I CK 143/03

Wyrok z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03

Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za

niezgodne z prawem unormowanie zawarte w ustawie, które nakłada na osobę

prawną obowiązek świadczeń nie będących daniną publiczną, jeżeli ich

spełnienie powoduje stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c.

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)

Sędzia SN Bronisław Czech (sprawozdawca)

Sędzia SN Barbara Myszka

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala

Specjalistycznego im. Mikołaja Kopernika, Samodzielnego Zespołu Opieki

Zdrowotnej w Ł. przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra

Zdrowia i Ministra Finansów o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie

Cywilnej w dniu 27 sierpnia 2003 r. kasacji strony powodowej od wyroku Sądu

Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2002 r.

uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w

Warszawie do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi

rozstrzygnięcie o kosztach procesu za instancję kasacyjną.

Uzasadnienie

Powodowy Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. Mikołaja Kopernika –

Samodzielny Zespół Opieki Zdrowotnej w Ł., wykonując obowiązek podwyższenia

wynagrodzenia dla pracowników o kwotę co najmniej 203 zł miesięcznie poczynając

od dnia 1 stycznia 2001 r., wynikający z art. 4a ust 1, wprowadzonego ustawą z

dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania

przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych

ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45 – dalej

„ustawa nowelizująca”), zrealizował tę podwyżkę i wystąpił z powództwem

skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Finansów oraz Ministrowi

Zdrowia, żądając zasądzenia tytułem odszkodowania kwot: 1 252 524,59 zł z

ustawowymi odsetkami od dnia 1 lipca 2001 r. oraz 1 349 714,52 zł z ustawowymi

odsetkami od dnia 1 stycznia 2002 r. Twierdził, że próby uzyskania na ten cel

środków finansowych od Ł. Regionalnej Kasy Chorych okazały się nieskuteczne,

albowiem Kasa odmówiła renegocjowania zawartych wcześniej umów. Zdaniem

powoda, mimo podjętych przedsięwzięć ograniczających wydatki Szpitala

(restrukturyzacja), wypłacenie podwyżek odbyło się kosztem ograniczenia

świadczeń leczniczych, co zwiększyło pasywa i stanowi szkodę, odpowiadającą

sumie wypłaconych podwyżek.

Pozwany Skarb Państwa wniósł o oddalenie powództwa. Obaj Ministrowie

zarzucili, że system ubezpieczeń zdrowotnych został dodatkowo zasilony od dnia

1 stycznia 2001 r. na skutek podniesienia składki ubezpieczenia zdrowotnego z

7,5 % na 7,75 % oraz odroczenia do końca 2002 r. spłaty pożyczki udzielonej

kasom chorych z budżetu państwa, co miało zabezpieczyć wykonanie podwyżek z

wymienionego art. 4a. Zdaniem Ministrów, wypełnienie obowiązku podwyżek

powinno nastąpić ze wzrostu przychodu jednostki, uzyskanego w wyniku

renegocjacji z kasą chorych umów za świadczone usługi oraz poszerzenia usług

świadczonych poza systemem ubezpieczeń zdrowotnych, a ponadto obniżenia

kosztów prowadzonej działalności przez: dokonanie w zakładach opieki zdrowotnej

restrukturyzacji zatrudnienia, wprowadzenie mniej kosztochłonnej organizacji

funkcjonowania jednostki oraz optymalizacji kosztów bezpośrednich i pośrednich.

Ministrowie powołali się także na art. 40 k.c., zgodnie z którym Skarb Państwa nie

odpowiada za zobowiązania państwowych osób prawnych, do których m.in. należą

samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.

Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2002 r. oddalił

powództwo, a Sąd Apelacyjny w Warszawie, wyrokiem zaskarżonym kasacją,

oddalił apelację powoda.

Sąd Apelacyjny, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4

grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 256) przyjął, że

przypisanie Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 417 k.c.

lub z art. 77 Konstytucji, wymaga ustalenia, że działanie organu władzy publicznej,

które spowodowało szkodę, jest bezprawne w znaczeniu naruszenia nakazów lub

zakazów wynikających z normy prawnej. W zarzuconych przez powoda Ministrowi

Finansów i Ministrowi Zdrowia działaniach (doprowadzenie do inicjatywy

ustawodawczej) i zaniechaniach (niewydanie stosownych zarządzeń) nie można

zaś dopatrzyć się cechy bezprawności, a ze względu na zadania samodzielnych

publicznych zakładów opieki zdrowotnej (art. 68 Konstytucji), przedmiotowa

nowelizacja nie narusza art. 20, 22 i 32 Konstytucji. W konsekwencji Sąd

Apelacyjny stwierdził, że nie ma podstawy do przypisania pozwanemu

odpowiedzialności stosownie do art. 417 k.c. i art. 77 Konstytucji. Sąd Apelacyjny w

uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził również, że powód nie wykazał

„wysokości szkody”.

