IV CKN 103/01

Wyrok z dnia 16 maja 2003 r., IV CKN 103/01

Zmiana celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, będącego

podstawą udzielenia bonifikaty opłaty rocznej, jest – zgodnie z art. 73 ust. 6

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn.

tekst: Dz.U. 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) – wyłączną przesłanką jej

wypowiedzenia także wtedy, gdy nieruchomość została oddana w

użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Sędzia SN Filomena Barczewska (przewodniczący)

Sędzia SN Iwona Koper

Sędzia SN Tadeusz Żyznowski (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa K. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K.

przeciwko Gminie Miasta K. o ustalenie, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie

Cywilnej w dniu 7 maja 2003 r., kasacji strony pozwanej od wyroku Sądu

Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2000 r.

oddalił kasację.

Uzasadnienie

Uwzględnienie żądania powodowej Spółdzielni Mieszkaniowej „P.” o ustalenie,

że przysługuje jej 50 % bonifikaty od opłat rocznych za użytkowanie wieczyste

nieruchomości gruntowych stanowiących własność pozwanej Gminy Miasta K.

oparte zostało na ustaleniach faktycznych nie kwestionowanych w toku

postępowania apelacyjnego i kasacyjnego. Na przestrzeni 1983-1984 r. powodowej

Spółdzielni oddane zostały w użytkowanie wieczyste grunty stanowiące własność

pozwanej Gminy. W każdej z tych umów do ustalonej wysokości należnej opłaty

rocznej zastosowana została 50% zniżka tych opłat. Także po wejściu w życiu

ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej: "u.g.g.")

zniżka stosowana była w ustalonej wysokości 50%. Również dokonana przez

pozwaną Gminę w 1997 r. aktualizacja opłat uwzględniała 50% zniżkę.

W grudniu 1998 r. strona pozwana wypowiedziała dotychczasową opłatę

roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych wynoszącą 1%

ceny tych nieruchomości wraz ze stosowaną dotychczas zniżką i dokonała z dniem

1 stycznia 1999 r. zmiany opłaty rocznej określając jej wysokość na 1%, co w

ocenie Sądów obu instancji ograniczyło się do wyeliminowania 50% zniżki (zwanej

obecnie bonifikatą). Treść artykułu 221 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o

gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm., jedn. tekst: Dz.U.

2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej: "u.g.n.") reguluje tryb dostosowania nowych

stawek procentowych do nieruchomości już oddanych w użytkowanie wieczyste i

nie może być podstawą dokonywania jeszcze innych zmian. Według zgodnego

zapatrywania Sądów obu instancji także w odniesieniu do gruntów oddanych w

użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy o gospodarce

nieruchomościami wypowiedzenie udzielonej zniżki w opłacie rocznej (zwanej

bonifikatą) może być dokonane tylko w sytuacji przewidzianej w art. 73 ust. 6

ustawy tj. wówczas gdy po oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste

nastąpiła zmiana celu będącego podstawą udzielenia bonifikaty. Innych przyczyn

umożliwiających wypowiedzenie bonifikaty ustawa nie przewiduje.

W odniesieniu do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste

powodowej Spółdzielni Mieszkaniowej z przeznaczeniem pod budownictwo

mieszkaniowe zmiana taka – co jest bezsporne – nie nastąpiła.

Kasację złożyła pozwana Gmina Miasta K.

Skarżąca – bez wyodrębnienia podstaw kasacji zarzuciła

1) pominięcie i błędną wykładnię

a) przepisów obowiązujących w okresie poprzedzającym zawarcie umowy

ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz powoda i w dniu jej

zawarcia:

– art. 23, 24 i 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami

w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) § 8 i § 9

uchwały Nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla

ustalenia opłat z tytułu korzystania z te renów w miastach i osiedlach (jedn. tekst:

M.P. z 1969 r. Nr 3, poz. 33 ze zm.),

– § 4 i § 7 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 5 listopada

1962 r. w sprawie wytycznych co do wprowadzania obniżek opłaty rocznej za

użytkowanie i wieczyste użytkowanie terenów w miastach i osiedlach (M.P. Nr 83,

poz. 389),

– § 2 pkt 2 i § 4 uchwały Nr XXI/267 Prezydium Wojewódzkiej Rady

Narodowej w Koszalinie z dnia 29 września 1965 r. w sprawie wprowadzenia

obniżek opłaty rocznej za użytkowanie i wieczyste użytkowanie terenów w miastach

i osiedlach w stosunku do niektórych kategorii osób prawnych i fizycznych (Dz.Urz.

