III CKN 437/01

Wyrok z dnia 11 września 2003 r., III CKN 437/01

Za zobowiązania zaciągnięte przed dniem 1 stycznia 1999 r. przez

miejskie strefy usług publicznych oraz ich jednostki organizacyjne bez

osobowości prawnej, które uległy likwidacji z tym dniem, odpowiedzialność

ponosi Skarb Państwa reprezentowany przez właściwego wojewodę (ustawa z

dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o

miejskich strefach usług publicznych, Dz.U. Nr 141, poz. 692).

Sędzia SN Maria Grzelka (przewodniczący)

Sędzia SN Gerard Bieniek (sprawozdawca)

Sędzia SN Kazimierz Zawada

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Spółki Handlowo-Usługowej "H." w

N.S., Ewy K. i Mariana K. przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie M. w K. o

zapłatę, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 11 września 2003 r., na rozprawie

kasacji pozwanego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia

2001 r.

oddalił kasację.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy w Nowym Sączu wyrokiem z dnia 30 listopada 2000 r.

uwzględnił powództwo Ewy i Mariana K. o zasądzenie na ich rzecz od Skarbu

Państwa – Wojewody M. kwoty 84 128,71 zł, zaś Sąd Apelacyjny w Krakowie

wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2001 r. oddalił apelację pozwanego Skarbu Państwa.

W sprawie poczyniono następujące ustalenia faktyczne:

Powodowie, jako wspólnicy spółki cywilnej, sprzedali Zespołowi Zakładów

Opieki Zdrowotnej w N.S. w dniach 2 lipca i 1 października 1998 r. sprzęt medyczny

o łącznej wartości 84 128,71 zł i ta kwota – jako cena sprzedaży nie została

powodom zapłacona. W dacie sprzedaży Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej był

jednostką organizacyjną prowadzoną przez S. Miejską Strefę Usług Publicznych, a

w dniu 29 października 1998 r. został przekształcony w Samodzielny Publiczny

Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej, zaś z dniem 1 stycznia 1999 r. i likwidacją w

tej dacie S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych – został przejęty przez Powiat N.

Sąd pierwszej instancji dokonując oceny prawnej tego stanu faktycznego

stwierdził, że stosownie do ustawy o miejskich strefach usług publicznych, jednostki

te działały w ramach administracji rządowej, a zobowiązania finansowe były

realizowane z dotacji celowych przez budżet wojewody. Zgodnie z art. 80 ustawy z

dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące

administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) powiat przejmujący zakłady opieki

zdrowotnej po rozwiązaniu strefy, nie odpowiada za ich zobowiązania finansowe

powstałe przed przejęciem, bo są to nadal zobowiązania Skarbu Państwa, którego

reprezentantem jest wojewoda. Ocenę taką w pełni podzielił Sąd Apelacyjny.

Wyrok tego Sądu zaskarżył kasacją pozwany Skarb Państwa. Jako podstawy

kasacyjne wskazano naruszenie art. 15 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o

zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach publicznych

(Dz.U. Nr 141, poz. 692 ze zm.) w związku z art. 64 i 65 z dnia 8 marca 1990 r. o

samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.); art.

20 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast

oraz miejskich strefach publicznych; przepisów załącznika nr 9 do ustawy

budżetowej z 1997 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 106) i ustawy budżetowej z 1998 r. (Dz.U.

Nr 28, poz. 156); art. 67 § 2 k.p.c. w związku z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 21

stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem

administracji publicznej (Dz.U. Nr 17, poz. 130). Ponadto skarżący zarzucił

naruszenie art. 67 § 2 k.p.c. w związku z art. 66 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o

zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej

oraz art. 379 pkt 5 w związku z art. 194 § 1 i 3 k.p.c. Pozwany Skarb Państwa

wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi drugiej

instancji do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy jednie ustalenia legitymacji