Powód w kasacji zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 77 Konstytucji

i art. 417 k.c. przez ich niezastosowanie oraz „art. 20 i 32 Konstytucji przez błędną

ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie odnoszą się do

podmiotów będących samodzielnymi zakładami opieki zdrowotnej,” i wniósł o

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania, ewentualnie – o zmianę wyroku i orzeczenie zgodnie z

żądaniem pozwu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)

Zasadniczą przyczyną sporu między powodem – samodzielnym publicznym

zakładem opieki zdrowotnej – a pozwanym Skarbem Państwa, są niejasne

regulacje prawne dotyczące sposobu finansowania przyrostu wynagrodzeń

przewidzianego w ustawie nowelizującej.

Zadaniem publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest spełnianie świadczeń

zdrowotnych, polegających przede wszystkim na diagnozowaniu, leczeniu i

rehabilitowaniu pacjentów. Tak w szczególności stanowią przepisy ustawy z dnia 30

sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) oraz

obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym

ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), które przyznając

pacjentom tych zakładów liczne uprawnienia, nakładały na nie obowiązek

udzielania świadczeń zdrowotnych. Z drugiej strony, zasadniczym źródłem

finansowania świadczeń zdrowotnych były środki pochodzące od kas chorych,

którym – przede wszystkim – powierzono realizację ubezpieczeń zdrowotnych, a

które nie dysponowały (podobnie jak obecnie Narodowy Fundusz Zdrowia)

odpowiednimi środkami finansowymi, aby zapewnić spełnienie wszystkich

świadczeń oczekiwanych i należnych uprawnionym z tytułu powszechnego

ubezpieczenia zdrowotnego. Dlatego, zawierając kontrakty ze

świadczeniodawcami, instytucje ubezpieczenia zdrowotnego, zgodnie z

obowiązkiem ustawowym, maksymalizowały liczbę świadczeń, co pociągało

minimalizację jednostkowej ceny. W takim wypadku, według powszechnej opinii

zakładów opieki zdrowotnej związanych kontraktami ustanawiającymi zapłatę po

wykonaniu świadczenia, nie były one w stanie zapewnić pracownikom (zwłaszcza

medycznym – bezpośrednio odpowiedzialnym za opiekę nad pacjentami)

wynagrodzeń odpowiadających społecznej wartości ich pracy. Stan taki doprowadził

do masowych protestów pracowniczych. Wprowadzone pod ich presją zmiany

ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych

wynagrodzeń u przedsiębiorców ograniczały się jednak do naprawy jednego

odcinka powiązanych systemów opieki zdrowotnej i ubezpieczenia zdrowotnego, a

pomijały skutki narzucanych zakładom opieki zdrowotnej przesunięć wydatków w

ramach ogólnej kwoty uzyskanej na realizację zakontraktowanych świadczeń.

Przepis art. 4a stanowi podstawę indywidualnych roszczeń pracowników

zatrudnionych w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej o

podwyższenie w latach 2001 i 2002 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za

pracę o kwotę nie niższą niż 203 zł w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy

(uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2002 r., III ZP 32/01, OSNAPUS

2002, nr 10, poz. 229). Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie mogły

zatem uchylać się od obowiązku zrealizowania wymienionego podwyższenia

wynagrodzenia. Powód twierdzi, że wykonanie obowiązku wynikającego z art. 4a

uszczupliło i tak już skromne środki finansowe, którymi dysponował na świadczenia

zdrowotne.

Omawiane unormowanie doprowadziło zatem do kolizji między zadaniami kas

chorych, polegającymi na obowiązku zapewnienia ubezpieczonym świadczeń

zdrowotnych określonych w art. 68 ust. 2 Konstytucji oraz w art. 3 i 4 ustawy o

powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, a obowiązkiem zrealizowania przez

samodzielne, publiczne zakłady opieki zdrowotnej podwyżek wynagrodzenia

finansowanych z tych samych środków (tj. głównie ze środków uzyskiwanych przez

kontrakty na świadczenia zdrowotne).

