III CZP 55/03

Uchwała z dnia 24 września 2003 r., III CZP 55/03

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)

Sędzia SN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

Sędzia SN Irena Gromska-Szuster

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Barbary T. przeciwko Skarbowi

Państwa – Prezydentowi Miasta W. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej

na posiedzeniu jawnym w dniu 24 września 2003 r., przy udziale prokuratora

Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego, zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Okręgowy we Włocławku postanowieniem z dnia 20

marca 2003 r.:

„Jaka kwota w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2000 r.

była podstawą do wyliczenia pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów

utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej w sytuacji, gdy umowa o jej przyznanie

została zawarta w oparciu o przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 103, poz. 470

ze zm.)?"

podjął uchwałę:

Jeżeli umowa o udzielenie pomocy pieniężnej została zawarta przed

dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych

(Dz.U. Nr 103, poz. 470 ze zm.), do obliczania pomocy pieniężnej na częściowe

pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej w okresie od dnia

1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2000 r. ma zastosowanie art. 19 ustawy z

dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118).

Uzasadnienie

Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne

wyłoniło się w związku z następującym stanem faktycznym sprawy:

Powódka Barbara T. została ustanowiona rodziną zastępczą dla Tomasza T.

postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 11 czerwca 1991 r. W dniu 15 grudnia

1994 r. powódka zawarła z Kuratorem Oświaty w W. umowę o udzielenie pomocy

pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie

zastępczej. W § 2 umowy stwierdzono, że pomoc ta miała wynosić 100%

przeciętnego wynagrodzenia za kwartał poprzedzający zgodnie z obowiązującymi

przepisami. Do końca 1998 r. kwestia wysokości udzielonej pomocy pieniężnej nie

była sporna. Kontrowersje pojawiły się między stronami w związku z wejściem w

życie nowych przepisów regulujących problematykę rodzin zastępczych. Powódka

wystąpiła przeciwko Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta W. o zasądzenie na

jej rzecz kwoty 7355,94 zł z odsetkami. Kwota ta stanowiła różnicę między należną

– zdaniem powódki – a otrzymywaną w rzeczywistości pomocą w okresie od

września 1999 r. do grudnia 2000 r. W ocenie pozwanego, powódce przyznawano

(jako rodzinie zastępczej) pomoc pieniężną zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Sąd Rejonowy zasądził dochodzoną kwotę od Skarbu Państwa – Prezydenta

Miasta W. Uznał, że strony wiązała umowa cywilnoprawna, jednakże wysokość

świadczenia pozwanego była regulowana przepisami bezwzględnie obowiązującymi

(§ 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 października 1993 r. w sprawie

rodzin zastępczych, Dz.U. Nr 103, poz. 470). Świadczenie to odpowiadało 100%

przeciętnego wynagrodzenia za kwartał poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa

Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim w celach waloryzacji

emerytur i rent. Wysokość należnego powódce świadczenia w okresie

obowiązywania umowy zależna była od wysokości tego wynagrodzenia.

Wynagrodzenie takie było ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu

Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o

emeryturach i rentach (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Umowa wiązała obie

strony i wszelkie jej zmiany, w tym, np. dostosowanie wysokości pomocy do

otrzymywanej przez inne rodziny zastępcze, które zaczęły ją otrzymywać po dniu 1

stycznia 1999 r., wymagały stosownego porozumienia, a umowa z dnia 15 grudnia

1994 r. nie była zmieniana.

W apelacji Skarb Państwa zakwestionował rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego,

wnosił o zmianę wyroku i oddalenie powództwa. W ocenie apelującego, podstawą

wyliczenia pomocy pieniężnej dla dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej

powinna być tzw. kwota bazowa, określona w art. 19 ustawy z dnia 17 grudnia

1998 r.

Rozpoznając apelację, Sąd Okręgowy stwierdził, że istotą sporu jest

określenie tego, jaka kwota w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia

2000 r. była podstawą do wyliczenia pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie

kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, gdy umowa o jej przyznanie

była zawarta przed końcem 1998 r. Przedstawione Sądowi Najwyższemu do

rozstrzygnięcia zagadnienie prawne pojawiło się przede wszystkim w związku ze

zmianami stanu prawnego, przy czym Sąd Okręgowy nie miał wątpliwości co do

tego, że strony łączył cywilnoprawny stosunek umowny.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wysokość pomocy pieniężnej przewidzianej dla powódki jako rodziny

zastępczej była pierwotnie regulowana postanowieniami § 13 rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr

103, poz. 470, ze zm.). W umowie z dnia 15 grudnia 1994 r. nawiązywano do tego

rozporządzenia (§ 2 ust. 2 umowy). Omawiane rozporządzenie wydano na

podstawie art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (Dz.U.

