I CK 185/03

Wyrok z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CK 185/03

Po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o

zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

(Dz.U. Nr 72, poz. 747) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

zachował uprawnienie do wydawania decyzji wobec przedsiębiorstw

wodociągowo-kanalizacyjnych przewidzianych w art. 9 ustawy z dnia 15

grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. z

2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.) w przedmiocie naruszenia zakazu

ustanowionego w art. 8 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Bronisław Czech

Sędzia SN Barbara Myszka

Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w B.-B.

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przy udziale

zainteresowanych "A." S.A. w B.-B. i Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w B.-

B. o ochronę konkurencji i konsumentów, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie

Cywilnej w dniu 27 sierpnia 2003 r. kasacji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów z dnia 18 grudnia 2002 r.

uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i w tym zakresie przekazał sprawę

Sądowi Okręgowemu w Warszawie – Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów

do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach procesu w instancji

kasacyjnej; oddalił kasację w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie

Postępowanie w sprawie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów (dalej: "Prezes Urzędu") zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni

Mieszkaniowej „S.” w B.-B., która uzyskała informacje o przewidywanej od dnia 1

stycznia 2001 r. podwyżce cen za odprowadzanie ścieków komunalnych i

dostarczanie czystej wody.

Delegatura Urzędu w Katowicach po przeprowadzeniu postępowania wydała

w imieniu Prezesa tego Urzędu decyzję z dnia 22 marca 2002 r., w której

zakazywała spółce „A.” S.A. (określanej w dalszej części również jako

"Przedsiębiorstwo"), prowadzącej przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w

zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na

terenie B.-B., podejmowania działań ograniczających konkurencję przez

wykorzystywanie pozycji dominującej, polegające na narzucaniu rażąco

wygórowanych cen za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki, a także nałożyła

karę pieniężną w wysokości odpowiadającej 30 000 euro.

Prezes Urzędu po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa decyzją z dnia 28

maja 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie, doszedł

bowiem do wniosku, że wejście w życie od dnia 14 stycznia 2002 r. ustawy z dnia 7

czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu

ścieków (Dz.U. Nr 72 , poz. 747 – dalej: "u.z.z.w.") wywołało zmianę stanu

prawnego dotyczącego ochrony konkurencji i konsumentów w zakresie gospodarki

wodnej i ściekowej, polegającą na pozbawieniu Prezesa Urzędu kompetencji do

wydawania decyzji, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o

ochronie konkurencji i konsumentów. (jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804

ze zm. – dalej: "u.o.k.k."). Umarzając w całości postępowanie, Prezes Urzędu dał

wyraz zapatrywaniu, że utrata kompetencji obejmuje również działania

Przedsiębiorstwa sprzed daty wejścia w życie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w

wodę.

Odwołanie od tej decyzji do Sądu Okręgowego – Sądu Antymonopolowego w

Warszawie wniosła powodowa Spółdzielnia Mieszkaniowa „S.”. Do jej stanowiska

przyłączyła się Śródmiejska Spółdzielnia Mieszkaniowa w B.-B., natomiast

zainteresowana „A.” S. A. oraz Prezes Urzędu wnosili o oddalenie odwołania.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2002 r. Sąd Okręgowy zmienił zaskarżona

decyzję w całości w ten sposób, że w punkcie I „nie stwierdził”, iż działania

Przedsiębiorstwa stanowią praktykę ograniczającą konkurencję polegającą na

nadużywaniu pozycji dominującej na rynku przez bezpośrednie narzucanie

nadmiernie wygórowanych cen za odprowadzanie ścieków z gospodarstw

domowych i za dostawę wody do gospodarstw domowych – w okresie do dnia 14

stycznia, a w punkcie II umorzył postępowanie co do praktyk określonych w pkt I za

okres po 14 stycznia 2002 r. (...)

