III CZP 27/03

Uchwała z dnia 23 maja 2003 r., III CZP 27/03

Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)

Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz

Sędzia SN Mirosława Wysocka (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,

Oddział w P. przeciwko Józefowi T, o nadanie klauzuli wykonalności, po

rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 23 maja 2003 r.,

przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego, zagadnienia

prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Płocku postanowieniem z dnia

19 lutego 2003 r.:

"Czy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy podlegają

ściągnięciu w drodze egzekucji sądowej, a obejmujące je administracyjne tytuły

wykonawcze są tytułami egzekucyjnymi w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. ?"

podjął uchwałę:

Administracyjny tytuł wykonawczy, obejmujący składki na ubezpieczenie

zdrowotne i na Fundusz Pracy, może stanowić tytuł egzekucyjny w

rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.

Uzasadnienie

Przedstawione zagadnienie prawne Sąd Okręgowy dostrzegł przy

rozpoznawaniu zażalenia wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na

postanowienie Sądu Rejonowego w Gostyninie, którym odmówiono nadania

sądowej klauzuli wykonalności administracyjnym tytułom wykonawczym,

obejmującym składki na ubezpieczenia zdrowotne i na Fundusz Pracy. Źródłem

wątpliwości Sądu jest kolizja przepisów normujących kwestię egzekwowania tych

należności, a ściśle tego, czy podlegają one jedynie egzekucji administracyjnej, czy

także – alternatywnie – egzekucji sądowej.

Ubiegając się o uzyskanie sądowej klauzuli wykonalności, wierzyciel powołał

się na zamiar przyłączenia się do sądowej egzekucji z nieruchomości, prowadzonej

przeciwko dłużnikom. Wniosek został złożony po zmianie art. 70 ustawy z dnia 17

czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz.U.

1991, Nr 36, poz. 161 ze zm.) przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o zmianie

ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 125, poz. 1368). W wyniku zmiany tego przepisu odpadła zawarta w nim

podstawa do ubiegania się o sądową klauzulę wykonalności w celu

przeprowadzenia „egzekucji w trybie sądowym z nieruchomości zobowiązanego”.

W tej sytuacji rozważenia wymagało, według Sądu Okręgowego, czy istnieje inna

podstawa prawna do uznania, że konkretny administracyjny tytuł wykonawczy może

stanowić tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 w związku z art. 776

k.p.c., któremu może zostać nadana sądowa klauzula wykonalności. Podstawę taką

stanowić będzie, w ocenie Sądu Okręgowego, przepis ustawy przewidujący, że

określony administracyjny tytuł wykonawczy podlega wykonaniu w drodze egzekucji

sądowej. Rozstrzygnięcie zatem zażalenia wierzyciela wymaga oceny, czy

podstawa taka istnieje w odniesieniu do administracyjnych tytułów wykonawczych

obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz

Pracy.

Możliwość ściągania objętych administracyjnymi tytułami wykonawczymi

należności z tytułu składek w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji lub egzekucji sądowej przewiduje art. 24 ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887),

która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. Bezpośrednio dotyczy ona składek

na poczet świadczeń objętych Funduszem Ubezpieczeń Społecznych z tytułu

ubezpieczeń emerytalnych, rentowych, „chorobowych” i wypadkowych. Możliwość

ta dotyczy również należności z tytułu składek na Fundusz Gwarantowanych

Świadczeń Pracowniczych na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o

ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (jedn.

tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 85 ze zm.), która w art. 19 ust. 2 przewiduje, m.in.

w odniesieniu do egzekucji składek na ten Fundusz, stosowanie przepisów

dotyczących świadczeń na ubezpieczenia społeczne.

Sposób egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia

zdrowotne oraz na Fundusz Pracy objęty jest bezpośrednio inną regulacją.

Pierwsze z nich podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o

powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, Dz.U. Nr 28, poz. 153, która weszła w

życie w dniu 1 stycznia 1999 r.). Tak samo, w trybie przepisów o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji, mają być egzekwowane składki na Fundusz Pracy,

stosownie do art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i

przeciwdziałaniu bezrobociu (jedn. tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128).

Jednocześnie jednak z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o

systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że do składek na Fundusz Pracy i na

ubezpieczenia zdrowotne, m.in. w zakresie ich egzekucji, stosuje się odpowiednio

przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Regulacja ta obowiązuje,

w odniesieniu do tych składek, od momentu wejścia cytowanej ustawy w życie;

zmiana art. 32, dokonana przez art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o

zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób

niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 119, poz. 1429),

polegała jedynie na wykreśleniu wyrazów „wpłat na Państwowy Fundusz

Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych”.

