III CKN 339/01

Wyrok z dnia 3 lipca 2003 r., III CKN 339/01

Zobowiązanie finansowe byłych wojewódzkich urzędów pracy,

wynikające z umów zawartych przed przejęciem ich przez samorząd

województwa, pozostają zobowiązaniami Skarbu Państwa.

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)

Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy P. przeciwko Skarbowi

Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę L. o zapłatę, po rozpoznaniu w Izbie

Cywilnej w dniu 3 lipca 2003 r. na rozprawie kasacji strony pozwanej od wyroku

Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2001 r.

oddalił kasację i wniosek pozwanego o zasądzenie kosztów postępowania

kasacyjnego.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2000 r. zasądził od

Skarbu Państwa – Wojewody L. na rzecz Gminy P. kwotę 27 123,22 zł z

ustawowymi odsetkami od dnia 1 lipca 1999 r. do dnia zapłaty. Z ustaleń wynika, że

w dniu 28 maja 1998 r. została zawarta umowa pomiędzy Wojewódzkim Urzędem

Pracy w B.P. i Gminą P., w której powódka zobowiązała się do pełnienia

obowiązków inwestora zastępczego związanych z realizacją inwestycji pod nazwą

„doprowadzenie ciepła z miejskiej sieci ciepłowniczej do obiektów inwestora”.

Obowiązki wynikające z umowy powódka wykonała w terminie. Wartość inwestycji

wyniosła kwotę 32 322,55 zł, a zapłata zgodnie z umową miała nastąpić do dnia 30

czerwca 1999 r. W grudniu 1998 r. Wojewódzki Urząd Pracy przekazał na rzecz

powódki kwotę 9 612 zł, w pozostałej części należności nie uregulowano.

Zdaniem Sądu Okręgowego, obowiązek zapłaty pozostałej części należności

wraz z odsetkami obciąża Skarb Państwa – Wojewodę L. Zobowiązanie powstało w

1998 r., kiedy Wojewódzki Urząd Pracy był jednostką budżetową Skarbu Państwa,

zgodnie zaś z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy

wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.

872 ze zm.), Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za zobowiązania jednostek

budżetowych, przejmowanych przez samorząd terytorialny.

Sąd Apelacyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r. oddalił

apelację pozwanego od powyższego wyroku, wskazując, że Wojewódzki Urząd

Pracy w B.P., zgodnie z art. 19b powołanej wyżej ustawy, przejęty został przez

urząd marszałkowski. Zobowiązania finansowe takich jednostek regulował art. 80

ust. 1 tej ustawy. Po wejściu jej w życie nie pojawił się żaden przepis prawa, który

inaczej regulowałby kwestie odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania

finansowe jednostek budżetowych, przejmowanych przez samorządy. Takiej

podstawy prawnej nie stwarza art. 19b powołanej ustawy, który nie jest przepisem

szczególnym w stosunku do art. 80 ust. 1, reguluje on bowiem jedynie kwestię

następstwa prawnego organów urzędów pracy w umowach zawartych przed jego

wejściem w życie, nie zmienia natomiast zasad odpowiedzialności za zobowiązania

finansowe, uregulowanych w art. 80 ust. 1. W rezultacie tych rozważań Sąd

Apelacyjny podzielił ocenę, że odpowiedzialność za zobowiązanie wynikające z

umowy ponosi Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę L., zgodnie z

zasadą wyrażoną w art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie

niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr

12, poz. 136 ze zm.).

W kasacji, opartej na podstawie określonej w art. 3931

pkt 1 k.p.c., pozwany

Skarb Państwa – Wojewoda L. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19b

ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy

wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.

872 ze zm.) przez ich błędną wykładnię, polegającą na przypisaniu Skarbowi

Państwa odpowiedzialności za zobowiązania finansowe wobec powoda wynikające

z umowy. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego zmianę i uwzględnienie

apelacji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozpoznanie kasacji wymaga przeanalizowania w pierwszej kolejności

przepisów prawnych, określających status prawny urzędów pracy. Podstawą

prawną ich działania była ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i

bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457), którą powołano Krajowy Urząd Pracy jako

centralny organ administracji państwowej, wykonujący zadania przy pomocy

wojewódzkich i rejonowych urzędów pracy. Taki sam status urzędy te zachowały po

wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu

bezrobocia (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1; jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz.

514). Urzędy pracy były zatem organami rządowej administracji specjalnej,

podlegającymi Krajowemu Urzędowi Pracy i ministrowi właściwemu do spraw pracy.

Były to państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, będące

stationem fisci Skarbu Państwa.

