I CK 323/02

Wyrok z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02

Osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły

nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru

Państwa Polskiego, i które na mocy umów międzynarodowych zawartych

przez Państwo Polskie mają otrzymać ekwiwalent za to mienie, mogą na

podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji dochodzić od Skarbu Państwa

odszkodowania z tytułu uszczerbku majątkowego w postaci obniżenia

wartości prawa do ekwiwalentu, co było następstwem wydania aktów

normatywnych ograniczających dostęp tych osób do przetargów na zbycie

określonych kategorii nieruchomości Skarbu Państwa, uniemożliwiających

lub ograniczających w ten sposób możliwość realizacji prawa zaliczenia

wartości tego mienia na poczet ceny sprzedaży opłat za użytkowanie

wieczyste zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Józef Frąckowiak

Sędzia SN Zbigniew Strus

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Czesława S. przeciwko Skarbowi

Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w

Izbie Cywilnej w dniu 7 listopada 2003 r., kasacji powoda od wyroku Sądu

Apelacyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2002 r.

uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację powoda i w tym

zakresie sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego

rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powód Czesław S. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Skarbu

Państwa kwoty 197 735 zł z odsetkami od dnia 24 marca 1998 r. tytułem

odszkodowania za majątek pozostawiony na Kresach Wschodnich II–

Rzeczypospolitej, obecnie nie wchodzących w skład terytorium Państwa Polskiego.

Sąd Okręgowy powództwo oddalił, czyniąc w sprawie następujące ustalenia

faktyczne:

Powód jest spadkobiercą Anieli i Władysława małżonków S., właścicieli mienia

w postaci nieruchomości o powierzchni ok. 3000 m2

, położonej w miejscowości S.-

P. Na tej nieruchomości usytuowany był budynek mieszkalny, drewniany, budynek

gospodarczy, a także sad. Nieruchomość położona jest na terenach, które nie

weszły po wojnie w skład terytorium Państwa Polskiego. Urząd Rejonowy w Lublinie

wydał w dniu 24 marca 1998 r. zaświadczenie potwierdzające, że powodowi i jego

bratu Wiktorowi S. przysługuje prawo do ekwiwalentu za pozostawione mienie

ustalone wyrokiem sądowym z dnia 22 listopada 1989 r. oraz, że do dnia wydania

zaświadczenia nie otrzymał ekwiwalentu. Kwota dochodzona pozwem wynika z

opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd Okręgowy oddalając żądanie podniósł, że umowy międzynarodowe

zawarte w latach 1944-45 z Ukrainą, Białorusią i Litwą oraz byłym ZSRR wiążą

jedynie podmioty będące stronami tych umów i tym samym nie mogą stanowić

samodzielnej podstawy prawnej dla konstruowania odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa wobec osób (repatriantów), których mienie

pozostało na tzw. Kresach Wschodnich w wyniku II wojny światowej. Uprawnienia

tych osób do zwrotu wartości tego mienia mogą być realizowane w trybie art. 212

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:

Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej: "u.g.n."). Brak również przesłanek do

zastosowania przepisów art. 417 i 418 k.c. jako podstawy odpowiedzialności

Skarbu Państwa.

Stanowisko to podzielił Sąd Apelacyjny wskazując dodatkowo, że w rachubę

nie wchodzi też zastosowanie art. 77 ust. 1 Konstytucji jako podstawy

odpowiedzialności, skoro fakt utraty mienia miał miejsce przed wejściem w życie tej

Konstytucji. Podniósł także, że nie ma podstaw do przyjęcia poglądu, iż niewydanie

przepisów w inny sposób regulujących kwestię ekwiwalentu może powodować

odpowiedzialność Skarbu Państwa.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2002 r. powód

zaskarżył kasacją. Jako podstawy kasacyjne wskazał naruszenie przepisów prawa

materialnego, tj. a) art. 9 Konstytucji w związku z art. 3 pkt 3 umowy z dnia 9

września 1944 r. pomiędzy PKWN z Białoruską SRR oraz w związku z umową z

dnia 21 lipca 1952 r. pomiędzy rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem ZSRR,

rządem Ukraińskiej SRR, Białoruskiej SRR i Litewskiej SRR przez przyjęcie, że

umowy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do konstruowania

odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz uznania, że umowy międzynarodowe