biernej. Chodzi o odpowiedź na pytanie, kto przejął zobowiązania finansowe

powstałe przed 1 stycznia 1999 r., a zaciągnięte przez jednostki organizacyjne

S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych, która uległa likwidacji właśnie z dniem 1

stycznia 1999 r. W rachubę wchodzi bowiem: Skarb Państwa – reprezentowany

przez Wojewodę M., Powiat N. – jako jednostka samorządu terytorialnego,

względnie 14 gmin tworzących S. Miejską Strefę Usług Publicznych. Udzielenie

odpowiedzi na pytanie, który lub które z tych podmiotów przejęły zobowiązania

finansowe strefy, wymaga sięgnięcia – w pierwszej kolejności – do przepisów

regulujących funkcjonowanie miejskich stref usług publicznych. Chodzi tu o przepisy

ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast

oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141, poz. 692). W przepisach

art. 14-21 tej ustawy uregulowano status i zasady funkcjonowania tych stref. Na

szczególną uwagę zasługują art. 14, 15, 18 i 20 ustawy. Zgodnie z art. 14 ustawy

zadania i kompetencje, o których mowa w tej ustawie mogą być przekazane

tworzonym w tym celu miejskim strefom usług publicznych, przy czym zadania i

odpowiadające im kompetencje przekazywane są strefom w całości jako zadanie

zlecone. Według zaś art. 18 ustawy do finansowania zadań przejętych przez strefy

mają zastosowanie przepisy art. 13 ustawy, co oznacza, że dotacje celowe na

finansowanie przejętych zadań zleconych ustala się stosując zasady przyjęte do

kalkulacji środków finansowych dla tego typu zadań finansowanych z budżetu

państwa, a dotacje te ujmuje się w budżetach odpowiednich wojewodów. Wskazać

też należy, że zgodnie z art. 15 ustawy, do strefy stosuje się przepisy ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym), dotyczące

związków komunalnych, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wreszcie art. 20 ust. 1

ustawy stanowi, że w przypadku niedoboru środków na wykonanie przyjętych zadań

strefa pokrywa ten niedobór z funduszu gwarancyjnego, tworzonego przez

wszystkie gminy wchodzące w jej skład.

Z tych unormowań można wyprowadzić kilka istotnych stwierdzeń, co do

statusu prawnego miejskich stref usług publicznych:

Po pierwsze, jest poza sporem, że miejskie strefy usług publicznych zostały

utworzone jako eksperymentalne powiaty ziemskie. Chodziło o zebranie

niezbędnych doświadczeń przed reformą administracji publicznej m.in. przed

utworzeniem powiatów i samorządowych województw. Strefa była osobą prawną,

która wykonywała zadania publiczne.

Po drugie, z chwilą wpisu do rejestru strefa uzyskiwała nie tylko osobowość

prawną, lecz także nabywała ex lege zadania i kompetencje wymienione w ustawie

z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o

miejskich strefach usług publicznych. Jest poza sporem, że były to zadania i

kompetencje należące do administracji rządowej.

Po trzecie, zawarte w art. 15 cytowanej ustawy stwierdzenia, że do stref

stosuje się przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczącym związków

komunalnych oznacza, iż strefa była samorządową osobą prawną. Jednakże

między zwykłym związkiem komunalnym a strefa zachodziły istotne różnice. O ile

bowiem typowy związek komunalny przejmuje zadania publiczne gmin jako

jednostek samorządu terytorialnego i następnie wykonuje je w imieniu własnym i na

własną odpowiedzialność, o tyle strefa przejmowała stosowne zadania i

kompetencje od administracji rządowej. Praktycznie oznaczało to odstąpienie na

rzecz jednostek samorządu terytorialnego, ale pod swoistą postacią zadań

zleconych, części zadań publicznych wykonywanych do tej pory przez administrację

rządową. Oznaczało to także, że zlecony charakter przyjętych zadań

wykonywanych przez administrację rządową stanowił dla strefy dodatkową

gwarancję, iż co do istoty są to nadal zadania administracji rządowej, zatem istniała

możliwość domagania się środków finansowych na wykonanie tych zadań, nie

wykluczając sporu sądowego przeciwko Skarbowi Państwa.