Kasację od tego wyroku, opartą na obu podstawach, wniósł Prezes Urzędu,

domagając się zmiany zaskarżonego wyroku przez orzeczenie, że działanie

Przedsiębiorstwa stanowiły praktykę ograniczającą konkurencję, polegającą na

nadużywaniu pozycji dominującej na rynku przez bezpośrednie narzucanie

nadmiernie wygórowanych cen za doprowadzanie wody i odprowadzanie ścieków z

gospodarstw domowych w okresie do dnia 14 stycznia 2002 r., oraz oddalenie

odwołania powodowej Spółdzielni Mieszkaniowej „S.” w B.B. od decyzji pozwanego

Prezesa Urzędu z dnia 28 maja 2002 r. co do praktyk określonych w punkcie

poprzedzającym w okresie po dniu 14 stycznia 2002 r. (...)

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Ustalenie właściwości Prezesa Urzędu wymaga wyjaśnienia przedmiotowego i

podmiotowego zakresu działania ustawy o ochronie konkurencji. W stosunku do

ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i

ochronie interesów konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547 oraz

z 2000 r. Nr 31, poz. 381 i Nr 60, poz. 704) widoczne jest zwiększenie ochrony

konkurencji jako zasadniczego czynnika kształtującego zachowania rynkowe w

gospodarce rynkowej. Przepisy art. 1 i 2 u.o.k.k. stanowią, że ustawa określa

warunki rozwoju i ochrony konkurencji. Charakterystyczne jest zrównanie w

zakresie ochrony statusu przedsiębiorców i konsumentów, którym ochrona

przysługuje, jeśli wymaga tego interes publiczny. W art. 1 ust. 2 wśród zjawisk

wymagających przeciwdziałania wymienia się na pierwszym miejscu praktyki

ograniczające konkurencję, natomiast w odniesieniu do konsumentów z

przeciwdziałaniem spotykają się praktyki naruszające ich zbiorowe interesy. Tylko w

tym wypadku grupy konsumentów doznają bezpośredniej ochrony ze strony

Prezesa Urzędu, natomiast ochrona grup indywidualnych konsumentów jest

dopuszczalna w razie nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez

jednego lub kilku przedsiębiorców. Z art. 8 wynika, że celem interwencji Prezesa

Urzędu jest przede wszystkim ochrona rynku przed jego dezorganizacją ze strony

przedsiębiorców wykorzystujących swą dominującą pozycję, a ochrona interesów

indywidualnych konsumentów lub ich grup jest następstwem zakazania

przedsiębiorcom niektórych zachowań typowych dla podmiotów dominujących,

uznanych przez ustawodawcę jako zagrażające interesowi publicznemu (art. 1 ust.

1). Należy do nich praktyka narzucania cen nieuczciwych, nadmiernie

wygórowanych lub zbyt niskich (art. 8 ust. 2 pkt 1).

Jeśli chodzi o dostawy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi lub

odbieranie ścieków, od dnia 14 stycznia 2002 r. obowiązuje ustawa z dnia 7

czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu

ścieków. Przepis art. 1 jako cele ustawy wskazuje zasady i warunki zbiorowego

zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego

odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-

kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i

odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania

ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań

ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Wynika stąd, że interes odbiorców

zwężany do cen nie jest wyłącznym ani najważniejszym przedmiotem regulacji, a

nawet w takim wypadku cena stanowi tylko jeden z jego elementów. Jest to

zrozumiałe ze względu na niezastępowalność dobra jakim jest woda oraz

konieczność ochrony innych dóbr (zasobów przyrodniczych) narażonych na

zniszczenie przy złej gospodarce wodnej i ściekowej.

Celem interwencji Prezesa Urzędu jest więc przede wszystkim ochrona rynku

przed dezorganizacją ze strony przedsiębiorców wykorzystujących swą dominującą

pozycję, a ochrona interesów indywidualnych konsumentów lub ich grup jest

wynikiem zakazów mających na celu ochronę konkurencji. Realizuje się ją także

przez art. 8 ust. 2, uznający niektóre zachowania przedsiębiorców jako typowe dla

podmiotów dominujących, zagrażające interesowi publicznemu (art. 1 ust. 1).

Należy do nich praktyka narzucania cen nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych

lub zbyt niskich (art. ust. 2 pkt 1).