nieratyfikowane nie mogą być źródłem praw i roszczeń obywateli Rzeczypospolitej

Polskiej; b) art. 77 ust. 1 Konstytucji, art. 415 i 417 k.c., art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji,

art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw

Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 3 pkt 6 umów republikańskich

przez przyjęcie, iż niewywiązanie się przez Państwo Polskie z umów

międzynarodowych polegające na utrudnianiu i uniemożliwianiu powodowi realizacji

jego prawa do ekwiwalentu za pozostawione mienie, nie może powodować

odpowiedzialności Skarbu Państwa na szkodę oraz przez błędne przyjęcie, ze

powód wywodzi swoje uprawnienia ze zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem

w życie Konstytucji. W piśmie procesowym złożonym po upływie terminu do

złożenia kasacji powód zarzucił nadto naruszenie art. 5 k.p.c. Wskazując na

powyższe powód wniósł o zmianę wyroku i uwzględnienie powództwa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Treść zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie pozwalają stwierdzić, że

merytoryczne rozstrzygnięcie sporu wymaga rozważenia dwóch podstawowych

kwestii. Pierwszą z nich można ująć w pytaniu: czy tzw. umowy republikańskie

zawarte w dniu 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN a rządem Białoruskiej SRR

oraz Ukraińskiej SRR, a także zawarta w dniu 22 września 1944 r. pomiędzy PKWN

a rządem Litewskiej SRR, mogą być bezpośrednio źródłem roszczeń

odszkodowawczych osób, które pozostawiły majątek na terenach nie wchodzących

w skład obecnego obszaru Polski, a które mają otrzymać ekwiwalent za to mienie –

w stosunku do Skarbu Państwa. Po drugie, czy niewykonanie lub nienależyte

wykonanie umów międzynarodowych przez Państwo Polskie stanowią działanie

bezprawne, których następstwem jest wyrządzenie powodowi szkody, za które

Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie art. 77

ust. 1 Konstytucji w związku z art. 417 k.c.

2. Podejmując rozważania dotyczące pierwszej kwestii należy wstępnie

stwierdzić, że zgodnie przyjmuje się, iż minimalną podstawą obowiązywania w

stosunkach wewnętrznych norm zawartych w umowach międzynarodowych była ich

ratyfikacja i opublikowanie w Dzienniku Ustaw. Takie wymagania obowiązywały

zarówno pod rządem postanowień Konstytucji marcowej z 1921 r., Konstytucji z

1952, jak i na tle nowej Konstytucji z 1997 r. W szczególności art. 91 ust. 1

Konstytucji z 1997 r. stanowi, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej

ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego

porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie

uzależnione jest od wydania ustawy. Zgodnie zaś z art. 241 Konstytucji z 1997 r. do

umów międzynarodowych zawartych przez Rzeczpospolitą Polską przed wejściem

w życie tej Konstytucji znajdzie zastosowanie art. 91, jeżeli zostały one ratyfikowane

zgodnie z obowiązującymi w czasie ich ratyfikacji przepisami i zostały ogłoszone w

Dzienniku Ustaw oraz dotyczą kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1

Konstytucji.

Wychodząc z tych założeń stwierdzić należy, że wstępną przesłanką uznania

postanowień „umów republikańskich” za bezpośrednie źródło roszczeń o zwrot

wartości mienia pozostawionego na tzw. Kresach Wschodnich jest ustalenie ich

ratyfikacji i publikacji urzędowej.

Pojęciem „umów republikańskich” obejmuje się trzy układy, tj. układ pomiędzy

Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego, a Rządem Ukraińskiej SRR

dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium Ukraińskiej SRR i ludności

ukraińskiej z terytorium Polski z dnia 9 września 1944 r., układ pomiędzy PKWN a

Rządem Białoruskiej SRR dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium

Białoruskiej SRR i ludności białoruskiej z terytorium Polski z dnia 9 września 1944 r.

oraz układ pomiędzy PKWN a Rządem Litewskiej SRR dotyczący ewakuacji

obywateli polskich z terytorium Litewskiej SRR i ludności litewskiej z terytorium

Polski z dnia 22 września 1944 r.