Po czwarte, źródłem finansowania stref były wyłącznie dotacje celowe, które

ujmowano w budżetach wojewodów. W odróżnieniu jednak od dotacji celowych dla

gmin na finansowanie zadań zleconych, strefa mogła przesuwać wydatki między

działami. Nie była więc związana regułą, że środki nie mogły być wydatkowane na

inne cele, niż zostały przeznaczone. Nie można przy tym wyłączyć możliwości

zmiany wysokości dotacji w ciągu roku, jak też odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wynikłe np. z opóźnienia w

przekazaniu dotacji.

Po piąte, generalnie strefa zobowiązana była do podejmowania wszelkich

czynności prawnych i faktycznych potrzebnych do wykonywania zadań przejętych

na podstawie ustawy, a Skarb Państwa (budżet) zobowiązany był do

przekazywania dotacji oraz jednostek organizacyjnych i składników mienia.

Mając na względzie te ustalenia należy stwierdzić, że umowa sprzedaży

sprzętu medycznego zawarta w lipcu i październiku 1998 r. przez powodów z

ówczesnym Zespołem Zakładów Opieki Zdrowotnej, jako jednostką organizacyjną

bez osobowości prawnej, została zawarta w istocie z osobą prawną, tj. S. Miejską

Strefą Usług Publicznych, której jednostką organizacyjną był ten Zespół.

Jeśli S. Strefa Usług Publicznych była samorządową osobą prawną, to niewątpliwie

Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej był samorządową jednostką organizacyjną bez

osobowości prawnej. To stwierdzenie jest istotne dlatego, że w niniejszej sprawie

nie można zastosować bezpośrednio zasady wyrażonej w art. 80 ust. 1 ustawy z

dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące

administrację publiczną. Przepis ten stanowi, że zobowiązaniami Skarbu Państwa,

powstałymi do 31 grudnia 1998 r. są zobowiązania finansowe państwowych

jednostek budżetowych i zakładów budżetowych przejmowanych przez jednostki

samorządu terytorialnego. Jest niesporne, że przepis ten dotyczy wyłącznie

państwowych jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej, a takiego statutu

nie sposób przypisać Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej funkcjonującego w

ramach S. Strefy Usług Publicznych.

Powyższe stwierdzenie nie rozwiązuje jednak kwestii odpowiedzialności za

zobowiązania finansowe zaciągnięte przez Zespół Zakładów przed 1 stycznia

1999 r. W tym względzie konieczne jest zwrócenie uwagi na przekształcenia

prawne, które nastąpiły po zawarciu spornej umowy sprzedaży zarówno w

odniesieniu do Zespołu Zakładów, jak i S. Strefy. Zespół Zakładów Opieki

Zdrowotnej został z dniem 29 października 1998 r. przekształcony w Samodzielny

Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej uzyskując osobowość prawną, zaś z dniem 1

stycznia 1999 r. uległa likwidacji S. Miejska Strefa Usług Publicznych; z dniem 1

stycznia 1999 r. utworzono Powiat N., który stał się organem założycielskim

Zespołu Zakładów. Jakie są konsekwencje tych zmian w odniesieniu do ustalenia

podmiotu, który przejął zobowiązania finansowe Zespołu zaciągnięte przed 29

października 1998 r. wyjaśniono już w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por.

uchwała z dnia 9 czerwca 1999 r., III CZP 11/99, OSNC 2000, nr 1, poz. 2).