Przewidziane w tym przepisie odpowiednie stosowanie ustawy o systemie

ubezpieczeń społecznych, także w zakresie egzekucji składek na ubezpieczenia

zdrowotne i na Fundusz Pracy, wskazuje na dopuszczenie egzekwowania

wymienionych należności alternatywnie – w trybie przepisów o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Jednocześnie jednak, pomimo

późniejszej regulacji, nie zostały uchylone powołane wyżej przepisy art. 28 ustawy o

powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i art. 56 ust. 3 ustawy o zatrudnianiu i

przeciwdziałaniu bezrobociu, przewidujące jedynie administracyjny tryb

egzekwowania należności w nich przewidzianych. Wywołuje to, w ocenie Sądu

Okręgowego, stan kolizji norm prawnych regulujących tryb egzekucji tych

należności.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Trafnie Sąd Okręgowy stwierdził, że w pierwszej kolejności rozważenia

wymagało, czy administracyjne tytuły wykonawcze obejmujące określone

należności, mogą w ogóle być uznane za tytuły egzekucyjne w rozumieniu art. 777

§ 1 pkt 3 k.p.c., którymi są inne orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy

podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Niewątpliwie zasadą jest, że

administracyjny tytuł wykonawczy może być realizowany jedynie w trybie

przewidzianym przez ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji. Wyraźny wyjątek od tej zasady wprowadzał art. 70

tej ustawy, przewidujący wprost możliwość prowadzenia, w określonych tam

wypadkach, egzekucji sądowej, po zaopatrzeniu tytułu administracyjnego w sądową

klauzulę wykonalności. Takiego wyraźnego sformułowania nie zawiera art. 24

ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mówiący jedynie o możliwości

ściągania należności z tytułu składek „w trybie przepisów o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji albo egzekucji sądowej”. Takie sformułowanie

ustawy, choć bardzo ogólne, należy rozumieć jako stan, w którym „z mocy ustawy”

(tak art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.) określony akt (tu administracyjny tytuł wykonawczy

obejmujący omawiane należności) może podlegać wykonaniu w drodze egzekucji

sądowej. Dla prowadzenia sądowej egzekucji takich należności konieczne jest, by

administracyjny tytuł wykonawczy został wystawiony zgodnie z regułami

obowiązującymi dla tych tytułów. Taki tytuł, obejmujący należności, dla których

ustawa przewiduje egzekucję sądową, może stanowić tytuł egzekucyjny,

podlegający zaopatrzeniu w sądową klauzulę wykonalności (art. 776 k.p.c.).

Będąca źródłem wątpliwości Sądu Okręgowego sprzeczność pomiędzy

wymienionymi wyżej przepisami istotnie występuje, skoro jeden z nich (art. 24 w

związku z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) przewiduje

alternatywnie możliwość egzekwowania omawianych należności w trybie

administracyjnym lub sądowym, a dwa inne – art. 28 ust. 1 ustawy o powszechnym

ubezpieczeniu zdrowotnym i art. 56 ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu

bezrobociu – przewidują w odniesieniu do tych samych należności jedynie tryb

egzekucji administracyjnej.

Można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że pomiędzy pierwszym z

wymienionych przepisów a pozostałymi dwoma zachodzi stosunek normy ogólnej

do szczególnej. W wypadku takiej kolizji norm, pierwszeństwo przyznaje się normie

szczególnej.

Pomiędzy wymienionymi przepisami zachodzi jednocześnie określona relacja

czasowa – przepis ogólny jest późniejszy niż przepis szczególny. Relacja ta jest

oczywista pomiędzy przepisami zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń

społecznych z 1998 r. i ustawie o zatrudnianiu i bezrobociu z 1994 r. Nie jest tak

wyrazista w wypadku ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawy z

1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, bowiem obie te ustawy weszły

w życie w tym samym czasie, w dniu 1 stycznia 1999 r. Jednak skoro przyjmuje się

w doktrynie prawa, że o tym, który akt prawny jest wcześniejszy, a który późniejszy

nie decyduje data ich wejścia w życie, ale data ich wydania (ogłoszenia), to ustawa

o systemie ubezpieczeń społecznych ogłoszona w dniu 10 listopada 1998 r. jest

późniejsza w stosunku do ustawy o z powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym,

ogłoszonej w dniu 26 marca 1997 r. Przy takim rodzaju kolizji norm, pierwszeństwo

przyznaje się normie późniejszej.

Z przedstawionego zestawienia wynika, że występuje tu sytuacja określana

mianem kolizji reguł kolizyjnych, zastosowanie znajdują bowiem dwie reguły

(według kryterium chronologiczności i szczególności), a każda z nich prowadzi do

rozwiązań odmiennych.

Najczęściej w piśmiennictwie przyjmuje się, że konflikt taki powinien być

rozstrzygany na rzecz kryterium "szczególności", że zatem późniejsza norma

ogólna nie deroguje wcześniejszej normy szczególnej. Jednocześnie jednak

stosowanie tej zasady, uznawanej za stosunkowo „słabą” w porównaniu z innymi

zasadami rozstrzygania konfliktu norm kolizyjnych, wymaga dużej ostrożności.

