III CZP 3/03

Uchwała z dnia 11 kwietnia 2003 r., III CZP 3/03

Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)

Sędzia SN Tadeusz Domińczyk

Sędzia SN Zbigniew Strus (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania oferenta "PKS" spółki z o.o. z siedzibą

w K. przeciwko Gminie P. o zamówienie publiczne, po rozstrzygnięciu w Izbie

Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 11 kwietnia 2003 r., zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia 12

grudnia 2002 r.:

"Czy złożenie protestu w polskim urzędzie pocztowym w ciągu 7 dni od dnia,

w którym dostawca lub wykonawca powziął lub mógł powziąć wiadomość o

okolicznościach stanowiących podstawę jego wniesienia, jest równoznaczne z

wniesieniem protestu w terminie określonym w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 10

czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 72,

poz. 664 ze zm.) ?"

podjął uchwałę:

W razie oddania protestu w polskim urzędzie pocztowym, termin

przewidziany w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach

publicznych (jedn. tekst: Dz.U. 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) jest zachowany

tylko wtedy, gdy zamawiający mógł przed jego upływem zapoznać się z

treścią protestu.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy powziął poważne wątpliwości sformułowane w przedstawionym

zagadnieniu prawnym przy rozpoznawaniu skargi na wyrok zespołu arbitrów przy

Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych, odrzucający odwołanie ubiegającego się o

zamówienie od wykluczenia go z postępowania przetargowego. Zespół arbitrów

ustalił, że protest wniesiony został po upływie terminu określonego w art. 82 ust.

ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (jedn. tekst: Dz.U.

2002 r. Nr 72 poz. 664 ze zm.), podzielając zapatrywanie zamawiającego, że o

zachowaniu terminu do wniesienia protestu decyduje data jego wpływu do siedziby

zamawiającego, a nie data złożenia pisma w polskim urzędzie pocztowym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych określa

zasady, formy i tryb udzielania zamówień publicznych, organ właściwy w tych

sprawach, a także tryb rozpatrywania protestów i odwołań złożonych w toku

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Treść przepisu art. 1,

określającego zakres regulacji ustawowej, nie pozwala wprost wnioskować, czy

„tryb rozpatrywania” obejmuje tylko czynności organu właściwego do rozpoznania

protestów i odwołań, czy również czynności skarżącego składające się na

wniesienie tych środków odwoławczych. Porównanie tytułu rozdziału 8 (protest,

odwołanie i skarga) ze sformułowaniem art. 79 ust. 1 ustawy („przysługują środki

odwoławcze i skarga przewidziane w niniejszym rozdziale”) mogłoby wskazywać,

że protest w rozumieniu ustawy jest środkiem odwoławczym.

Artykuł 87 stanowi, że do postępowania odwoławczego stosuje się

odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym,

jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, nie ma jednak w ustawie norm regulujących

postępowanie związane z wnoszeniem bądź złożeniem protestu. Dlatego w razie

przyjęcia założenia, że protest, poczynając od fazy wniesienia, należy do

postępowania odwoławczego, byłaby podstawa do stosowania unormowania

zawartego w art. 165 § 2 k.p.c. Dopuszczalność wnioskowania na podstawie art. 87

jest jednak wątpliwa ze względu na przepisy art. 83 ust. 3 i 4, wyróżniające

„postępowanie protestacyjne”, co przemawia za tym, że ustawodawca nie zrównał

protestu z pozostałymi środkami zaskarżenia, tj. odwołaniem i skargą.

Wniosek ten potwierdzają dalsze argumenty.

Rozwiązanie legislacyjne, polegające na zrównaniu daty złożenia pisma w

polskim urzędzie pocztowym z datą dokonania czynności, jest powszechnie

przyjmowane w aktach normatywnych regulujących postępowanie przed władzami

państwowymi i władzami samorządu terytorialnego (np. art. 57 § 5 k.p.a., art. 124

k.p.k, art. 133 § 4 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia), w

postępowaniu dyscyplinarnym (np. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z

dnia 13 września 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania

dyscyplinarnego, Dz.U. Nr 155 poz. 1293) i przed organami samorządu

zawodowego (np. § 5 ust. 2 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 lipca

2001 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów

na aplikantów notarialnych, Dz.U. Nr 77 poz. 829). Na gruncie takich przepisów

można zatem mówić o istnieniu standardu w zakresie tworzenia reguł postępowania

i w zakresie terminu dokonania czynności procesowych i rozważać dopuszczalność

wykładni opartej na analogii w razie istnienia luki w prawie. Trudno byłoby jednak

wykazać jej istnienie w regulacji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia

publicznego. W omawianej ustawie skutki złożenia pisma w urzędzie pocztowym

zostały uregulowane w art. 86 ust. 3, stanowiącym, że złożenie odwołania (m.in. od

odrzucenia protestu) w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z

wniesieniem go do Prezesa Urzędu. Konieczność zamieszczenia tego przepisu nie

budzi wątpliwości, skoro organem właściwym do rozpoznania odwołania jest zespół

arbitrów, kierujący się stosowanymi odpowiednio przepisami kodeksu postępowania

cywilnego o sądzie polubownym, które dopuszczają (art. 705 k.p.c.) znaczny zakres

swobody stron i sądu polubownego w określaniu reguł proceduralnych.