Zobowiązań tych nie przejął Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki

Zdrowotnej po uzyskaniu osobowości prawnej. W uchwale Sąd Najwyższy wykazał,

że za zobowiązania zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego w formie

organizacyjnej jednostki budżetowej odpowiada Skarb Państwa. Decydującym

argumentem było to, że taka jednostka swoje wydatki pokrywa z budżetu państwa,

zaś uzyskane dochody odprowadza do tego budżetu. Skład orzekający w niniejszej

sprawie nie tylko podziela ten pogląd, lecz ponadto podnosi, że Zespół Zakładów

Opieki Zdrowotnej działający w ramach S. Strefy był wprawdzie samorządową

jednostką organizacyjną bez osobowości prawnej, jednakże – co jest bezsporne –

działalność Strefy (a w jej ramach także Zespołu) była finansowana identycznie;

wydatki strefa pokrywała bezpośrednio z budżetu, a dochody odprowadzała do

budżetu.

Jeśli chodzi o przejęcie odpowiedzialności za zobowiązania Zespołu Zakładów

Opieki Zdrowotnej zaciągnięte przed 29 października 1998 r. przez Powiat N., to z

art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające

ustawy reformujące administrację publiczną wynika jedynie, że mienie miejskich

stref usług publicznych stało się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem

właściwych powiatów. Użycie określenia „mienie” jednoznacznie wskazuje, że

chodzi tylko o aktywa (por. art. 44 k.c.). Odnośnie do ustawowego przejęcia

zobowiązań brak jakiejkolwiek wzmianki, zaś twierdzenie pozwanego Skarbu

Państwa, że skoro Powiat N. przejął mienie Zespołu Zakładów, to przejął także

zobowiązania, nie jest uzasadnione. Sformułowanie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 13

października 1998 r. jednoznacznie temu zaprzecza, a brak innej ustawowej

podstawy do przyjęcia odpowiedzialności Powiatu.

Nie można także podzielić stanowiska, że na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z

dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o

miejskich strefach usług publicznych odpowiedzialność za te zobowiązania przejęły

gminy tworzące S. Strefę. Treść tego przepisu nie upoważnia do sformułowania

takiego poglądu. Stanowi on tylko tyle, że w przypadku niedoboru środków na

wykonanie przejętych zadań strefa pokrywa ten niedobór z funduszu

gwarancyjnego tworzonego przez wszystkie gminy wchodzące w skład strefy. Z

tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że za zobowiązania zaciągnięte

przez Strefę, jako osobę prawną, przed dniem 1 stycznia 1999 r. odpowiedzialność

ponoszą gminy.

Reasumując stwierdzić należy, że w obowiązującym stanie prawnym brak

podstaw do przypisania odpowiedzialności za zobowiązania zaciągnięte przez

Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej jako jednostkę organizacyjną S. Strefy Usług

Publicznych przed dniem 26 października 1998 r., bądź to Samodzielnemu

Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej – jako osobie prawnej, bądź

Powiatowi N., bądź też gminom, które utworzyły S. Strefę. W tych okolicznościach

należy odwołać się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z

dnia 9 czerwca 1999 r., III CZP 11/99, który odpowiedzialność Skarbu Państwa za

zobowiązania zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego w formie jednostki

budżetowej i finansowanej w całości z budżetu Państwa oraz powstałe przed

przekształceniem się tego zakładu w osobę prawną uzasadniał art. 49 pkt 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze

zm.), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (Dz.U. z

1993 r., Nr 72, poz. 344 ze zm.) oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998

r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 135, poz. 1014 ze zm.). Nie można także

wyłączyć, że istniejącą niewątpliwie lukę prawną należy wypełnić w drodze

analogicznego zastosowania art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. –

Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W konsekwencji uzasadnione jest zasądzenie spornej należności od Skarbu

Państwa reprezentowanego przez wojewodę. Nie można bowiem uznać, aby

zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych

ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz.

136) Skarb Państwa miał być reprezentowany przez Powiat N., jako jednostkę

samorządu terytorialnego. W przepisie tym chodzi o postępowanie sądowe

związane z wykonywaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań z

zakresu administracji rządowej. Jest natomiast poza sporem, że S. Strefa Usług

Publicznych nie była jednostką samorządu terytorialnego, lecz inną samorządową

osobą prawną.

Z tych względów, na podstawie art. 39312

k.p.c., orzeczono, jak w sentencji.