 i art. 15 k.p.a. Interes prawny skarżącej w wydaniu dochodzo-

nego zaświadczenia wyraża się w tym, iż przed Sądem Rejonowym w Rzeszowie [...]

toczy się z jej udziałem sprawa o dział spadku po Annie S. obejmujący przedmiotową

działkę, a ponadto przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisły sprawy ze

skargi na decyzję i postanowienie [...] z dnia 15 maja 2001 r. i z dnia 3 sierpnia 2000

r. oraz postanowienie [...] z dnia 13 września 2000 r. wydane przez Wojewódzkiego

Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R., które dotyczą proble-

matyki stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego mającego charakter decyzji,

którym przy dokonywaniu w latach 1982-1984 odnowienia ewidencji gruntów i bu-

dynków wsi K., w tym przejścia z systemu parcelowego na system działkowy, wpro-

wadzono zmianę do operatu ewidencji gruntów i budynków tego obrębu w ten spo-

sób, że w miejsce dróg polnych [...] utworzono drogę oznaczoną jako działki nr [...], a

w miejsce właścicieli dróg polnych wymienionych parcel gruntowych wpisano Urząd

Gminy K. jako władającego lub właściciela tej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2001 r. skargę

oddalił. Według Sądu odmowa wydania wnioskodawczyni żądanego przez nią za-

świadczenia ma zasadną podstawę w przepisach określających wydawanie za-

świadczeń (art. 217 i art. 218 k.p.a.).

Wprawdzie organ administracyjny niewątpliwie dysponuje odpowiednim mate-

riałem geodezyjnym umożliwiającym przeprowadzenie tzw. synchronizacji, czyli po-

równania stanu parcelowego i aktualnego stanu ewidencyjnego po jego odnowieniu,

jednakże czynność ta wymaga przeprowadzenia stosownego zabiegu geodezyjnego,

który nie zawsze prowadzi do jednoznacznych rezultatów, a w każdym razie jego

przeprowadzenie przekracza ramy postępowania wyjaśniającego w koniecznym za-

kresie. Po drugie, jak wynika z twierdzeń skarżącej, kwestia jakie parcele katastralne

i o jakiej powierzchni utworzyły działki nr [...] położoną w K. jest przedmiotem sporu

zawisłego przed sądem powszechnym w sprawie o dział spadku i posłużyć ma do

podważenia legalności decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje po-

gląd, iż w zaświadczeniu wydanym na podstawie art. 217 k.p.a. nie można rozstrzy-

gać o spornych interesach stron (vide wyrok z dnia 29 kwietnia 1997 r., I SA 260/92,

niepublikowany i wyrok z dnia 16 kwietnia 1997 r., I SA 544/96, niepublikowany). W

przeciwnym bowiem wypadku mielibyśmy do czynienia z rozstrzygnięciem sporu o

4

własność na tej drodze z pominięciem organów do tego powołanych, w której to ka-

tegorii nie mieszczą się organy administracji publicznej. Inaczej rzecz ujmując, o tym

czy wymienione przez skarżącą parcele geodezyjne weszły w skład spadku po Annie

S. rozstrzygnie sąd powszechny, bądź to w ramach postępowania dowodowego w

sprawie o dział spadku po niej, bądź w innej sprawie dotyczącej prawa własności w

oparciu o dowód z opinii biegłego geodety przeprowadzony we własnym zakresie.

Po trzecie wreszcie zauważyć należy, iż wydanie zaświadczenia opierać się

musi na danych wynikających z posiadanych przez organ rejestrów ewidencji czy in-

nej dokumentacji, natomiast temu celowi nie mogą służyć zaoferowane przez stronę

dowody.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł od powyższego wyroku

rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 365

ze zm.) w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 k.p.a. i na tej podstawie

wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go postanowień.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że nie ulega wątpliwości,

iż dane, których zażądała Zofia M., znajdowały się w ewidencji gruntów i budynków

prowadzonej przez starostę R. Natomiast co najmniej wątpliwa jest ocena Sądu, że

zaświadczenie nie może być wydane z powodu toczącego się postępowania w spra-

wie o dział spadku. Przecież zaświadczenie jedynie potwierdza sytuację faktyczną

lub stan prawny „dostępny” organowi, zawarty w prowadzonej przez organ doku-

mentacji. Zaświadczenie nie kreuje w sposób samodzielny żadnej okoliczności praw-

nej, ale potwierdza już istniejącą. Nie można więc przyjąć za Sądem, że w wypadku

wydania Zofii M. żądanego przez nią zaświadczenia „mielibyśmy do czynienia z roz-

strzygnięciem sporu o własność z pominięciem do tego powołanych organów”. Tym-

czasem strona żądała jedynie wskazania, jakie parcele utworzyły, po odnowieniu

ewidencji gruntów i budynków, działkę [...]. Starosta dysponuje według rewidującego

odpowiednim materiałem geodezyjnym umożliwiającym, po przeprowadzeniu postę-

powania wyjaśniającego, wydanie żądanego przez Zofię M. zaświadczenia. Przepis

art. 218 § 1 k.p.a. wyraźnie bowiem wskazuje na to, że zbiory danych (np. ewidencje,

rejestry) należy traktować nie tylko jako zbiór danych ewidencyjnych, ale także jako

materiał pomocniczy służący do ustalenia stanu faktycznego lub prawnego, który nie

wynika bezpośrednio z samych danych w tychże ewidencjach zawartych. Wobec

tego, czynności wyjaśniające w rozumieniu przepisu art. 218 § 2 k.p.a., mają na celu