Przechodząc do oceny podstaw kasacji, Sąd Najwyższy przede wszystkim

stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 i 32 Konstytucji polegający

na przyjęciu przez Sąd Apelacyjny, że wymieniony art. 4a nie uchybia tym

przepisom. Już po wydaniu zaskarżonego wyroku Trybunał Konstytucyjny (dalej

również: "Trybunał") w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK Zb.Urz.

2002, nr 7, poz. 96) orzekł bowiem m.in., że art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia

1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych

wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw rozumiany jako

tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za jego wykonanie

jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 20

Konstytucji. Wyrok ten jest wiążący w sprawie niniejszej (art. 188 i 190 ust. 1

Konstytucji).

Pozostaje zatem do rozważenia zarzut naruszenia art. 417 k.c. i art. 77

Konstytucji, przy czym rozważania należy rozpocząć od kwestii ogólnych.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00

(OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 256) przyjął m.in., że podstawą odpowiedzialności

Państwa z art. 77 § 1 Konstytucji jest niezgodne z prawem działanie organu władzy

publicznej, co rzutuje na rozumienie art. 417 k.c. w tym sensie, że Skarb Państwa

odpowiada wówczas, gdy szkoda została wyrządzona przez niezgodne z prawem

działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu

czynności o charakterze władczym.

W wyroku tym Trybunał podkreślił, że nie ma przeszkód, aby w ramach

odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 417 k.c., niezgodność z prawem

ujmować w tradycyjnym sensie cywilistycznym, jako działanie naruszające przepisy

prawa, normy moralne i obyczajowe, określane jako „zasady współżycia

społecznego” lub „dobre obyczaje”. Trybunał wykluczył też winę funkcjonariusza

jako jedną z przesłanek odpowiedzialności z art. 417 k.c.

Jednocześnie Trybunał zaakcentował, że pojęcie „działanie” organu władzy

publicznej obejmuje zarówno zachowania czynne tego organu, jak i zaniechania. Te

ostatnie dotyczą sytuacji, w których obowiązek określonego działania organu

władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym

konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody

nie doszło. Pogląd taki wyrażony został również w literaturze.

W sprawie niniejszej chodzi w szczególności o postać czynu niedozwolonego,

polegającego na tzw. bezprawiu legislacyjnym (normatywnym). Pojęcie to obejmuje

czynne bezprawie legislacyjne oraz tzw. zaniechanie legislacyjne. Po wejściu w

życie Konstytucji w piśmiennictwie utrwalił się pogląd – podzielany przez Sąd

Najwyższy w składzie rozpoznającym kasację – że art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi

podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za niezgodne z prawem

działanie (zaniechanie) wszystkich organów władzy publicznej, a wśród nich

również władzy ustawodawczej, za szkody wyrządzone tzw. bezprawiem

legislacyjnym. W doktrynie uznano także trafnie, że – co do zasady – państwo

może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie legislacyjne.

Z zaniechaniem takim mamy do czynienia wówczas, gdy wbrew obowiązkowi

prawnemu, ustawodawca nie stworzył wymaganych regulacji (zaniechanie

właściwe), albo stworzył unormowanie niepełne, fragmentaryczne (zaniechanie

względne).

Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że na

podstawie art. 188 Konstytucji ma kompetencję do stwierdzania

„niekonstytucyjności” danego aktu normatywnego (tzw. czynnego bezprawia

legislacyjnego), nie jest natomiast uprawniony do orzekania o zaniechaniach

ustawodawcy (zob. np. wyroki: z dnia 6 maja 1996 r., K 37/97, OTK Zb.Urz. 1998,

nr 3, poz. 33, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001, nr 1, poz. 216, z

dnia 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 4, poz. 48, z dnia 19 grudnia

2002 r., K 33/02, OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 97; postanowienia: z dnia 27

stycznia 1998 r., Ts 1/98, OTK Zb.Urz. 1998, nr 2, poz. 22, z dnia 30 czerwca

1998 r., Ts 83/98, OTK Zb.Urz. 1998, nr 5, poz. 85, z dnia 7 sierpnia 1998 r., Ts

83/98, OTK Zb.Urz. 1998, nr 5, poz. 86, z dnia 4 lipca 2000 r., Ts 148/99, OTK

2000, nr 5, poz. 166; z dnia 18 grudnia 2000 r., Ts 100/00, OTK Zb.Urz. 2000, nr 8,

poz. 311 oraz z dnia 21 stycznia 2003, Ts 76/02, OTK-B Zb.Urz. 2003, nr 1, poz.