Ratyfikacja tych umów jest sporna, nie tylko w doktrynie prawa

międzynarodowego, lecz także w orzecznictwie sądowym. Rzecz w tym, że o ile w

odniesieniu do umowy zawartej w dniu 22 września 1944 r. pomiędzy PKWN a

Rządem Litewskiej SRR brak jakichkolwiek informacji o jej ratyfikowaniu, o tyle w

odniesieniu do umów zawartych w dniu 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN a

rządami Białoruskiej i Ukraińskiej SRR powołuje się na okoliczność ich ratyfikacji

protokół z posiedzenia Krajowej Rady Narodowej z dnia 9 września 1944 r., w

którego treści (pkt VI) zawarto stwierdzenie, że „KRN ratyfikując umowy z Rządem

Ukraińskiej SRR i Rządem Białoruskiej SRR o wzajemnej ewakuacji ludności

wzywa PKWN do jak najszybszego zawarcia analogicznej umowy z Litewską SRR.

Dekrety zatwierdzono większością przeciw jednemu głosowi, przy jednym

wstrzymującym się”. Treść tego zapisu dała podstawę Naczelnemu Sądowi

Administracyjnemu do przyjęcia faktu ratyfikacji obu tych umów republikańskich

(wyroki z dnia 22 maja 2003 r., II SAB 420/02 i z dnia 29 maja 2003 r., II SAB

419/02). Takie stanowisko prezentuje się w niektórych wyrokach sądów

powszechnych. Faktu ratyfikacji umów republikańskich z Ukrainą i Białorusią nie

wykluczył także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., K

33/02 (OTK Zbiór Urzędowy 2002, nr 7A, poz. 97). Skład orzekający w niniejszej

sprawie podziela pogląd, że treść zapisu zawartego w protokole z posiedzenia

Krajowej Rady Narodowej z dnia 9 września 1944 r. oceniana na podstawie

obowiązującego w tym czasie stanu prawnego, może uzasadniać wniosek o

ratyfikacji umów republikańskich zawartych w dniu 9 września 1944 r. pomiędzy

PKWN a Rządem Ukraińskiej SRR i Rządem Białoruskiej SRR. Warto w tym

względzie wskazać na ustawę Krajowej Rady Narodowej z dnia 21 lipca 1944 o

utworzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego jako tymczasowej władzy

wykonawczej oraz fakt, że według powszechnie przyjmowanego poglądu, od chwili

uchwalenia tej ustawy Krajowa Rada Narodowa uznawana była za tymczasowy

parlament. Należy też podnieść, że w Manifeście PKWN „Do Narodu Polskiego”

wskazano jednoznacznie, że zarówno Krajowa Rada Narodowa, jak i Polski Komitet

Wyzwolenia Narodowego działają na podstawie Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r.

(por. Dz.U. z 1944 r. Nr 1, poz. 1). Mając powyższe na względzie oraz treść

postanowień Konstytucji marcowej nie sposób wykluczyć faktu ratyfikacji umów

republikańskich z Ukrainą i Białorusią (okoliczność ta w niniejszej sprawie jest o tyle

istotna, że chodzi o mienie pozostawione na terytorium Ukrainy).

3. Przyjmując zatem to stanowisko jako bardziej uzasadnione należy rozważyć

zagadnienie związane z ich urzędową publikacją. W tym przedmiocie nie ma sporu

co do tego, że umowy republikańskie nie były opublikowane w Dzienniku Ustaw.

Tego wymagania nie może spełniać fakt powołania się na umowy republikańskie w

preambule do umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy rządem PRL a

rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób

narodowości polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 222 i 223). Należy w tym względzie

podzielić pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia

2002 r. K 33/02, że powołanie się na te umowy nie może być bowiem uznane za akt

inkorporacji postanowień umów republikańskich do wewnętrznego porządku

prawnego Rzeczypospolitej. Wymaganie publikacji umów w Dzienniku Ustaw nie

może być zastąpione przez przywołanie faktu zawarcia tych umów, kłóciłoby się to

bowiem z istotą i celem takiego wymagania, stanowiącego niezbędną przesłankę

formalną obowiązywania tych aktów w wewnętrznym porządku prawnym państwa.

Problem publikacji umów republikańskich należy jednak rozważyć także w

innym aspekcie. Chodzi bowiem o odpowiedź na pytanie, czy nadal aktualny jest

obowiązek ich publikacji i w konsekwencji, tego czy zaniechanie bądź odmowa

wykonania tego obowiązku nie stanowi deliktu konstytucyjnego, co w świetle art. 77

ust. 1 Konstytucji mogłaby uzasadniać odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu

Państwa.