W rozpoznawanej sprawie, jak stwierdzono wyżej, nie chodzi jednak o

zachowanie terminu czynności przed Prezesem Urzędu jako organem administracji

ani przed sądem polubownym (zespołem arbitrów), lecz o czynność między

zamawiającym a wykonawcą, której nie można uznać za czynność procesową.

Postępowanie o udzielenie zamówienia w zakresie uregulowanym ustawą jest

wyrazem ingerencji państwa w cywilnoprawny tok działania podmiotów prawa

cywilnego, zmierzających do zwarcia umowy. Uzasadnieniem aksjologicznym dla

takiej ingerencji jest publiczne pochodzenie środków pieniężnych, przeznaczonych

na ekwiwalent świadczeń spełnianych przez przyjmującego zamówienie. Nie ma

wątpliwości, że cywilistyczna konstrukcja umów o zamówienie publiczne opiera się

na przepisach prawa cywilnego, w tym na przepisach części ogólnej kodeksu

cywilnego o składaniu oświadczeń i zawieraniu umów. W ramach działalności

gospodarczej autonomicznych podmiotów występuje, jako typowy, problem

skłonienia kontrahenta do zawarcia umowy, ponieważ oferent jest zainteresowany

przyjęciem jego oferty. Dokonuje się tego przez kolejne postąpienia w licytacjach,

składanie ofert lub kolejnych oświadczeń w toku rokowań, a wybór kontrahenta

pozostawiony jest ostatecznie swobodnemu uznaniu drugiej strony.

W ustawie o zamówieniach publicznych wprowadzono obowiązek wyboru

oferty najkorzystniejszej (art. 20a ust. 4, art. 27d ust. 1), a postępowanie

poprzedzające podjęcie decyzji w tej zasadniczej kwestii zostało poddane regułom

prawnym, mającym zapewnić ubiegającym się o zamówienie publiczne rzeczywiste

rozpatrzenie ich ofert z zachowaniem reguł konkurencji. Przewidziany w ustawie

protest składany równoprawnemu podmiotowi, z punktu widzenia „skarżącego” jest

jego oświadczeniem o naruszeniu przez zamawiającego reguł postępowania, przez

co wybór składającego, a nawet ważność zawartej w przyszłości umowy, są

zagrożone. Jest zatem oświadczeniem o znaczeniu materialnoprawnym, do którego

należy stosować reguły prawa materialnego dotyczące oświadczeń woli, a nie

reguły dotyczące czynności procesowych. Zgodnie z art. 61 k.c., skutki takich

oświadczeń następują z chwilą, w której adresat mógł zapoznać się z ich treścią.

Wyjątki od tej zasady znane prawu materialnemu są wyraźnie uregulowane (np. art.

563 § 3 k.c.), jednak ustawa o zamówieniach publicznych takich wyjątków nie

przewiduje.

Protesty ubiegających się o zamówienie publiczne, stosownie do art. 21 ust. 1,

powinny być składane w formie pisemnej. W ust. 3 dopuszcza się również składanie

oświadczeń za pomocą teleksu, telefaksu lub poczty elektronicznej. Zważywszy na

powszechność urządzeń do przekazywania informacji na odległość wśród

uczestników postępowań o zamówienia publiczne, odpada obawa przed

trudnościami w dochowaniu terminu siedmiodniowego ustanowionego w art. 82 ust.

1 ustawy, a nie można uznać, że złożenie pisma w urzędzie pocztowym stanowi

ułatwienie w porównaniu z wysłaniem telefaksu lub wiadomości pocztą

elektroniczną.

Przeciw wykładni dopuszczającej wydłużanie terminu siedmiodniowego o czas

potrzebny na doręczenie przez pocztę przemawia także przepis art. 51 ust. 2

ustawy o zamówieniach publicznych. Zamawiający może zawrzeć umowę

bezpośrednio po upływie sidemiu dni od ogłoszenia o wyborze najkorzystniejszej

oferty, a uprawnienia tego nie dałoby się pogodzić z obowiązkiem oczekiwania

przez czas bliżej nieoznaczony (zależny od czynników przypadkowych, jak miejsce

nadania listu i jego rodzaju) na uzyskanie pewności, że nie złożono protestu.

Przytoczone argumenty uzasadniają podjęcie, na podstawie art. 390 § 2 k.p.c.,

uchwały o treści przytoczonej na wstępie.