47).

Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że o niezgodności aktu normatywnego

z Konstytucją i usunięciu go z obrotu prawnego może orzekać jedynie Trybunał

Konstytucyjny (lub Naczelny Sąd Administracyjny, gdy chodzi o przepisy prawa

miejscowego), natomiast bezprawie normatywne w postaci zaniechania

ustawodawcy, będące źródłem szkody, może być ustalane przez sądy powszechne

i Sąd Najwyższy w postępowaniu odszkodowawczym. Wynika to m.in. z art. 2

k.p.c., który ustanawia generalną zasadę kompetencji sądów powszechnych w

sprawach cywilnych, ale przede wszystkim z art. 177 i 175 Konstytucji, a także z art.

188 Konstytucji (a contrario), który nie przyznaje takiej kompetencji Trybunałowi

Konstytucyjnemu.

Trybunał Konstytucyjny, w wymienionym wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r.,

dokonał oceny prawidłowości przedmiotowej legislacji, którą to ocenę podziela Sąd

Najwyższy w składzie rozpoznającym kasację, i stwierdził, że powołana nowelizacja

uchybia zasadom przyzwoitej legislacji dlatego, iż „tworząc prawo, uczyniono to

wskazując cel regulacji (podwyżka wynagrodzeń) przy jednoczesnym pominięciu

środków koniecznych do realizacji tego celu. W ten sposób powstało prawo z

lukami instrumentalnymi (źródła finansowania podwyżek, instrumenty umożliwiające

doprowadzenie zasilenia finansowego uzyskanego przez kasy chorych do osób,

które wedle zaskarżonej nowelizacji miały otrzymać podwyżki).” Oceniając to

uchybienie Trybunał przyjął również, że „w systemie wartości składających się na

pojęcie demokratycznego państwa prawnego, zasada ochrony zaufania do państwa

i stanowionego przez nie prawa zajmuje nadrzędne miejsce. Demokratyczne

państwo prawne, przyznając obywatelom uprawnienia, nie może prowadzić z nimi

«gry», polegającej na tworzeniu uprawnień pozornych czy niemożliwych do

realizacji ze względów prawnych czy faktycznych albo ze względu na niejasne

określenie warunków korzystania z uprawnień.” Trybunał, stojąc wobec konfliktu

dwóch wymienionych wartości konstytucyjnych i „ważąc, z jednej strony, racje

wynikające z faktu, że kontrolowana norma narusza zasady rzetelnej legislacji – co

przemawiałoby za uznaniem jej niekonstytucyjności, a z drugiej strony fakt, iż ta

sama ustawa wykreowała uzasadnione w tej sytuacji oczekiwanie pracowników

służby zdrowia, powodujące samozwiązanie się sektora finansów publicznych w

zakresie zaufania co do sposobu kształtowania płac personelu w zakładach opieki

zdrowotnej – co przemawiałoby za uznaniem tego samozwiązania za wiążące

stanął na stanowisku, iż należy dać pierwszeństwo ochronie zasady zaufania.”

Przyjął, że zasada zaufania obywateli do państwa nie pozwalała na uznanie

zaskarżonych przepisów za niezgodne z Konstytucją, ponieważ konsekwencją tego

„byłoby usunięcie podstaw dla podwyżek wynagrodzeń pracowników publicznych

zakładów opieki zdrowotnej, dokonywanych w okresie ostatnich dwóch lat. Zgodnie

z zasadą ochrony zaufania do państwa nie jest dopuszczalne przerzucenie

negatywnych konsekwencji, wynikających z wadliwych i niedostatecznie

precyzyjnych regulacji w sprawie wynagrodzeń na pracowników – beneficjentów

tych uregulowań.”