Wojewódzkiej Rady Narodowej w Koszalinie Nr 14, poz. 61),

prowadzącym do błędnej wykładni postanowień zamieszczonych w § 5 każdej

z ośmiu umów oddania na rzecz powoda terenu w użytkowanie wieczyste,

zawartych w okresie od 19 grudnia 1983 r. do 27 stycznia 1984 r.

– polegającej na przyjęciu, że zastosowana zniżka (ulga) w należnych

właścicielowi opłatach rocznych jest umówionym pomiędzy stronami, trwałym i

niezmiennym elementem kontraktu, a jej przyszłe stosowanie jest niezależne od

zmian powszechnie obowiązujących przepisów prawnych w tym zakresie;

b) przepisów obowiązujących po zawarciu umowy ustanowienia użytkowania

wieczystego nieruchomości na rzecz powoda:

– art. 46 u.g.g.,

– § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w

sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i

użytkowania gruntów (Dz.U. Nr 47, poz. 241),

– § 3 ust. 4 pkt 1 lit. a) uchwały Nr XII/62/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w

Koszalinie z dnia 30 stycznia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania cen

gruntów nie zabudowanych i znajdujących się pod zabudową dla poszczególnych

miejscowości województwa koszalińskiego (Dz.Urz. Województwa Koszalińskiego

Nr 1, poz. 2) oraz § 6 pkt 1 uchwały Nr XI/75/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w

Koszalinie z dnia 28 grudnia 1989 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania cen

gruntów państwowych nie zabudowanych i znajdujących się pod zabudową dla

poszczególnych miejscowości województwa koszalińskiego (Dz.Urz. Województwa

Koszalińskiego z 1990 r. Nr 1, poz. 1),

prowadzącym do błędnej wykładni postanowień umów wskazanej w ppkt a)

oraz do błędnej wykładni zapisów zamieszczonych w punktach 4. każdej z ośmiu

decyzji administracyjnych z dnia 26 marca 1988 r.

– polegającej na przyjęciu, że zastosowana tam zniżka w opłatach rocznych

stanowi trwały element stosunku prawnego pomiędzy właścicielem i użytkownikiem

wieczystym, mieszczący się w kategorii „ustalania” nowych opłat rocznych;

c) przepisów zmieniających i uchylających wcześniejsze regulacje prawne, w

wyniku których uległ zmianie system określania wysokości opłat rocznych i

nastąpiła likwidacja wielu stosowanych wcześniej zniżek (obniżek, ulg) w tych

opłatach:

– art. 47a ust. 1 u.g.g., dodany ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz.

464) z dniem 5 grudnia 1990 r.,

– § 39 pkt 3 i § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w

sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 311) uchylające z dniem 31

sierpnia 1991 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 roku w

sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i

użytkowania gruntów (tekst jednolity Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 78) [w tym § 5 ust.

1 tego rozporządzenia],

– § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie

wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 311) [przepis przejściowy],

prowadzącym do błędnej oceny stanu prawnego, polegającej na przyjęciu, że

od dnia oddania powodowi nieruchomości w użytkowanie wieczyste do dnia 1

stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami) nieprzerwanie obowiązywały regulacje prawne przewidujące

stosowanie wobec spółdzielni mieszkaniowych zniżki w opłatach rocznych ze

względu na „interes społeczny” oraz że przez cały wyżej wymieniony okres zniżka

tego rodzaju przysługiwała powodowi;

2) błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 73 ust. 3 i 5 w

związku z art. 68 ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 3 pkt 4, a także art. 74 ust. 2 u.g.n.:

– polegającej na przyjęciu, że bonifikata określona w tych przepisach jest

tożsama ze zniżką zastosowaną wobec powoda przy oddawaniu nieruchomości w

użytkowanie wieczyste w latach 1983-84;

3) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 73 ust. 6 u.g.n., który w sprawie

zastosowania nie znajduje;

4) błędnej wykładni przepisów art. 221 ust. 1 i 2 u.g.n.:

– polegającej na przyjęciu, że nie mogą one stanowić podstawy do

wypowiedzenia nie przysługujących użytkownikowi wieczystemu zniżek w opłatach

rocznych – w sytuacji, gdy zniżki te były wcześniej bez podstawy prawnej

honorowane przez właściciela gruntu.

Wskazując na powyższe, pozwana Gmina wnosiła:

– zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie powództwa oraz

zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów procesu, w tym kosztów

zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

ewentualnie

– o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi

drugiej instancji do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Bezspornym jest, że od daty oddania – w użytkowanie wieczyste powodowej

K. Spółdzielni Mieszkaniowej „P.” w K. nieruchomości stanowiących wówczas

własność Skarbu Państwa, przeznaczonych pod spółdzielcze budownictwo

mieszkaniowe, Spółdzielnia korzystała z 50% zniżki w opłacie rocznej należnej za

użytkowanie wieczyste tych gruntów. Także pozwana Gmina Miasta K. aktualizując

w grudniu 1997 r. roczną opłatę zastosowała także dotychczas ustaloną 50%

zniżkę.