5

przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego lub prawnego w oparciu o dostępne

organowi dane. Nie można się więc zgodzić z poglądem Sądu, jakoby czynności or-

ganu zmierzające do wydania żądanego przez Zofię M. zaświadczenia, wykraczały

poza ramy postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., skoro

bezsporne jest, iż dane źródłowe znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków

umożliwiały ustalenie stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji wydanie żą-

danego przez stronę zaświadczenia było technicznie możliwe. Odmowę wydania za-

świadczenia należy uznać więc w omówionych okolicznościach za prawnie nieuza-

sadnioną. Zważywszy także i na to, że dane źródłowe znajdowały się tylko i wyłącz-

nie w dokumentacji ewidencyjnej prowadzonej przez starostę R., i tylko ten organ był

właściwy dane te udostępnić, to odmowa wydania takiego zaświadczenia jest ewi-

dentnym naruszeniem prawa w przedstawionym zakresie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z przedstawionej w rewizji nadzwyczajnej jej podstawy i uzasadnienia wynika,

że postawione zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania art. 217 § 1 i § 2 pkt 2

oraz art. 218 k.p.a. do ustalonych okoliczności faktycznych. W związku z tym rozpa-

trzenie wynikającego z rewizji nadzwyczajnej zagadnienia z zakresu subsumcji mu-

siało uwzględniać ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego orzecze-

nia, gdyż - stosownie do art. 39311

§ 2 k.p.c. - ustaleniami tymi Sąd Najwyższy jest

związany.

Według wyroku zaspokojenie żądania Zofii M. wydania zaświadczenia doty-

czącego tego z jakich parcel została utworzona w 1984 r. działka nr [...] o powierzch-

ni 0,04 ha w K. wymagało przeprowadzenia czynności geodezyjnych („zabiegu geo-

dezyjnego”) dotyczących porównania stanu ewidencji sprzed 1984 r. (opartego na

systemie parcelowym) z aktualnie obowiązującym stanem ewidencji (opartym na

systemie działkowym).

Na tle podstaw wyroku budzi zastrzeżenia argumentacja rewizji nadzwyczaj-

nej wychodząca od stwierdzenia, iż „nie ulega wątpliwości, że dane których zażądała

Zofia M. znajdowały się w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę

R.” Stwierdzenie powyższe jest nieuprawnionym nawiązaniem do ustalenia wyrażo-

nego w uzasadnieniu wyroku, iż: „wprawdzie organ niewątpliwie dysponuje odpo-

wiednim materiałem geodezyjnym umożliwiającym przeprowadzenie tzw. synchroni-

6

zacji, czyli porównania stanu parcelowego i aktualnego stanu ewidencyjnego już po

jego odnowieniu, jednakże czynność ta wymaga przeprowadzenia stosownego za-

biegu geodezyjnego, który nie zawsze prowadzi do jednoznacznych rezultatów, a w

każdym razie jego przeprowadzenie przekracza ramy postępowania wyjaśniającego

w koniecznym zakresie”. Pomijając - na razie - kwestię zakresu postępowania wyja-

śniającego należy zauważyć, że - wbrew stwierdzeniu rewidującego - NSA słusznie

uznał, iż dane, których „zaświadczenia” żądała Zofia M., nie mieszczą się w zakresie

danych wykazanych w aktualnej ewidencji gruntów i budynków. Jak się wydaje, rewi-

dujący swojego poglądu nie opierał na przepisach z zakresu ewidencji określających

co „ewidencja” obejmuje. Chodzi tu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo

geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1096 ze

zm.), w szczególności art. 20 i przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regional-

nego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budyn-

ków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), w szczególności § 10 i § 11. Ewidencja obejmuje dane

liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, dane dotyczące właścicieli nieru-

chomości (i ewentualnie jeszcze inne dane określone w § 11 powołanego rozporzą-

dzenia), według ich aktualnego stanu. Brak jest zatem w ewidencji danych dotyczą-

cych przedmiotowego gruntu, według jego „historycznego” opisu przed dokonaniem

zmian w 1984 r., zwłaszcza że zmiany te wynikały z opracowania innego systemu

(dotychczasowy opis parcelowy został zamieniony na system działkowy).