Zdaniem Trybunału, „w zasadzie ochrony zaufania do państwa i stanowionego

przez nie prawa zawarte jest swoiste domniemanie, zgodnie z którym, jeżeli

ustawodawca tworzy prawo stanowiące podstawę roszczeń finansowych, a nie

określa w sposób jednoznaczny podmiotu zobowiązanego, to czyni zobowiązanym

system finansów publicznych. Ustawa, na mocy której powstały indywidualne

roszczenia pracowników wobec samodzielnych publicznych zakładów opieki

zdrowotnej jako pracodawców, obciąża odpowiedzialnością ten segment finansów

publicznych, za którego pośrednictwem realizowane są obowiązki władzy publicznej

określone w art. 68 ust. 2 Konstytucji.” Nie znaczy to, że „samodzielnym publicznym

zakładom opieki zdrowotnej przysługuje pełna rekompensata wydatków na

podwyższenie wynagrodzeń. Istnieć powinien jednak mechanizm takiej

redystrybucji zwiększonych środków na opiekę zdrowotną, który pozwoli na

zapobieżenie pogorszeniu warunków funkcjonowania placówki z powodu

wypełniania przez nią ustawowego obowiązku podniesienia wynagrodzeń

pracowniczych.” W art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej – w którym zamieszczony jest

obowiązek wypłaty przedmiotowej podwyżki i sposób określania przyrostu

przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia – „zawarty jest wymóg takich

rozwiązań, które godzić będą zaspokajanie uprawnionych roszczeń pracowniczych

w publicznych zakładach opieki zdrowotnej z zapewnieniem egzystencji tych

zakładów, służących realizacji należnego obywatelom prawa dostępu do świadczeń

zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.”

Trybunał stwierdził, że z przedstawionych mu wyjaśnień Rady Ministrów oraz

Ministra Finansów wynika, że do systemu finansującego publiczną opiekę

zdrowotną w 2001 r. i 2002 r. wpłynęły dodatkowe środki o wielkości

przekraczającej koszty zwiększonych wynagrodzeń. Złożyły się na nie kwoty

uzyskane z podniesionej o 0,25% składki na ubezpieczenie zdrowotne (ustawą z tej

samej daty co ustawa nowelizująca), wyższe niż planowano przychody kas chorych

wynikające z poprawy windykacji składek, zwolnienie kas chorych z konieczności

zwrotu w 2001 r. i w 2002 r. pożyczki udzielonej z budżetu kasom chorych,

zawieszenie wpłaty rat kapitałowych i odsetkowych w 2001 r. i 2002 r. oraz

przesunięcie spłaty pożyczki do dnia 31 grudnia 2004 r. oraz uznał, że „zwiększone

środki finansowe pozostające w dyspozycji kas chorych powinny być wykorzystane

w pierwszym rzędzie na cele związane z pokryciem wzrastających kosztów

świadczeń zdrowotnych, wynikających z wprowadzonego mechanizmu

podwyższenia wynagrodzeń.”

W sprawie niniejszej pozwanym jest Skarb Państwa. Powstaje zatem pytanie,

na którym organie władzy publicznej spoczywał obowiązek podjęcia działań

umożliwiających „przepływ” wymienionych środków finansowych do samodzielnych

publicznych zakładów opieki zdrowotnej, mających realizować wspomniany przyrost

wynagrodzeń. Zauważyć przy tym trzeba, że kwestia ta nie sprowadza się jedynie

do prostej dystrybucji środków finansowych, którymi dysponowały kasy chorych,

lecz do prawidłowego wykonania ustawy nowelizującej, a szczególnie

przedmiotowego art. 4a.

Uchwalając obowiązek dokonania podwyżki wynagrodzeń, Sejm nie wskazał,

w jaki sposób zwiększone środki finansowe, które miały wpłynąć do kas chorych po

dniu 1 stycznia 2001 r., miałyby zostać wykorzystane m.in. na wspomnianą

podwyżkę, ani nie udzielił w tym zakresie odpowiedniej delegacji do wydania

rozporządzeń wykonawczych (verba legis: „w celu wykonania” ustawy – art. 92 ust.

1 Konstytucji). Należy więc uznać, że Sejm nie stworzył – jak wyraził się Trybunał

Konstytucyjny – odpowiedniego „instrumentarium” w tym przedmiocie, mimo że taka

potrzeba istniała, skoro kasy chorych miały otrzymać dodatkowe fundusze w 2001 r.

i skoro w debacie sejmowej nad projektem ustawy nowelizującej, były wypowiedzi

wskazujące na niedostatki regulacji, w szczególności co do zabezpieczenia

środków na podwyżki wynagrodzeń i „przepływu” tych środków do pracodawców

(zakładów opieki zdrowotnej).