Oceniając kompetencje Prezesa Urzędu należy stwierdzić, że organ ten

dysponuje zróżnicowanymi środkami oddziaływania na rynek (art. 26), zwłaszcza

profilaktycznymi o charakterze badawczym, informacyjnymi oraz edukacyjnymi,

kształtującymi zachowania rynkowe przez wydawanie decyzji o treści zezwalającej

bądź zakazującej albo represyjnej w postaci kar pieniężnych w wypadkach

wskazanych w przepisach art. 101-103 ustawy. Jako centralny organ administracji

rządowej Prezes Urzędu bada zatem nie tylko, czy jednostkowy lub grupowy interes

konsumentów jest bezpośrednio zagrożony np. nadmiernymi cenami, ale przede

wszystkim, czy działanie przedsiębiorcy godzi w konkurencje i zagraża interesowi

publicznemu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1, przedsiębiorstwo dostarcza wodę w wymaganej ilości i

pod odpowiednim ciśnieniem. Poza tym dostawa wody i odprowadzanie ścieków

muszą być zorganizowane w sposób ciągły i niezawodny, zapewniający należytą

jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Stosunki między

przedsiębiorstwem działającym na podstawie zezwolenia wydanego przez organ

zarządzający gminą (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) a kontrahentem regulują

umowy, zawierane na podstawie wzorca zgodnego z regulaminem uchwalanym

przez radę gminy. Należy jednak zauważyć, że według art. 16 ust. 3 gmina może

również prowadzić omawianą działalność przez swoje jednostki organizacyjne nie

posiadające osobowości prawnej. Chodzi tu o przewidziane w art. 2 ustawy z dnia

20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 1997 r. Nr 9, poz. 43)

prowadzenie działalności komunalnej w formie prawnej zakładu budżetowego.

Jeżeli przedsiębiorstwo – jak w rozpoznawanej sprawie – działa w formie

prawnej spółki prawa handlowego, ekonomiczny sens jego istnienia zawiera się w

osiąganiu zysku. Uwzględnił to ustawodawca definiując w art. 2 pkt. 2 kluczowe

przy ustalaniu cen usług pojęcie niezbędnych przychodów, obejmujące wartość

przychodów pokrywających w danym roku obrachunkowym, uzasadnione koszty

ujęcia i poboru wody, eksploatację, utrzymanie i rozbudowę urządzeń

wodociągowych i kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku.

Niezbędne przychody stanowią podstawę taryfy zaopatrzenia w wodę i

odprowadzania ścieków. Projekt taryfy podlega podwójnej kontroli. Organ

zarządzający gminy sprawdza, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami

ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem

celowości ich ponoszenia. Wskazany przepis dotyczy kosztów związanych ze

świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, z

uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy.

Przedsiębiorstwo składa radzie gminy wniosek o zatwierdzenie taryfy.

Uchwała rady powinna być podjęta w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku,

zawierającego szczegółową kalkulację cen i stawek opłat, a w razie braku uchwały,

taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku przez

przedsiębiorstwo o ich zatwierdzenie.

Uchwała rady gminy podlega również kontroli, lecz nadzór sprawowany przez

wojewodę lub regionalna izbę obrachunkową jest sprawowany zgodnie z art. 85

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r.

Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustanawia także

instrument kontroli na podstawie powszechnej skargi, dopuszczalnej w razie

naruszenia przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101), należy

jednak pamiętać, że skarga ta przysługuje na uchwały będące aktem prawa

miejscowego, a według przeważającego zapatrywania charakteru takiego nie ma

uchwała zatwierdzająca taryfy dostaw wody i odprowadzania ścieków. Poza tym

podstawą zaskarżenia i wzruszenia uchwały w tym trybie jest nie tylko naruszenie

uprawnienia lub interesu prawnego odbiorców wody, ale i niezgodność z prawem.

Zakładając, że prawem materialnym dopuszczającym ingerencję organu

administracji publicznej w kwestię cen za zbiorową dostawę wody i odprowadzenie

ścieków jest ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, trzeba dostrzec brak

wyraźnych, zaopatrzonych w sankcje ograniczeń przedsiębiorstwa w kształtowaniu

tzw. marży zysku.