Nr 95, poz. 425 ze zm.). Rozporządzenie to utraciło moc w dniu 1 stycznia 1999 r.,

w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o

systemie oświaty (Dz.U. Nr 117, poz. 759), uchylającej art. 74 ustawy z dnia

7 września 1991 r. o systemie oświaty, na podstawie której wydano rozporządzenie.

Prawna regulacja rodzin zastępczych po dniu 1 stycznia 1999 r. znalazła się w

ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jedn. tekst: Dz.U. z

1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Umieszczono ją w art. 31f tej ustawy, zgodnie z

którym, starosta właściwy dla miejsca zamieszkania rodziny zastępczej udziela

pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci

umieszczonych w rodzinach zastępczych. W art. 31f ust. 4 upoważniono Radę

Ministrów do wydania rozporządzenia regulującego m.in. zasady i wysokość

odpłatności za pobyt dzieci w rodzinach zastępczych oraz sposób i tryb

postępowania w tych sprawach. W art. 55 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej

(wprowadzonym na podstawie art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o

zmianach niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej Państwa;

Dz.U. Nr 162, poz. 1126) przewidziano, że „pomoc pieniężna przyznana rodzinom

zastępczym przed dniem 1 stycznia 1999 r. nie ulega zmianie, chyba że rodzina

zastępcza wystąpi z wnioskiem o tę zmianę”. Rozporządzenie Rady Ministrów z

dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 63, poz. 713), wydane

na podstawie wspomnianego art. 31f ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o

pomocy społecznej, w § 15 określało miesięczną pomoc pieniężną dla rodziny

zastępczej w ten sposób, że wynosi ona „40% kwoty bazowej, o której mowa w art.

19 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm., jedn. tekst: Dz.U. z

2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu

Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej »Monitor Polski«

do celów emerytalno-rentowych”. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 1

sierpnia 1999 r. Przepisy art. 31d-31h ustawy o pomocy społecznej (dotyczące

zagadnienia rodzin zastępczych) zostały w dniu 1 stycznia 2000 r. uchylone (art. 1

pkt 9 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy pomocy społecznej oraz

ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; Dz.U. Nr

19, poz. 238). Odpowiednią regulację zamieszczono w art. 33c-33j ustawy o

pomocy społecznej. Od stycznia 2000 r. ustawa ta w sposób samodzielny (bez

odesłań) określa kwotę będącą podstawą określenia pomocy pieniężnej dla rodzin

zastępczych (obecnie – art. 33g ust. 4 ustawy). Przepis art. 55 ust. 2 ustawy

(przepis przejściowy) uzyskał treść, zgodnie z którą umowy w sprawie przyznania

rodzinom zastępczym pomocy pieniężnej zawarte przed dniem 1 stycznia 2000 r.

zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2000 r., chyba że rodzina zastępcza

wystąpi o zmianę tej umowy. Wysokość pomocy pieniężnej przyznawanej rodzinom

zastępczym reguluje obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września

2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 120, poz. 1884). W § 10 tego

rozporządzenia przewidziano reguły określania wysokości pomocy pieniężnej dla

rodzin zastępczych.

Zmiany stanu prawnego, także w zakresie określania pomocy pieniężnej

udzielanej rodzinom zastępczym na częściowe pokrycie kosztów utrzymania

dziecka w takiej rodzinie, istotnie mogły prowadzić do pojawienia się pytania o

sposób obliczania wysokości kosztów ponoszonych przez Skarb Państwa w okresie

wskazanym w przedstawionym zagadnieniu prawnym, skoro w tym okresie wiązał

strony umowny stosunek obligacyjny, niezmieniony przez strony od chwili zawarcia

umowy.

Podstawą przyznania pomocy pieniężnej rodzinie zastępczej była umowa o

pomocy pieniężnej zawarta między kuratorem oświaty i rodziną zastępczą (art. 12

ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 października 1993 r.), zawarta w

dniu 15 lutego 1994 r. W § 2 ust. 2 umowy przewidziano udzielenie powódce

pomocy pieniężnej „w wysokości 100% przeciętnego wynagrodzenia za kwartał

poprzedzający, ustalonej zgodnie z obowiązującymi przepisami” i odesłano do § 13

ust. 2 rozporządzenia. Niewątpliwie przepisy dotyczące określania wysokości

pomocy pieniężnej należały do kategorii przepisów iuris cogentis i strony nie mogły

w umowie o pomocy pieniężnej przyjąć innego zakresu świadczenia ze strony

Skarbu Państwa. W odniesieniu do takiego świadczenia wspomniane przepisy

określały stosowną treść łączącego strony stosunku umownego (art. 56 k.c.).