Wobec tego decydujące znaczenie przypisuje się wykładni sprzecznych przepisów,

której wynik w każdym wypadku ostatecznie będzie decydować o sposobie

rozstrzygnięcia kolizji. Dodatkowo „samodzielne” znaczenie zasady, że przepis

ogólny nie uchyla wcześniejszego przepisu szczególnego, osłabia w

rozpoznawanym wypadku fakt, iż potrzebę wyraźnego uchylenia przepisu

szczególnego akcentuje się zwłaszcza w sytuacjach, w których przepis taki

przewiduje przywilej, jest korzystniejszy dla jego głównego adresata, niż przepis

ogólny. W rozpoznawanym wypadku stan rzeczy jest odmienny, niewątpliwie

bowiem korzystniejszy z punktu widzenia wierzyciela egzekwującego jest przepis

ogólny, umożliwiający egzekucję należności nie tylko w drodze administracyjnej, ale

i sądowej; chodzi przy tym nie tylko o możliwość wyboru, ale i o dopuszczalność

egzekucji z nieruchomości (por. art. 67 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji).

Przechodząc do wykładni analizowanych przepisów, zauważyć trzeba, że nie

sposób byłoby odnaleźć cel, dla którego w art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych objęto odesłaniem (także w zakresie egzekucji) składki na

ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy, jeśli celem tym nie miało być

umożliwienie egzekwowania tych należności, tak jak wszystkich pozostałych,

wymienionych w art. 24 i 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Nie sposób także pominąć, że przy nowelizacji art. 32, dokonanej cytowaną

wyżej ustawą z 2000 r., z przepisu tego usunięto wpłaty na jeden z funduszy, nie

dokonując żadnych zmian w odniesieniu do analizowanych należności. Świadczy to

o podtrzymaniu zamierzonego celu rozszerzenia możliwości egzekucyjnych w

odniesieniu do omawianych składek. Warto przy tym zauważyć, że w art. 32 ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych wymienia się także składki na Fundusz

Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, chociaż takie odesłanie zawarte jest

już w cytowanej na wstępie ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. Można to odczytywać

jako wyeksponowanie zamiaru kompleksowego ujęcia egzekucji tego rodzaju

należności w taki sam sposób, jak w wypadku składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie można wreszcie wykluczyć i takiej ewentualności, że brak uchylenia

wcześniejszych przepisów szczególnych wynikał z tego, że nie dopatrzono się

sprzeczności, zakładając, że drugi (późniejszy, ogólny) ma takie tylko znaczenie, że

przyznaje „więcej” niż pierwszy (wcześniejszy, szczególny).

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kolizji mają jednak

ostatecznie wnioski wynikające z zastosowania wykładni celowościowej i

systemowej, które – podobnie, jak argumenty wyżej przedstawione – uzasadniają

stanowisko, że egzekucja analizowanych należności może być prowadzona

zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej, na podstawie art. 32 i 24 ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych.

Na rzecz tej tezy przemawia także analogiczny charakter należności,

uzasadniający traktowanie ich w podobny, uprzywilejowany – z punktu widzenia

wierzyciela oraz interesu społecznego – sposób. Powoływane w niniejszej sprawie

ustawy stanowią elementy systemu gwarantowanych przez państwo świadczeń na

rzecz obywateli z tytułu ubezpieczeń społecznych, zdrowotnych, z powodu

bezrobocia oraz niewypłacalności pracodawcy i mają doniosłe znaczenie z punktu

widzenia szeroko rozumianej ochrony socjalnej. Państwo realizuje te cele ze

środków, które zobowiązane są uiszczać podmioty ustawowo określone.

Niewywiązywanie się z obowiązków tych świadczeń, mających postać składek na

określone fundusze, degeneruje system, prowadząc do przerzucenia ich ciężaru na

ogół społeczeństwa. Oczywista jest w tej sytuacji potrzeba zapewnienia możliwości

jak najskuteczniejszego egzekwowania takich świadczeń, gdy nie zostały one przez

zobowiązanych uiszczone. Brak przy tym byłoby racjonalnego powodu dla

różnicowania – z omawianego punktu widzenia – poszczególnych składek.

Uwzględnienie celu regulacji oraz zapewnienie spójności systemu norm przemawia

na rzecz tezy, że także dla należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne

i Fundusz Pracy ustawa przewiduje możliwość egzekucji sądowej (art. 34 w

związku z art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), co oznacza, że

obejmujące te należności administracyjne tytuły wykonawcze mogą stanowić tytuły

egzekucyjne w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.

Z przedstawionych względów podjęto uchwałę, jak na wstępie (art. 390 k.p.c.).