Zakres kontroli proponowanych taryf oraz kontroli uchwał rady gminy nie

obejmuje wysokości zysku, który przedsiębiorstwo zamierza osiągnąć, przy czym

prawo do zysku jest przyjmowane w ustawie oraz w § 6 pkt 6 oraz w § 13 ust. 2 pkt

1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie

określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za

zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26,

poz. 257). Z przepisu § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia wynika wprawdzie obowiązek

ochrony odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków

przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, ale wynikające z ustawy kompetencje

kontrolne organów gminy po przedstawieniu im projektu taryf oraz ograniczenie

kontroli uchwały rady gminy do aspektu legalnego pozostawia marżę zysku uznaniu

przedsiębiorstwa.

Kontrahenci przedsiębiorstwa w zakresie potrzeb gospodarstw domowych są

niewątpliwie konsumentami, których interesy podlegają – w sposób określony przez

ustawy – ochronie przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi (art. 76 Konstytucji).

Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zapewniają jednak im pełnej

ochrony przed nadmiernym wzrostem cen dostarczanej wody lub usługi

odprowadzania ścieków. Upoważnienie w zakresie cen, udzielone w art. 23 ust. 1 i

2 ministrowi właściwemu do spraw gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej,

stanowi jedynie zalecenie „wzięcia pod uwagę” przy wydawaniu rozporządzenia

marży zysku, której wysokość wynika z analizy nakładów na przedsięwzięcia

inwestycyjne związane z modernizacją i rozwojem, przy zapewnieniu ochrony

interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Wykonanie tak

określonego zadania bez przekroczenia zakresu upoważnienia nie mogło

zaowocować stworzeniem norm gwarantujących ochronę, tym bardziej, że odbiorcy

usług przedsiębiorstwa nie mogą być uczestnikami w postępowaniu o zatwierdzenie

taryf.

W odróżnieniu od postępowania regulacyjnego organów gminy przepisy

ustawy o ochronie konkurencji stwarzają odbiorcom możliwość kwestionowania

wygórowanej ceny przez złożenie wniosku do Prezesa Urzędu, którego

kompetencje nie ograniczają się do niektórych tylko składników ceny jak w

postępowaniu o zatwierdzenie taryf.

Poza tym ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przewidująca kontrolę

uprzedzającą dopuszcza wejście w życie taryf, w razie niepodjęcia w terminie

uchwały rady gminy. Kontrola podjęta przez Prezesa Urzędu w razie działań

Przedsiębiorstwa naruszających zakaz ustanowiony w art. 8 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k. ma

wprawdzie charakter następczy, lecz skuteczność decyzji uwzględniającej

zgłoszone zarzuty nie zależy od jej wydania w określonym terminie.

Kara pieniężna przewidziana w art. 29 u.z.z.w. jest nakładana w razie

stosowania taryf nieprzedstawionych do zatwierdzenia lub stosowania cen

wyższych od zatwierdzonych, przy czym uprawnienia Prezesa Urzędu do

stosowania kary pieniężnej nie zależą od spełnienia wymogu formalnego

(przedstawienia do zatwierdzenia), lecz od przesłanki materialnej – narzucania cen

nadmiernie wygórowanych lub rażąco niskich.

W postępowaniu nadzorczym nad uchwałami rady gminy wojewoda może

stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w wypadku jej sprzeczności z prawem

(art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przesłanka ta nie obejmuje jednak

naruszenia zakazów wynikających z art. 8 ust. 2 u.o.k.k., który stanowi podstawę

materialnoprawną decyzji Prezesa Urzędu zakazującej stosowania praktyk

naruszających również interesy konsumentów. System utworzony w ramach ustawy

o ochronie konkurencji jest zatem szczelniejszy, mimo obwarowania dodatkowymi

zastrzeżeniami, o których była mowa, i ukierunkowania przede wszystkim na

ochronę konkurencji.

Różnice te prowadzą do wniosku, że kompetencje rady gminy i Prezesa

Urzędu w zakresie oddziaływania na ceny usług Przedsiębiorstwa nie pozostają w

wzajemnym stosunku przepisów ogólnych do szczególnych, a ustawa o zbiorowym

zaopatrzeniu w wodę nie wyłącza kompetencji Prezesa Urzędu w zakresie art. 9 w

związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k.

Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy

stwierdzić, że pozostawienie przez ustawodawcę Prezesowi Urzędu kompetencji w

przedmiocie prowadzenia postępowania, mającego na celu ochronę konkurencji

przed czynami polegającymi na wykorzystywaniu pozycji dominującej ma ponadto

swoje uzasadnienie w dopuszczalnych związkach ekonomicznych między gminami

a przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi. Ponieważ podstawą ich utworzenia

było mienie komunalne, gminy w wielu wypadkach zachowały udziały albo

dysponują akcjami spółek prowadzących przedsiębiorstwa wodociągowo –

kanalizacyjne. Skoro dla spółek prawa handlowego w dłuższej perspektywie

osiąganie zysku stanowi warunek ich istnienia, a dla udziałowca jakim jest gmina

sposobem powiększania budżetu, zatwierdzanie taryf może stawiać jej organy

przed koniecznością wyboru między sprzecznymi interesami części wspólnoty oraz

– jak w rozpoznawanej sprawie – zobowiązaniami wobec pozostałych udziałowców

do utrzymywania określonej rentowności spółki. Nie trzeba szerzej uzasadniać

pozytywnych skutków dla rynku oraz dla konsumentów unormowania

powierzającego w takich wypadkach organowi administracji rządowej uprawnienie

do ingerencji np. w razie stosowania nadmiernie wygórowanych cen.

Zaskarżony wyrok w części dotyczącej umorzenia postępowania jako

przesłankę niedopuszczalności postępowania w sprawie stosowania przez „A.” S.A.

praktyk zakazanych (monopolistycznych) po dniu 14 stycznia 2001 r. wskazywał

przejęcie przez miasto B.-B. zadań regulacyjnych w zakresie cen w gospodarce

wodnej i ściekowej, a tym samym odpowiedzialności w razie naruszenia zakazów

ustanowionych w art. 8 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k. Prezes Urzędu podważył to

zapatrywanie i z tą częścią uzasadnienia kasacji należy się zgodzić. Zakazy

nadużywania pozycji dominującej dotyczą tylko przedsiębiorców (art. 8 ust. 1

u.o.k.k.), co jest zrozumiałe, gdyż między nimi toczy się rywalizacja o wpływy na

rynku. Ustawa w art. 4 pkt 1 wyjaśnia pojęcie przedsiębiorcy, odsyłając do

przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej

(Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Według art. 2 tej ustawy, działalnością

gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana,

usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych,

wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, a przedsiębiorcą jest osoba lub inna

jednostka organizacyjna, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i

wykonuje działalność gospodarczą, o której mowa wyżej.

Czynności organów gminy w zakresie gospodarki wodnej i ściekowej

sprowadzają się do wyboru formy prawnej dla prowadzenia gospodarki wodnej i

ściekowej, wyboru przedsiębiorstwa własnego lub zewnętrznego, opracowania

regulaminu oraz zatwierdzania taryf. Wymienione uprawnienia mają w części

charakter organizatorski, będąc postacią zaspokajania zbiorowych potrzeb

wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), a w części charakter

nadzorczy w granicach zakreślonych przez ustawę.

Według art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym formy prowadzenia

gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze

użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Zadaniami użyteczności

publicznej w rozumieniu ustawy są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1,

których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb

ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, należy do nich

zatem zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Ustawa o

zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w art. 5 stanowi, że zadania te wykonuje

przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, przez co rozumie się (art. 2 pkt 4)

przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi

działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub

zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne

nieposiadające osobowości prawnej. Należy zauważyć, że według art. 21 ust. 2

ustawy o samorządzie gminnym, ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy

przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Czynności

gminy w zakresie gospodarki wodnej i ściekowej nie odpowiadają zatem ustawowej

definicji działalności gospodarczej, a pełniąc opisane funkcje, gmina nie staje się

przedsiębiorcą.

Umowy z odbiorcami zawiera przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne

(art. 6), które dokonuje też inwestycji (art. 15) i uzyskuje niezbędne zezwolenia

gminy (art. 16). Uwzględnienie art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i

powołanych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wyklucza trafność

zapatrywania, jakoby gmina jako osoba prawna mogła prowadzić działalność

gospodarczą w omawianej dziedzinie. (...)