Kategoria prawna „przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego”, do którego

odsyła umowa z dnia 15 lutego 1994 r., przewidziana była w art. 18 ust. 1 ustawy z

dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur miar i rent, o zasadach

ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450

ze zm.). Prezes Głównego Urzędu Statystycznego miał obowiązek do 7 roboczego

dnia drugiego miesiąca każdego kwartału podawania kwoty przeciętnego

wynagrodzenia w poprzednim kwartale, co służyć miało przyjętej w tej ustawie

waloryzacji świadczeń społecznych. W dniu 1 stycznia 1999 r. weszła w życie

ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), która uchyliła ustawę z dnia 17

października 1991 r. W art. 19 i 20 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. obok kategorii

„przeciętnego wynagrodzenia (w poprzednim kwartale)” pojawiało się też pojęcie

„kwoty bazowej”. Z zestawienie treści art. 19 i 20 tej ustawy wynika, że tzw. kwota

bazowa jest niższa od kwoty przeciętnego wynagrodzenia, wynosi ona 100%

przeciętnego wynagrodzenia pomniejszonego o potrącane od ubezpieczonych

składki na ubezpieczenie społeczne (art. 19 ustawy).

W art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej

stwierdzono, że pomoc pieniężna przyznana rodzinom zastępczym przed dniem 1

stycznia 1998 r. nie ulega zmianie, chyba że rodzina zastępcza wystąpi z

wnioskiem o tę zmianę (Dz.U. Nr 162, poz. 1126), a w ostatecznie przyjętym

brzmieniu omawianego przepisu przyjęto, że umowy w sprawie przyznania

rodzinom zastępczym pomocy pieniężnej zawarte przed dniem 1 stycznia 2000 r.

zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2001 r., chyba że rodzina zastępcza

wystąpi wcześniej o zmianę tej umowy. Wspomniany przepis wyraża trwałość

powołanego wcześniej stosunku umownego przynajmniej do końca 2001 r., w

którym przyjęto inną koncepcję określania wysokości pomocy pieniężnej dla rodzin

zastępczych. Umowy zawarte przed dniem 1 stycznia 1999 r. zachowują

skuteczność prawną, ale pojawia się pytanie o sposób określenia wysokości

świadczenia przysługującego rodzinom zastępczym, skoro – jak wspomniano – w

nowych przepisach emerytalno-rentowych pojawiła się obok kategorii „przeciętnego

wynagrodzenia miesięcznego” także kategoria tzw. kwoty bazowej, niższej od

przeciętnego wynagrodzenia.

Nietrafne byłoby rozumienie treści umowy z dnia 15 lutego 1994 r. z

powołaniem się przede wszystkim na brzmienie § 2 ust. 2 tej umowy i zasadę

trwałości stosunku umownego wyrażoną w art. 55 ust. 2 ustawy o pomocy

społecznej. Sprowadzałoby się ono do tego, że dla określenia wysokości pomocy

pieniężnej rodzinom zastępczym miarodajna zawsze byłaby kategoria „przeciętnego

wynagrodzenia miesięcznego” przyjęta w przepisach emerytalno-rentowych,

niezależnie od zmian tych przepisów i tym samym – celu, kontekstu i normatywnej

treści tego zwrotu ustawowego. Oznaczałoby to w konsekwencji taki stan rzeczy, że

jeżeli w § 2 ust. 2 umowy z dnia 15 lutego 1954 r. wspomniano o tym, że pomoc

pieniężna przewidziana została w wysokości 100% przeciętnego wynagrodzenia za

kwartał poprzedzający, to w obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do

dnia 31 grudnia 2000 r. stanie prawnym odpowiednim parametrem prawnym do

obliczania wysokości pieniężnej pomocy rodzinom zastępczym byłoby zawsze

przeciętne miesięczne wynagrodzenie w poprzednim kwartale. W konsekwencji dla

obliczenia pomocy pieniężnej rodzinie zastępczej należałoby odwołać się do

przepisu art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 o emeryturach i rentach z

Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118), w którym

wspomina się o „kwocie przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale”.

Takie stanowisko, przy zastosowaniu nieco odmiennej argumentacji prawnej,

reprezentował Sąd pierwszej instancji.