Ten stan rzeczy istniał do dnia wejścia w życie reformy administracyjnej

państwa, tj. do dnia 1 stycznia 1999 r. Z tym dniem rozpoczęło się – inaczej niż w

przypadku innych państwowych jednostek organizacyjnych – stopniowe

przekazywanie urzędów pracy jednostkom samorządu terytorialnego. Proces ten

rozpoczęty został na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy

wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872

– dalej: "p.w.u.r.a.p."). Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy i wydanego na jej

podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 30 grudnia

1998 r. w sprawie dostosowania organizacji i obszaru działania wojewódzkich i

rejonowych urzędów pracy do organizacji administracji publicznej (Dz.U. z 1999 r.

Nr 166, poz. 1247), z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe wojewódzkie urzędy

pracy stały się wojewódzkimi urzędami pracy, obejmujące zasięgiem swego

działania obszar nowego województwa, a dotychczasowe rejonowe urzędy pracy

przekształciły się w powiatowe urzędy pracy. Urzędy mające siedzibę w miastach,

które utraciły status województwa, stały się filiami urzędów wojewódzkich.

Dotychczasowy Wojewódzki Urząd Pracy w B.P. przekształcił się zatem w filię

nowego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. Urzędy pracy pozostały jednostkami

budżetowymi Skarbu Państwa, część ich zadań jednak już od dnia 1 stycznia

1999 r. przejmowały samorządy.

Drugi etap reformy rozpoczął się w dniu 1 stycznia 2000 r. Jak wynika z art. 19

ust. 2 p.w.u.r.a.p., wojewódzkie urzędy pracy stały się z tym dniem wojewódzkimi

urzędami pracy, wchodzącymi w skład urzędu marszałkowskiego (zob. także art. 5

ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu

w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego, ogłoszonego w Dz.U. z 1997 r. Nr

25, poz. 128, po zmianach wprowadzonych przez art. 97 pkt 6 ustawy z dnia 24

lipca 1998 r. o zmianach niektórych ustaw określających kompetencje organów

administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa – Dz.U. Nr 106,

poz. 668), a powiatowe urzędy pracy stały się powiatowymi urzędami pracy

wchodzącymi w skład powiatowej administracji zespolonej.

Kolejna zmiana nastąpiła z dniem 6 maja 2000 r., kiedy wojewódzkie urzędy

pracy wchodzące w skład urzędu marszałkowskiego przekształciły się w

wojewódzkie urzędy pracy będące wojewódzkimi samorządowymi jednostkami

organizacyjnymi samorządu województwa (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 maja

2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobocia, Dz.U. Nr 31,

poz. 384). Taki właśnie status prawny miał Wojewódzki Urząd Pracy w B.P. w dacie

wydania zaskarżonego wyroku.

W ślad za przekształceniami urzędów pracy podążały zmiany w zakresie

określania następców prawnych byłych kierowników rejonowych i dyrektorów

wojewódzkich urzędów pracy w umowach cywilnoprawnych zawartych do dnia 31

grudnia 1999 r.

Z dniem 1 stycznia 1999 r. starostowie stali się następcami prawnymi

dotychczasowych dyrektorów wojewódzkich urzędów pracy w umowach

dotyczących realizacji przejętych przez samorządy powiatowe zadań z zakresu

rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (art.

34 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z

wdrażaniem reformy ustrojowej państwa, Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Ponadto w dniu

23 lutego 2000 r. wszedł w życie art. 19b p.w.u.r.a.p. (dodany przez art. 54 pkt 3

ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z

funkcjonowaniem administracji publicznej, Dz.U. Nr 12, poz. 136), zgodnie z którym

w umowach i porozumieniach zawartych do dnia 31 grudnia 1998 r. następcami

prawnymi stali się kierownicy powiatowych urzędów pracy i dyrektorzy nowych

wojewódzkich urzędów pracy. Począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r. następcami

prawnymi w umowach i porozumieniach zawartych do dnia 31 grudnia 1999 r. stali

się starostowie i marszałkowie województw (art. 19b ust. 2 p.w.u.r.a.p.). Od dnia 6

maja 2000 r. stroną zawieranych po tej dacie umów są dyrektorzy wojewódzkich

urzędów pracy, reprezentujący województwo na podstawie pełnomocnictwa

udzielonego przez zarząd województwa (art. 6 ust. 2 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 5

czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142,

poz. 1590 ze zm.).

Jak z tego wynika, następcą prawnym dyrektora Wojewódzkiego Urzędu

Pracy w B.P., reprezentującego Skarb Państwa, stał się marszałek województwa.