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w uzasadnieniu wyroku „nie

stwierdzającego”, że działania „A.” S.A. w B.-B. stanowią praktyki ograniczające

konkurencję, polegające na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku przez

bezpośrednie narzucanie nadmiernie wygórowanych cen za odprowadzania

ścieków domowych i dostawę wody do gospodarstw domowych w okresie do dnia

14 stycznia 2002 r., poprzestał na wskazaniu, iż Prezes Urzędu nie przeprowadził

postępowania dowodowego w sposób prawidłowy, nie udowodnił bowiem, że

stosowane przez zainteresowaną ceny były wygórowane. W ocenie Sądu, pozwany

w tym postępowaniu prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania

cywilnego powinien dopuścić dowód z opinii biegłego, aby w ten sposób udowodnić

zainteresowanej spółce praktykę monopolistyczną.

Skarżący zasadnie zarzucił pominięcie całego zgromadzonego materiału,

niepoddanie go analizie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu, dlaczego przedstawionym

dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów wszczyna

się na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu. Zgodnie z art. 78 ust. 2,

postępowanie w sprawach odwołań toczy się według przepisów kodeksu

postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Z kolejnego

przepisu wynika obowiązek przedstawienia sądowi odwołania wraz z aktami

sprawy. Przepis art. 47928

§ 3 k.p.c. nakłada na stronę odwołującą się od decyzji

Prezesa Urzędu m.in. przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie oraz

wskazanie dowodów.

Postępowanie przed Sądem Okręgowym, Sądem Ochrony Konkurencji i

Konsumentów jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym (por. wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 87, z

dnia 24 października 2002 r., I CKN 1465/00, nie publ. oraz postanowienia Sądu

Najwyższego z dnia 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSP 2000, nr 5, poz. 68

i z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000, nr 3, poz. 47). Dlatego musi

odpowiadać również regułom tytułu VI księgi pierwszej, części I Kodeksu

postępowania cywilnego, jeżeli przepisy następnego tytułu odnoszące się do

postępowania w sprawach gospodarczych nie stanowią inaczej. Oznacza to

konieczność ustalenia najpierw przez Sąd, jakie okoliczności są sporne miedzy

stronami, następnie ustalenie stanu faktycznego odnośnie do faktów mających

istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. odpowiadających hipotezom

wchodzących w grę przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie

zakres ten był określony dostatecznie wyraźnie i sprowadzał się do art. 8 ust. 2 pkt

1 ustawy o ochronie konkurencji w przedziale czasowym obejmującym ceny

dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków w 2001 roku.

Przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sąd orzekający ma

obowiązek rozważenia – zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c. – całego zgromadzonego

materiału, a więc twierdzeń stron, przedstawionych dokumentów urzędowych i

prywatnych oraz wyników postępowania dowodowego opartego na źródłach

osobowych (zeznań świadków i stron, opinii biegłych). Sporządzone uzasadnienie

powinno wyjaśniać, jaki materiał znany składowi orzekającemu z akt sprawy, z

urzędowania lub powszechnie stanowił podstawę dokonanych ustaleń, a co zostało

pominięte jako nieistotne.

Specyfikę spraw z zakresu ochrony konkurencji stanowi ponadto sposób

wszczęcia postępowania sądowego – nie przez wniesienie pozwu, lecz odwołania

od decyzji Prezesa Urzędu, której wydanie poprzedzało postępowanie

administracyjne. Zgromadzony w nim obszerny materiał zawarty w czterech tomach

został Sądowi przedstawiony. We wniesionym odwołaniu powodowa Spółdzielnia

podważała wykładnię prawa przyjętą za podstawę zmiany przez Prezesa Urzędu

swej wcześniejszej decyzji. Mimo ograniczenia zarzutu do zagadnienia kompetencji

organu antymonopolowego podnosiła również przesłanki materialne stosowania art.

8 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k. oraz wskazywała ustalone przez Prezesa Urzędu fakty oraz

zgromadzone dowody. Wskazywała także na wyniki przeprowadzonej analizy

porównawczej cen stosowanych przez spółki akcyjne prowadzące przedsiębiorstwa

wodociągowo-kanalizacyjne w innych miastach, na której oparta została pierwsza

decyzja tego organu.