Przy rozważaniu możliwości rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego Sąd

Okręgowy trafnie zwrócił uwagę na te argumenty, które prowadzą do odrzucenia

stanowiska Sądu pierwszej instancji. Odwołanie się w umowie z dnia 15 lutego

1994 r., w zakresie określania wysokości pomocy pieniężnej, do „obowiązujących

przepisów” może świadczyć o tym, że strony przewidywały możliwość zmian

wysokości takiej pomocy w okresie trwania stosunku umownego, skoro z założenia

miał on być stosunkiem długoterminowym (§ 13 ust. 4 rozporządzenia Rady

Ministrów dnia 21 października 1993 r.), a o zakresie pomocy pieniężnej

decydowały też z pewnością określone założenia polityki socjalnej państwa wobec

rodzin zastępczych. Rozporządzenie z dnia 21 października 1993 r. (powołane w

umowie z dnia 15 lutego 1994 r. jako „obowiązujące przepisy”) nawiązywało, w

zakresie określania średniego wynagrodzenia miesięcznego, do ustawy z dnia 17

października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur

i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.) i stwierdzało,

że ogłaszanie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przeciętnego

wynagrodzenia miało na celu waloryzację emerytur i rent (§ 13 ust. 1

rozporządzenia).Taki stan rzeczy utrzymywał się do końca 1999 r. Wspomniana

wcześniej zmiana przepisów emerytalno-rentowych z dnia 1 stycznia 1999 r.

spowodowała inną podstawę prawną ogłaszania przeciętnego wynagrodzenia w

kwartale poprzedzającym. W nowej ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych waloryzacja emerytur

i rent uzależniona została od wzrostu cen towarów i usług (art. 88 ust. 1), a

ogłaszanie średniego wynagrodzenia służy innym celom. Kwota przeciętnego

wynagrodzenia w poprzednim kwartale (art. 20 pkt 3 ustawy z 1998 r.) służy m.in.

określeniu tzw. kwoty bazowej przewidzianej w art. 19 tej ustawy i jest zarazem

kwotą wyższą, o potrącone składki na ubezpieczenie społeczne, niż kwota bazowa.

Mimo więc tego samego określenia w ustawie, kwota przeciętnego wynagrodzenia

w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do końca 2000 r. z pewnością stanowiła już

inną kategorię pojęciową, niż przewidziana w przepisach rozporządzenia z dnia 21

października 1993 r. Nie mogła być zatem uważana za podstawę określania

wysokości pomocy pieniężnej świadczonej rodzinie zastępczej zgodnie z § 2 ust. 2

umowy.

Potwierdzeniem takiej właśnie interpretacji może być § 15 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 63,

poz. 713 ze zm.), przewidujący dla określenia wysokości pomocy pieniężnej jako

punkt wyjścia tzw. kwotę bazową z art. 17 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Przepis

§ 15 rozporządzenia z 1999 r. nie mógł decydować o treści umowy z dnia 15 lutego

1994 r., ponieważ odnosił się do umów o pomocy pieniężnej zawartych po dniu

1 sierpnia 1999 r. Stanowił on jednak niewątpliwie istotną wskazówkę ustawodawcy

co do tego, na podstawie jakich parametrów, przewidzianych w przepisach

emerytalno-rentowych, miała być obliczana w stanie prawnym istniejącym po dniu

1 stycznia 1999 r. wysokość pomocy pieniężnej rodzinom zastępczym. Przy

założeniu ustawowym, że pomoc rodzinom zastępczym ma być kontynuowana

(także na podstawie umów zawartych przed dniem 1 stycznia 1999 r.) i – jak

stwierdzono to w art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy

społecznej – pomoc taka „nie ulega zmianie”, przynajmniej do czasu zachowania

skuteczności umów zawartych przed dniem stycznia 1999 r., według przepisu art.

55 ust. 2 w nowym brzmieniu, można przyjąć, że także zachowany zostanie

odpowiedni, finansowy poziom tej pomocy w nowym stanie prawnym. W

uzasadnieniu zagadnienia prawnego dokonano symulacyjnego wyliczenia

przeciętnego wynagrodzenia za trzeci kwartał 1998 r., odpowiadającego

postanowieniom § 2 ust. 2 umowy z dnia 15 lutego 1994 r. oraz wyliczenia kwot

bazowych przewidzianej w art. 19 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. w niektórych

kwartałach 1999 r. i 2000 r. Wyliczenia te doprowadziły do istotnego wniosku, że

tzw. kwota bazowa stanowi de facto odzwierciedlenie przeciętnego miesięcznego

wynagrodzenia w rozumieniu § 2 ust. 2 umowy z dnia 15 lutego 1994 r. Innymi

słowy, tzw. bazowa kwota stanowi odpowiednik przeciętnego wynagrodzenia

przewidzianego w art. 18 ustawy z dnia 17 października 1991 r. W tej sytuacji

należy przyjąć, że jeżeli umowa o udzielenie pomocy pieniężnej została zawarta

przed dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 12 ust 2 rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych, to do

obliczania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w

rodzinie zastępczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2000 r.

ma zastosowania art. 19 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z

Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118).

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.