Powyższe uściślenie ustalonych okoliczności faktycznych ma istotne znacze-

nie z punktu widzenia ich subsumcji pod art. 218 § 1 k.p.a., według którego obowią-

zek organu administracyjnego dotyczy potwierdzenia faktów albo stanu prawnego

wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych da-

nych znajdujących się w jego posiadaniu. Wychodząc zatem od podstawy wyroku, że

dla zaspokojenia żądania wnioskodawczyni konieczne jest przeprowadzenie czynno-

ści geodezyjnej, polegającej na opracowaniu porównania stanu katastralnego (da-

nych „historycznych”) z ich stanem ewidencyjnym, rzeczywisty problem sprawy doty-

czy uprawnienia strony do uzyskania tego rodzaju opracowania w ramach postępo-

wania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. W przepisie tym mowa

jest o postępowaniu wyjaśniającym jako formie wykonania obowiązku określonego w

art. 218 § 1 k.p.a., w niezbędnym do tego zakresie, co wyraźnie zaznaczono w

brzmieniu przepisu („może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie

wyjaśniające”). Jest to postępowanie obejmujące czynności o charakterze material-

7

no-technicznym. Organ administracji w tym wypadku „zaświadcza” o tym co jest w

jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (por. art. 218 § 1 k.p.a.), bez ich

przetwarzania. Chodzi tu bowiem - jak to wyrażono w wyroku NSA z dnia 18 marca

1998 r., II SA 125/98 (Lex nr 41283) - o potwierdzenie w formie dokumentu urzędo-

wego tego, co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym - ewidencji gruntów. Nie

można natomiast drogą zaświadczenia wywołać skutków, kształtujących stosunki

prawne (przyznać lub ograniczyć uprawnienia). Mając na względzie „naturę” za-

świadczenia, o którym mowa w art. 217 i art. 218 k.p.a., w orzecznictwie NSA zwra-

cano uwagę na to, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 k.p.a.,

ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdze-

nie znanych faktów lub stanu prawnego (wyrok z dnia 15 września 1997 r., II SA/Gd

1241/96 - Lex nr 44145), oraz że „skoro problematyka, której dotyczy żądanie strony

jest sporne, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe” (wyrok

z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1292/97 - Lex nr 37646).

Sąd Najwyższy podziela wyżej wskazany kierunek orzecznictwa Naczelnego

Sądu Administracyjnego ze względu na uzasadnione wyznaczenie granicy, a raczej

nierozciąganie ponad niezbędną potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które

powstają w uproszczonej procedurze (bez kontroli instancyjnej). Nie jest wskazane

zacieranie granic między aktami informacji (zaświadczenia) i aktami ustalania i

kształtowania stosunków prawnych (decyzje).

W sprawie niniejszej, to o co chodziło wnioskodawczyni, wykraczało poza „za-

świadczenie”, czyli informację o stanie ewidencyjnym. Ten ostatni był poza przed-

miotem samego żądania, w tym sensie, że wnioskodawczyni nie chciała uzyskać za-

świadczenia o danych z odpowiedniej ewidencji, ale dążyła do ich weryfikacji w dro-

dze analizy danych porównawczych dotyczących ewidencji już zdezaktualizowanej.

Przeprowadzenie takich badań, które organy administracyjne określały jako czynno-

ści geodezyjne synchronizacji, a NSA - jako zabieg geodezyjny, musiałoby - w kon-

kretnych okolicznościach sprawy - nieuchronnie prowadzić do rozstrzygania, a co

najmniej stwierdzania, o trafności zarzutów wnioskodawczyni. Byłoby zatem w tym

postępowaniu więcej przedmiotu właściwego dla trybów weryfikacji niż dla trybu in-

formacji właściwego dla wystawiania zaświadczeń, o których mowa w art. 217 i 218

k.p.a. Świadczy o tym w dobitny sposób argumentacja przedstawiona przez wnio-

skodawczynię w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której powołała

się ona na toczące się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,

8

których przedmiotem jest weryfikacja dokonanego w latach 1982-1984 odnowienia

ewidencji gruntów i budynków wsi K. w zakresie - jak to określono - utworzenia drogi

oznaczonej jako działka nr [...] w miejsce dotychczasowych dróg polnych (o ozna-

czonych numerach parcel) i wpisania Urzędu Gminy K. jako władającego lub właści-

ciela tej działki w miejsce właścicieli dróg polnych.

W tym kontekście, który został niesłusznie pominięty przez rewidującego, po-

stępowanie wyjaśniające w sprawie niniejszej, gdyby miało być prowadzone w propo-

nowanym przez rewidującego kierunku, to nieodzownie byłoby - wobec nakładania

się przedmiotów - konkurencyjne w stosunku do tych procesów administracyjnych i

spraw sądowo-administracyjnych, o których mowa w skardze. Sąd Najwyższy uznał,

że we wskazanych okolicznościach zaskarżony wyrok jest zasadny i że został wyda-

ny bez naruszenia wskazanych w rewizji nadzwyczajnej przepisów.

Z powyższych przyczyn, skoro okazało się, że rozpatrzona rewizja nadzwy-

czajna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Sąd Najwyższy orzekł stosownie do

art. 39312

k.p.c. odpowiednio zastosowanego.

========================================