Sąd dał wyraz zapatrywaniu, że w sprawie konieczna była analiza

ekonomiczna spółki, dlatego Prezes Urzędu powinien był przeprowadzić dowód z

opinii biegłego, w której ocenione zostałyby koszty, obroty zyski, przychody oraz

czy stosowane ceny były nadmiernie wygórowane. W uzasadnieniu wyroku brak

jednak ścisłych stwierdzeń, które dane z zakresu rachunkowości przedsiębiorstwa

znajdujące się w aktach, uznane zostały przez Sąd meriti za nieprawdziwe,

nieistotne albo dla zrozumienia wymagają wiadomości specjalnych.

Badania porównawcze cen usług tego samego rodzaju, stosowane przez

Prezesa Urzędu dla wykazania, że cena wymagana przez „A.” S. A. jest nadmierna,

nie mogą być bez oceny merytorycznej dyskwalifikowane jako metoda ustalania

faktów, ponieważ art. 231 k.p.c. dopuszcza wyraźnie wyprowadzanie wniosków z

innych ustalonych faktów. Ustalenia dokonane w trybie domniemań faktycznych

mogą być oczywiście podważone przez stroną przeciwną, kwestionująca

prawdziwość faktów przyjętych za podstawę. W uzasadnieniu zaskarżonego

orzeczenia brak jednak o tym wzmianki.

W sprawach gospodarczych oceniane są także skomplikowane działania

ekonomiczne i może wystąpić sytuacja, w której dane ekonomiczne zrozumiałe dla

kierujących przedsiębiorstwem wymagać będą wiadomości specjalnych. W takim

wypadku decyzja sądu o powołaniu biegłego i zażądaniu od niego opinii, mimo

braku wniosku stron, nie narusza przepisu art. 278 § 1 k.p.c. Ewentualne trudności

w ocenie danych liczbowych w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniały jednak

pominięcia materiału z uzasadnieniem, że fakty istotne nie zostały udowodnione.

Stanowisko Sądu wskazujące nieprzeprowadzenie postępowania

dowodowego w sposób prawidłowy, nie wyjaśnia podstawy faktycznej

zaskarżonego wyroku. Negatywny pogląd o nieudowodnieniu istotnych w sporze

faktów wymaga ustalenia najpierw faktów spornych na podstawie twierdzeń stron,

przy czym zaprzeczający ma obowiązek składania oświadczeń co do twierdzeń

strony przeciwnej (art. 210 § 2 k.p.c.). Nie jest rolą sądu zastępowanie stron w

zgłaszaniu twierdzeń i wskazywaniu dowodów, jednakże błędne byłoby

przekonanie, że skład orzekający jest zwolniony od wyjaśnienia przedmiotu i

zakresu sporu, a następnie rozstrzygnięcia na podstawie całego zgromadzonego

materiału, które fakty uznaje za nieudowodnione i w jakim zakresie oraz dlaczego

przedstawiony stan faktyczny nie wyczerpuje hipotezy norm materialnoprawnych

mających zastosowanie.

Jeżeli sąd pierwszej instancji dysponujący obszernym materiałem

zawierającym zbiór twierdzeń, domniemań faktycznych i dokumentów mogących

być dowodami poprzestaje na lakonicznym zarzucie, że Prezes Urzędu nie

przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego, to wówczas nie spełnia

swej funkcji sądu merytorycznego, lecz przypisuje sobie bez podstawy prawnej

uprawnienia rewizyjne. W takim wypadku nie sposób odeprzeć zarzutu rażącego

naruszenia przepisu art. 233 § 1 k.p.c., polegającego na pominięciu

przedstawionego sądowi materiału i dowolności w ustalaniu podstawy faktycznej.

Uchybienie to miało decydujący wpływ na kształtowanie rozstrzygnięcia.

Z podanych przyczyn zaskarżony wyrok w zakresie objętym punktem I został

uchylony z mocy art. 39313

§ 1 k.p.c., a sprawa przekazana Sądowi Okręgowemu w

Warszawie – Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów do ponownego

rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

W pozostałym zakresie kasacja podlega oddaleniu (art. 39312

k.p.c.).