Natomiast w grudniu 1998 r. z powołaniem się na art. 72 ust. 3 pkt 4 w

związku z art. 221 ust. 1 i art. 78 u.g.n. Zarząd Miasta K. wypowiedział

dotychczasową opłatę roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości

gruntowych wynoszącą 1% ceny tej nieruchomości wraz z zastosowaną zniżką w

wysokości 50% i dokonał zmiany – poczynając od dnia 1 stycznia 1999 r. – opłaty

rocznej, określając jej wysokość na 1% ceny nieruchomości. W ten sposób

wyeliminowana została wskazana zniżka.

W tym stanie rzeczy istota sporu ogniskuje się – jak trafnie podkreślały Sądy

obu instancji – na kwestii wpływu uchylenia lub zmiany przepisów na zastrzeżoną

przez te przepisy zniżkę w należnej pozwanej opłacie rocznej z tytułu użytkowania

wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy. Przytoczona data

wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej wskazuje, że do oceny skutków

prawnych mogących się pojawić po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami znajdą zastosowanie przepisy tej, nowej

ustawy. Ustawodawca nie proklamował dalszego działania dawnej ustawy, a zatem

liczne akty normatywne – zróżnicowanej rangi – powołane w kasacji pozwanej

Gminy nie mogą być stosowane poza zakresem swego obowiązywania. Zasada

bezpośredniego stosowania nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami

oznacza, że do dokonanego wypowiedzenia, co nastąpiło po wejściu jej w życie i

oceny jego skutków prawnych, mają zastosowanie przepisy tej ustawy. W myśl art.

221 ust 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wypowiedzenia, przepis art.

72 ust. 3 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych

oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Zmiany

wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właśnie organy w

terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Przy dokonywaniu zmiany stawek

procentowych stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81.

Zamieszczony w dziale przepisów przejściowych omawiany art. 221 ust. 1 jest

– jak trafnie wskazał Sąd Apelacyjny – przepisem dostosowującym, a to wobec

zróżnicowania sytuacji prawnej nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste

przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulował

zakres, sposób i termin dostosowania do nowych przepisów w świetle, których

ustalona kwotowo opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest wypadkową dwóch

elementów tj. ceny gruntu i wskaźnika procentowego tej ceny, określonego

ustawowo w przepisie o charakterze bezwzględnie obowiązującym (art. 72 ustawy).

Trwała zmiana w zakresie korzystania z gruntu, zwłaszcza w zakresie

przeznaczenia i zabudowy może prowadzić – po spełnieniu wymagań

przewidzianych w art. 73 ust. 3 ustawy do uzyskania bonifikaty od ustalonych opłat

rocznych. Takie dostosowanie stawki opłaty i udzielenie bonifikaty może – jak

stanowi powołany przepis art. 73 ust. 3 – dotyczyć nieruchomości gruntowych

oddanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy o gospodarce

nieruchomościami. Artykuł 68 ust. 1 pkt 1-6 i 8, do którego odsyła art. 73 ust. 3,

odnosi się wyłącznie do sprzedaży nieruchomości, a nie do oddania nieruchomości

gruntowej w użytkowanie wieczyste. Możliwości zastosowania zmiany w ustalonej

kwocie opłaty rocznej w odniesieniu do nieruchomości oddanej w użytkowanie

wieczyste jest uwarunkowana – późniejszym po dacie oddania – wystąpieniem

zmiany celu będącego podstawą udzielenia bonifikaty. Tylko wówczas, jak stanowi

art. 73 ust. 6 ustawy, udzielona bonifikata podlega wypowiedzeniu w trybie i na

zasadach określonych w art. 78-81 tej ustawy. Innych, co trafnie podkreśliły Sądy

obu instancji, przyczyn mogących uzasadniać wypowiedzenie bonifikaty omawiana

ustawa nie przewiduje. Wobec nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste

bez określenia celu jej zagospodarowania ustala się stawkę procentową opłaty

rocznej odpowiadającą aktualnemu celowi na jaki wykorzystywana jest

nieruchomość, co podkreśla doniosłość ukształtowanego stanu faktycznego na

gruncie jako przesłanki rozstrzygającej o dostosowaniu stawki opłaty do aktualnych

warunków. Bezspornym jest, że co do nieruchomości oddanych w użytkowanie

wieczyste powodowej Spółdzielni, z przeznaczeniem pod realizację spółdzielczego

budownictwa mieszkaniowego, nie nastąpiła żadna zmiana sposobu korzystania z

tych nieruchomości. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia powództwa i