O potrzebie utworzenia wspomnianego „instrumentarium” mogą świadczyć

również dalsze okoliczności dotyczące wielkości środków finansowych, którymi

dysponowały kasy chorych na pokrycie kosztów świadczeń zdrowotnych i

wspomnianej podwyżki wynagrodzeń.

W aktach sprawy znajduje się, przedłożona przez powoda, kopia pisma

zastępcy dyrektora Ł. Regionalnej Kasy Chorych z dnia 31 maja 2001 r.,

skierowanego do dyrektora powodowego Szpitala, w którym to piśmie zawarte są

m.in. zdania: „Zarząd Ł. Regionalnej Kasy Chorych pragnie zapewnić, że

zwiększone przychody ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, z tytułu zmiany

wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne z 7,5 % na 7,75 % podstawy

wymiaru składki, po dokonaniu zmiany w planie finansowym, zostaną przekazane

na wykupienie dodatkowych świadczeń zdrowotnych m.in. z zakresu świadczeń

zdrowotnych dotychczas określonych w wykazie wysokospecjalistycznych procedur

medycznych finansowanych do dnia 1 stycznia 2001 r. z budżetu państwa.”

Tymczasem powód twierdzi, że niektóre wysokospecjalistyczne procedury

medyczne finansowane były z budżetu państwa, a następnie zakres tego

finansowania został ograniczony, co doprowadziło do konieczności finansowania

ich w części ze środków uzyskanych z kontraktów z kasą chorych. Zdają się to

potwierdzać rozporządzenia wykonawcze w tym przedmiocie. Rozporządzenie

Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 listopada 1998 r. w sprawie wykazu

wysokospecjalistycznych procedur medycznych finansowanych z budżetu państwa

oraz zasad i trybu udzielania tych świadczeń (Dz.U. Nr 140, poz. 910 ze zm.)

zawierało w załączniku wykaz wspomnianych procedur w liczbie 23. Zostało jednak

uchylone z dniem 31 grudnia 2001 r. przez rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia

19 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu świadczeń zdrowotnych, leków i leczniczych

środków technicznych finansowanych z budżetu państwa, a także trybu nabywania i

przekazywania świadczeniodawcom leków i leczniczych środków technicznych oraz

trybu przekazywania środków publicznych na ich zakup (Dz.U. Nr 148, poz. 1663 ze

zm.). To drugie rozporządzenie wymienia w załączniku procedury medyczne

jedynie w 15 pozycjach i leki w 3 pozycjach, a jego wydanie wynikało z delegacji

zawartej w ustawie z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym

ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 961 ze

zm.), która m.in. ograniczała zakres finansowania z budżetu państwa świadczeń

leczniczych i leków.

Z powyższych przepisów zdaje się wynikać, że środki finansowe pochodzące

ze zwiększonych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz z bardziej efektywnego

ich egzekwowania, mogły zostać – przynajmniej w części – przeznaczone przez

kasy chorych, realizujące prawa ubezpieczonych do świadczeń, na zwiększenie

liczby tych świadczeń, a nie na podwyżkę wynagrodzeń, o której stanowił omawiany

artykuł 4a. Uszczupliło to – i tak już niewystarczające – środki finansowe kas

chorych.

Z artykułu 2 Konstytucji stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest

demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości

społecznej wyprowadza się m.in. zasady rzetelnej legislacji oraz ochrony zaufania

do prawa i państwa. Trybunał Konstytucyjny temu dał wyraz w wielu orzeczeniach

(zob. np. wyrok z dnia 30 października 2001 r., K 33/00, OTK Zb.Urz. 2001, nr 7,

poz. 217 oraz wyrok z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01). Naruszenie każdej z tych

zasad przez organ władzy publicznej jest działaniem niezgodnym z prawem, tj. z

wymienionym art. 2 Konstytucji.