Kwestią o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania kasacji jest relacja art. 19b

p.w.u.r.a.p. do art. 80 tej ustawy. Przepis art. 80 ust. 1 stanowi, że zobowiązania

finansowe państwowych jednostek i zakładów budżetowych, przejmowanych przez

jednostki samorządu terytorialnego, są zobowiązaniami Skarbu Państwa. Skarżący

zarzucał, że skoro marszałek województwa jest z mocy art. 19b następcą prawnym

strony zawierającej umowę, to konsekwencją tego stanu rzeczy jest obciążenie

województwa odpowiedzialnością za niewykonanie tej umowy. W ocenie

skarżącego, art. 19b jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 80 ust. 1

p.w.u.r.a.p. i wyłącza jego stosowanie.

Zarzut ten nie jest trafny. O kolizji norm prawnych, z których jedna jest ogólna,

a druga szczególna, można mówić wtedy, gdy istnieje tzw. zbieg norm, a więc gdy

hipotezy obu norm pokrywają się. Ma to miejsce w sytuacji, w której ten sam stan

faktyczny odpowiada więcej niż jednej normie prawnej. Jeżeli zatem co najmniej

dwie normy w swych hipotezach zawierają wszystkie elementy tego stanu

faktycznego, to za przepis szczególny uznaje się ten, którego hipoteza jest węższa

(por. uchwałę składu całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia

1960 r., 1 CO 45/59, OSN 1961, nr 1, poz. 1). Rozważając sprawę z tego punktu

widzenia należy dojść do wniosku, że przepisy art. 19b i art. 80 ust. 1 p.w.u.r.a.p.

nie pozostają w relacji przepisu szczególnego do ogólnego. Zakresy ich hipotez nie

pokrywają się. Przepis art. 80 ust. 1 zamieszczony jest w rozdziale ustawy

„Rozliczenia finansowe”, podczas gdy art. 19b – w rozdziale „Organizacja

administracji publicznej”. Już systematyka ustawy świadczy więc o tym, że przepisy

te regulują różne kwestie. Przepis art. 80 ust. 1 dotyczy tylko zobowiązań

finansowych pozostałych po przejmowanych przez samorządy jednostkach

budżetowych Skarbu Państwa, natomiast art. 19b normuje prawa i obowiązki

powstałe na tle stosunków prawnych, związanych z działalnością wojewódzkich i

powiatowych urzędów pracy i reguluje kwestie następstwa prawnego we wszystkich

takich stosunkach. Nie można więc uznać, by art. 19b wyłączał, jako przepis

szczególny, art. 80 ust. 1 ustawy. Podobne stanowisko, odnoszące się jednak do

relacji przepisów art. 80 ust. 1 i art. 103 ust. 5 ustawy (regulującego następstwo

prawne dotychczasowego zarządu drogi), zajął Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia

22 października 2002 r., III CKN 1125/00 i z dnia 13 listopada 2002 r., I CKN

1217/00, "Izba Cywilna" 2003, nr 6, s. 43).

Rozważenia wymaga ponadto kwestia, czy art. 19b p.w.u.r.a.p., jako

późniejszy (wszedł w życie z dniem 23 lutego 2000 r.), nie uchylił, w zakresie nim

uregulowanym, przepisu art. 80 ust. 1. Nie można jednak uznać, by sytuacja taka

miała miejsce. Przepis późniejszy uchyla wcześniejszy wówczas, gdy taki sam stan

faktyczny reguluje odmiennie, a więc gdy zakresy obu norm pokrywają się w pełni.

W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie można jednak mówić, by zakresy tych norm

w swych hipotezach zawierały te same elementy stanu faktycznego, wobec czego

do kolizji norm tego typu nie dochodzi. Trzeba też zwrócić uwagę, że art. 19b nie

uchylił ani nie zmienił art. 19 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym do przejęcia urzędów

pracy stosuje się przepisy ustawy, także zatem art. 80 ust. 1.

W świetle powyższych rozważań uzasadniony jest wniosek, że zobowiązania

finansowe byłych wojewódzkich urzędów pracy, wynikające z umów zawartych

przed przejęciem ich przez samorząd województwa, pozostają zobowiązaniami

Skarbu Państwa. Za trafnością tego poglądu przemawia również okoliczność, że na

sfinansowanie inwestycji urzędów pracy, określonych w umowach zawartych przed

ich przejęciem przez samorząd, Skarb Państwa przeznacza stosowne środki

pieniężne, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2000 r. o

zmianie ustawy o zatrudnieniu i zwalczaniu bezrobocia. Ponadto należy powołać

wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2001 r., K 18/00 (OTK Zb.Urz.