apelacji pozwanej Gminy, skoro dokonane przez nią wypowiedzenie w trybie

powyżej powołanych przepisów zmierzało do cofnięcia udzielonej powodowej

Spółdzielni zniżki (określonej bonifikatą w aktualnym stanie prawnym). Skarżąca

Gmina powołując w kasacji liczne przepisy obrazujące funkcjonowanie instytucji

wieczystego użytkowania i jej ewolucję, także w odniesieniu do stosowanych

obniżek w opłatach rocznych, pomija że dowodzona przez nią możliwość

wzruszenia ustabilizowanej obniżki musi mieć nie budzącą wątpliwości podstawę w

przepisie. Pozwana Gmina nie wskazała takiego przepisu w kasacji. Chodzi

wszakże o wzruszenie trwale ukształtowanych stosunków prawnych między

stronami, których istotnym elementem jest bonifikata zastrzeżona na rzecz

powodowej Spółdzielni, której unormowania nie pominął prawodawca i w nowej

ustawie. Z przepisu posiadającego charakter normy dostosowującej wysokość

stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego do

nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r.

nie można wyprowadzać wniosku o pozbawieniu uprawnionego bonifikaty.

Podstawy takiej nie może – wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącej –

stanowić art. 73 ust. 3 u.g.n. Opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a także ich

wysokość, podlegają ścisłej reglamentacji ustawowej, nie pozwalającej na

podzielenie obszernych wywodów kasacji w odniesieniu do przepisów prawa

materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sporu. Nie wymagają bowiem

rozważania nieobowiązujące przepisy, które nie mogły być zastosowane w

przedmiotowej sprawie. Prawem materialnym w rozumieniu art. 393-1

pkt 1 k.p.c. są

jedynie normy prawne wypływające z konstytucyjnych źródeł prawa (art. 87

Konstytucji). Akty powszechnie obowiązujące, o których stanowi powołany art. 87

Konstytucji mogą zawierać normy adresowane do ogółu osób fizycznych i prawnych

oraz mogą kształtować ich sytuację prawną. Skarżąca wykracza w kasacji poza

zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Podstawa kasacji

przewidziana w art. 393-1

pkt 1 k.p.c., na którą powołuje się pozwana Gmina

zarzucając naruszenie prawa materialnego polegającego na „pominięciu i błędnej

wykładni” obejmuje dwa rodzaje naruszenia prawa materialnego tj. błędne

rozumienie treści lub znaczenia normy prawnej (błędna wykładnia oraz błędne

subsumowanie faktów ustalonych w procesie pod stan faktyczny abstrakcyjny

określony w przepisie (niewłaściwe zastosowanie). Każdy z tych rodzajów rządzi się

własnymi regułami, a wzajemna między nimi relacja najczęściej wyraża się

stosunkiem zależności pomiędzy wadliwą interpretacją normy prawnej jako

przyczyną, a błędnym zastosowaniem normy prawnej jako skutkiem. Zarzut

pominięcia (z koniunkcyjnym zwrotem) i błędnej wykładni sformułowany w kasacji

uzasadnia odwołanie się – w odniesieniu do powoływanych w kasacji aktów

normatywnych obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce

nieruchomościami – do podstawowej zasady prawa międzyczasowego, w myśl

której takie akty normatywne mogą być stosowane poza zakresem swego

obowiązywania tylko wówczas gdy prawodawca tak wyraźnie postanowił. Skoro nie

istnieją – po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami – podstawy

do przyjęcia dalszego działania stanu prawnego pod rządami, którego powodowa

Spółdzielnia uzyskała ulgę w opłatach, to nie istnieje także uzasadniona potrzeba

rozważania następstw stosowania nie obowiązującego stanu prawnego do faktów i

ich skutków jakie definitywnie nastąpiły przed wejściem w życie nowej ustawy.

Podstawowa zasada prawa międzyczasowego wyraża się tym, że skutki zdarzeń

prawnych oceniać należy na podstawie ustawy, która obowiązywała w czasie gdy

dane zdarzenie nastąpiło. Prawidłowość zaś wykładni przepisów ustawy o

gospodarce nieruchomościami, mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie,

nie została przez stronę pozwaną podważona, co prowadzi do oddalenia kasacji

jako pozbawionej usprawiedliwionej podstawy (art. 393-12

k.p.c.) z zasądzeniem

żądanych kosztów procesu za instancję kasacyjną (art. 393-19

, 391, 108 § 1 k.p.c.

oraz 98 § 1 i 3 w związku z art. 99 k.p.c.).