Przyjęta przez Sejm ustawa nowelizująca uchybia zasadzie rzetelnej (spójnej i

koherentnej) legislacji przez zaniechanie stworzenia odpowiedniego

„instrumentarium” dla zapewnienia skuteczności „przepływu” środków finansowych

do podmiotów mających obowiązek realizacji przyrostu wynagrodzeń. Trybunał, w

granicach swoich kompetencji (art. 188 Konstytucji), biorąc pod uwagę obie

wymienione zasady, dał pierwszeństwo jednej z nich, a mianowicie zasadzie

ochrony zaufania do prawa oraz państwa i dlatego uznał za „konstytucyjny”

omawiany przepis art. 4a (tzn. istniejące uregulowanie), jako przyznający prawa

podmiotowe pracownikom określonych zakładów opieki zdrowotnej, którzy w

przeciwnym razie zostaliby pozbawieni prawa do tej podwyżki wynagrodzeń.

Trybunał dodał jednak zastrzeżenie – jeżeli przepis ten będzie „rozumiany jako

tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za jego

wykonanie”. Ta współodpowiedzialność systemu finansów publicznych wymaga

regulacji rangi ustawowej, pozwalającej samodzielnym publicznym zakładom opieki

zdrowotnej – w razie wyczerpania się ich własnych rezerw ekonomicznych i

organizacyjnych – uzyskać środki na pokrycie zwiększonych wydatków na płace

bez naruszania liczby i jakości świadczeń leczniczych.

Zawarty w art. 4a, skierowany do pracodawców (określonych zakładów opieki

zdrowotnej), nakaz podwyższenia wynagrodzenia, Trybunał Konstytucyjny uznał za

zgodny m.in. z art. 2 Konstytucji, ze względu na zasadę zaufania obywateli do

państwa i prawa. Beneficjenci normy prawnej uzyskali bowiem prawo podmiotowe

do żądania podwyższenia wynagrodzenia (zob. również powołaną uchwałę Sądu

Najwyższego z dnia 10 stycznia 2002 r., III ZP 32/01).

Nie znaczy to jednak, że wykazane uchybienie drugiej z wymienionych zasad,

tj. zasadzie rzetelnej legislacji (polegające na braku w ustawie nowelizującej

wspomnianego „instrumentarium”) nie narusza art. 2 Konstytucji.

Brak tej regulacji dotyczy wprost sytuacji prawnej innych podmiotów, tj.

zakładów opieki zdrowotnej (a nie ich pracowników), w relacji do finansów

publicznych przeznaczonych na ochronę zdrowia. To zaniechanie legislacyjne nie

było przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, naruszając zaś w

wymienionym sensie art. 2 Konstytucji, spełnia podstawową przesłankę

odszkodowawczej odpowiedzialności Państwa w postaci niezgodnego z prawem

działania organu władzy publicznej (art. 77 § 1 Konstytucji i art. 417 k.c.).

Sąd Najwyższy zauważa przy tym, że legislator, uchwalając ustawę

nowelizującą (szczególnie art. 4a) i trafnie nakazując podwyższenie wynagrodzeń,

zwracał wprawdzie uwagę na możliwość uzyskania przez kasy chorych

dodatkowych środków finansowych, ale skoro nie bilansował ich z rzeczywistymi

potrzebami, to tym bardziej powinien był zadbać o utworzenie „instrumentarium”, w

celu zabezpieczenia wykonania nakazanego przyrostu wynagrodzeń, w razie braku

odpowiedniej ilości pieniędzy w systemie finansów publicznych przewidzianych na

ochronę zdrowia oraz pieniędzy uzyskanych przez zakłady opieki zdrowotnej za

odpłatne świadczenia zdrowotne.

Potraktowanie wymienionego zaniechania legislacyjnego jako czynu

niedozwolonego Sejmu, będącego zasadniczym organem stanowienia prawa w

formie ustawy, nie jest naruszeniem przez Sąd Najwyższy konstytucyjnej zasady

podziału i równowagi władz, w tym – niezależności władzy ustawodawczej od

władzy sądowniczej (art. 10 Konstytucji), ponieważ Sąd ten i sądy powszechne

orzekają o skutkach (scil. odszkodowawczych) wymienionej wadliwej legislacji w

odniesieniu do zindywidualizowanego podmiotu, który się jej podporządkował, a to

wchodzi w zakres stosowania prawa, powierzonego organom wymiaru

sprawiedliwości (art. 173 i 175 ust. 1 Konstytucji).

Również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjęta

jest zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, za bezprawne

zaniechanie legislacyjne. Przykładem jest tutaj w szczególności sprawa Andrea

Francovich i Danila Bonifaci przeciwko Włochom, C 6/90 i 9/90 (por. W. Czapliński,

R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska: Prawo Wspólnot Europejskich.