2001, nr 5, poz. 118), w którego uzasadnieniu wskazano, że gdy wszystkie

zdarzenia prawne, stanowiące źródło zobowiązania, zrealizowały się w całości

przed zakończeniem 1998 r., to za te zobowiązania ponosi odpowiedzialność Skarb

Państwa. Jak wskazano dalej, taka zasada, zgodnie z Konstytucją i systemem

odpowiedzialności cywilnej, została ustanowiona w art. 80 ust. 1 p.w.u.r.a.p.

Wyrażony tu pogląd pozostaje aktualny także na gruncie art. 19b ust. 3 p.w.u.r.a.p.

Trafnie przy tym uznał Sąd Apelacyjny, że właściwą stationem fisci,

reprezentującą Skarb Państwa w postępowaniu sądowym, jest wojewoda właściwy

ze względu na siedzibę jednostki. Wniosek taki wynika z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia

21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem

administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136), która w sposób autonomiczny

uregulowała kwestię reprezentacji Skarbu Państwa. Przepis ten, jak wynika z jego

literalnego brzmienia, co prawda dotyczy postępowań sądowych i

administracyjnych, w których stroną jest Skarb Państwa, wynikających z

działalności państwowych jednostek organizacyjnych przejętych z dniem 1 stycznia

1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przejęcie urzędów pracy

nastąpiło, jak wyjaśniono na wstępie, z dniem 1 stycznia 2000 r., nasuwać się może

zatem wątpliwość, dlaczego w art. 65 ust. 1 ustawy nie określono daty 1 stycznia

2000 r., tym bardziej, że tą samą ustawą dodano art. 19b do ustawy – Przepisy

wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie można uznać, by

świadomym zamiarem ustawodawcy było wyłączenie wojewody jako jednostki

reprezentującej Skarb Państwa w sprawach dotyczących zobowiązań finansowych

przejętych urzędów pracy. Od razu nasuwa się pytanie, kto w takim razie miałby

reprezentować Skarb Państwa w takich sprawach. Nie może wchodzić w grę art. 65

ust. 2, który dotyczy tych byłych jednostek organizacyjnych, które do dnia

przekształcenia lub przejęcia przez samorząd były jednostkami podległymi

terenowym organom administracji ogólnej lub specjalnej. Urzędy pracy, jak również

wyjaśniono na wstępie, nie podlegały terenowym organom administracji

państwowej, ale Krajowemu Urzędowi Pracy i ministrowi właściwemu do spraw

pracy.

Zawodzi powoływanie się na ogólną zasadę reprezentacji Skarbu Państwa

wyrażoną w art. 67 § 2 k.p.c., nie istnieją bowiem już jednostki organizacyjne,

których organy mogłyby podejmować czynności procesowe. Przepis art. 19b ust. 3

p.w.u.r.a.p., dotyczący następstwa prawnego marszałków w postępowaniach

sądowych i egzekucyjnych, nie uchyla normy zawartej w art. 65 ust. 1 ustawy z dnia

21 stycznia 2000 r. Przepis ten może dotyczyć tylko takich sytuacji, w których

samorząd przejął odpowiedzialność za inne niż finansowe zobowiązania urzędów

pracy, wynikające z umów zawartych do dnia 1 stycznia 2000 r., a zatem nie

dotyczy odpowiedzialności Skarbu Państwa.

Zobowiązania finansowe byłych urzędów pracy pozostają zobowiązaniami

Skarbu Państwa, który w przypadku wszystkich państwowych jednostek

organizacyjnych reprezentuje w postępowaniach sądowych wojewoda. Nie

znajdując zatem argumentów, dla których należałoby zwolnić wojewodę z

obowiązku reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach o zobowiązania finansowe

wynikające z umów zawartych przez urzędy pracy, przejęte przez samorządy z

dniem 1 stycznia 2000 r., należy uznać, że przepis art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 21

stycznia 2000 r. zawiera lukę, którą należy wypełnić, szukając analogicznych

rozwiązań, stosowanych wobec innych państwowych jednostek organizacyjnych

przejętych przez samorząd terytorialny z dniem 1 stycznia 1999 r. Także zatem w

sprawach dotyczących zobowiązań finansowych byłych urzędów pracy, które z

dniem 1 stycznia 2000 r. zostały przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego,

wynikających z umów zawartych przed tą datą, Skarb Państwa reprezentuje

wojewoda właściwy ze względu na siedzibę takiej jednostki.

Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji (art. 39312

k.p.c.).