Orzecznictwo, Warszawa 2001, s. 234 i n.).

Nakaz podwyższenia wynagrodzenia, zawarty w omawianym art. 4a, w

wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, umożliwiającej przyjęcie

„konstytucyjności” tego przepisu oraz brak wspomnianego „instrumentarium” w

ustawie nowelizującej, doprowadziły – jak już wspomniano w ustępie drugim

niniejszego uzasadnienia – do sytuacji konfliktowej, w której kasy chorych miały

obowiązek zawierać kontrakty na świadczenia zdrowotne (w praktyce finansowane

„z dołu”, tzn. po wykazaniu przez zakład opieki zdrowotnej liczby i rodzaju

wykonanych świadczeń) wynikający z ustawy o powszechnym ubezpieczeniu

zdrowotnym, nie miały natomiast podstawy prawnej, do uruchomienia odrębnego

źródła finansowania obligatoryjnych dla zakładu opieki zdrowotnej podwyżek

wynagrodzeń. Brak tej podstawy prawnej – jak wykazano – wynikał z zaniechania

legislacyjnego Sejmu.

Sąd Apelacyjny nie rozważył tego aspektu odpowiedzialności Skarbu Państwa

wobec powodowego Szpitala. Uwzględnienie go prowadziłoby do konieczności

podejmowania przez Sejm w niniejszej sprawie czynności procesowych za Skarb

Państwa (art. 67 § 2 k.p.c.).

Bezzasadny jest zarzut odnoszący się do kwestii popełnienia czynu

niedozwolonego przez Ministra Finansów i Ministra Zdrowia. Sąd Apelacyjny trafnie

przyjął, że Ministrowie ci nie dopuścili się czynu niedozwolonego przez to, że nie

wydali rozporządzeń wykonawczych do ustawy nowelizującej, albowiem w ustawie

tej nie było w tym przedmiocie upoważnienia (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Nie można

również czynić im zarzutu, że współdziałali w przygotowaniu projektu tej ustawy, bo

o ostatecznym jej kształcie decydował Sejm. Powodowy Szpital nie wykazywał

natomiast innych zaniedbań, których mieliby się dopuścić wymienieni Ministrowie.

W ramach przytoczonej podstawy kasacji rozważyć należy – poza

niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej – także pozostałe

przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. Skarb Państwa mógłby ponosić

odpowiedzialność odszkodowawczą, gdyby powód wykazał, że poniósł szkodę na

skutek wypłacenia podwyżek wynagrodzeń oraz że między działaniem

(zaniechaniem) organu władzy publicznej naruszającym prawo i szkodą występuje

adekwatny związek przyczynowy (art. 361 § 1 k.c.). (...)

Ciężar udowodnienia istnienia i wysokości szkody spoczywa na powodzie (art.

6 k.c.). Szkodę należy tu rozumieć w znaczeniu cywilistycznym (art. 361 § 2, art.

362 i 363 k.c.). W stanie faktycznym sprawy wykazanie jej istnienia może okazać

się zadaniem wymagającym z jednej strony uwzględnienia złożoności relacji między

kasą chorych i publicznym samodzielnym zakładem opieki zdrowotnej, a z drugiej

strony – uprawnienia Państwa do wkraczania z regulacjami prawnymi w sferę

działalności samodzielnych podmiotów gospodarczych. Sąd Najwyższy zauważa

również, że podnoszony przez stronę pozwaną zarzut, jakoby przyczyną

zwiększenia pasywów powodowego Szpitala była jego nienależyta gospodarka

uzyskanymi środkami finansowymi nie został dotychczas rozważony.

Kwestia wystąpienia związku przyczynowego między przedstawionym

zaniechaniem organu władzy ustawodawczej nie była w ogóle przedmiotem

badania przez Sądy obu instancji, ponieważ wyłączyły one bezprawność działania

organu władzy publicznej i nie ustaliły stanowczo istnienia (nieistnienia) szkody.

Obowiązek określonego działania i dopuszczenia się określonego zaniechania

przez organ władzy publicznej – przedstawiony wyżej – jest jednak dostatecznie

skonkretyzowany, przeto nie można wykluczyć a limine istnienia związku

przyczynowego.

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku (art.

39313

§ 1 k.p.c.).