Także w tej kwestii zdania są podzielone. Podnosi się bowiem, że w dniu 21

lipca 1952 r. rząd RP podpisał z rządami ZSRR, Ukraińskiej SRR, Białoruskiej SRR

i Litewskiej SRR umowę o wzajemnych rozliczeniach wynikłych w związku z

ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej, w której

(art. 5) strony układu uznały za całkowicie rozliczone wszelkie wzajemne roszczenia

wynikające z umów republikańskich oraz z umowy z ZSRR z 1945 r. Oznacza to –

jak się twierdzi – że strony wyraziły zgodę na uznanie, że międzynarodowe,

wzajemne zobowiązania, które wynikały z umów republikańskich zostały wykonane

zaś według prawa międzynarodowego umowy wykonane traktuje się jako

nieobowiązujące. W szczególności bowiem, za przyczynę wygaśnięcia umowy

międzynarodowej uznaje się całkowite wykonanie umowy lub zawarcie późniejszej

umowy regulującej tę samą problematykę. Wskazuje się przy tym na art. 59 ust. 1

lit. a Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 22 maja 1969 r. Do tego

poglądu zdaje się skłaniać Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002

r., K 32/02.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Należy

bowiem zwrócić uwagę na następujące fakty:

Po pierwsze, Konwencja Wiedeńska o prawie traktatów z dnia 22 maja 1969 r.

(Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439) w postanowieniach Działu 3 – „Wygaśnięcie i

zawieszenie działalności traktatów” wśród przyczyn powodujących wygaśnięcie

umowy międzynarodowej, nie wymienia jej wykonania.

Po wtóre, umowa z dnia 21 lipca 1952 r. nie mówiła o „wykonaniu” umów

republikańskich a jedynie o „wzajemnych rozliczeniach, wynikłych w związku z

ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej”. Treść art.

5 tej umowy wskazuje jednoznacznie, że umawiające się strony zgodziły się uznać

za „ostatecznie uregulowane” wszystkie „wzajemne pretensje”, a więc pretensje o

charakterze międzypaństwowym, wynikające z umów republikańskich. Takie

sformułowanie nie uprawnia do twierdzenia, że uznano za wykonane także

zobowiązania państw zawierających umowy republikańskie wobec osób

ewakuowanych (np. zwrot wartości pozostawionego mienia), których nie da się

wykonać w relacjach międzypaństwowych. Zresztą podejmowane przez

ustawodawcę polskiego po 21 lipca 1952 r. działania mające na celu stworzenie

podstaw prawnych do realizacji uprawnienia do ekwiwalentu za pozostawione

mienie, zaprzeczają stanowisku przyjmującemu, że umowy republikańskie zostały

właściwie wykonane (o czym ma świadczyć art. 5 umowy z dnia 21 lipca 1952 r.), a

zatem wygasły. Tym samym nie jest uzasadnione stanowisko, że skoro umowy

republikańskie nie obowiązują, to brak podstaw prawnych do ich opublikowania

zgodnie z art. 18, 26 i 27 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach

międzynarodowych.

W tej sytuacji aktualizuje się kwestia, czy zaniechanie publikacji stanowi delikt

konstytucyjny, który w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji może rodzić

odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa.

Odpowiedź na pierwszą część pytania nie powinna nastręczać trudności.

Zagadnienie to było już przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego. W wyroku z

dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 108/98 (OSNAP 1999, nr 20, s. 639) Sąd Najwyższy

stwierdził, że niewykonanie przez Radę Ministrów obowiązku wynikającego z

kompetencji do wydania rozporządzenia zapewniającego prawidłowe wykonanie

ustawy (art. 146 ust. 4, pkt 1 i 2 w związku z art. 92 Konstytucji) narusza

konstytucyjne zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawa (art. 2 i 7

Konstytucji), a tym samym może stanowić delikt konstytucyjny. Podobne

stanowiska zawarto w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r. III RN 130/98 (OSNAP

1999, nr 21, s. 671). Takie stanowisko prezentują też sądy powszechne w

niektórych orzeczeniach przyjmując, że delikt ten jest bezpośrednim źródłem

odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w

powołanych wyżej orzeczeniach Sądu Najwyższego, że niewykonanie przez

określony w ustawie organ administracji rządowej obowiązku wydania (a także

opublikowania) aktu normatywnego w ramach swoich kompetencji, może stanowić

delikt konstytucyjny. Nie oznacza to jednak, aby uprawniony był dalszy wniosek, że

rodzi to niejako automatycznie odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu

Państwa wobec osoby, która pozostawiła mienie na Kresach Wschodnich i

dochodzi odszkodowania od Skarbu Państwa. Jest przecież poza sporem, że

zasądzenie odszkodowania – także na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji,

stosowanego bezpośrednio – wymaga wykazania spełnienia wszystkich przesłanek

odpowiedzialności odszkodowawczej tj. bezprawności, związku przyczynowego i

szkody. O ile kwestia bezprawności została wykazana (odmowa publikacji umów

republikańskich z naruszeniem przepisów prawa), o tyle przyjęcie istnienia związku

przyczynowego między odmową publikacji umów republikańskich a szkodą w

postaci wartości mienia pozostawionego przez repatrianta na Kresach Wschodnich,

jest zbytnim uproszczeniem. Taki bowiem związek przyczynowy miałby niewątpliwie

miejsce wówczas, gdyby opublikowane umowy republikańskie uznać za

samodzielną podstawę dochodzenia bądź to roszczenia o zasądzenie wartości

mienia bądź to roszczenia odszkodowawczego. Tymczasem problem, czy

postanowienia umów republikańskich – jako umów międzynarodowych – mogą

stanowić samodzielną podstawę roszczeń przez osoby uprawnione do ekwiwalentu

za mienie pozostawione na Kresach Wschodnich – jest także sporny.

4. Powszechnie przyjmuje się, że postanowienia umów międzynarodowych są

skuteczne nie tylko w stosunku do państw, ale także mogą stanowić samodzielną

podstawę roszczeń odszkodowawczych dochodzonych przed sądami krajowymi,

(tzw. normy samowykonalne). Aby jednak określone postanowienia umowy

międzynarodowej mogło być uznane za normę samowykonalną, to muszą spełniać

dwa warunki: warunek formalny – wymóg ratyfikacji umowy oraz ogłoszenia jej

tekstu w Dzienniku Ustaw; oraz warunek materialny – wymaganie kompletności

normy umożliwiającej jej stosowanie bez konieczności dodatkowej implementacji.

Odnosząc to do umów republikańskich stwierdzić należy, że istotną kwestią jest

zatem rozważenie, czy postanowienia tych umów, a przede wszystkim art. 3 pkt 6

tych umów spełnia warunek materialny normy samowykonalnej. Jeśli bowiem

umowy z Ukrainą (a ta umowa wchodzi w rachubę w niniejszej sprawie) i Białorusią

zostały ratyfikowane (co wyżej wykazano), to uznanie tych postanowień za normy

samowykonalne uzasadniałoby przyjęcie związku przyczynowego między odmową

ich opublikowania, a powstałą dla powoda szkodą, bowiem w razie ich

opublikowania powód mógłby na podstawie art. 3 pkt 6 umowy republikańskiej z

Ukrainą dochodzić zasądzenia wartości pozostawionego mienia.

Art. 3 pkt 6 umów republikańskich z Ukrainą i Białorusią stanowi: „wartość

pozostawionego po ewakuacji dobytku ruchomego, a również i pozostawionych

nieruchomości zwraca się ewakuowanym według oceny ubezpieczeniowej zgodnie

z ustawami obowiązującymi w Państwie Polskim i odpowiednio w (...)

Socjalistycznej Republice Radzieckiej. W razie braku oceny ubezpieczeniowej

majątek ocenia się przez Pełnomocników i Przedstawicieli stron”.

Analizując treść tego postanowienia Trybunał Konstytucyjny w powołanym

wcześniej wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. stwierdził, że wyraźne odesłanie do

obowiązujących ustaw wskazuje, że ewentualne roszczenia mogły powstać dopiero

na podstawie odpowiednich regulacji prawa wewnętrznego, a nie wprost na

podstawie umowy międzynarodowej. Umowy te wymagały dopiero recepcji do

systemu prawa wewnętrznego, nakładając stosowne w tym zakresie zobowiązania

na państwa – strony umowy. W rezultacie uznano, że konieczną przesłanką

bezpośredniego stosowania postanowienia umowy międzynarodowej w porządku

wewnętrznym jest określenie w samej umowie wszystkich elementów

normatywnych, od których zależy zastosowanie określonego instrumentu

prawnego. Tych wymagań nie spełnia art. 3 pkt 6 umów republikańskich.

Powód kwestionuje to stanowisko twierdząc, że art. 3 pkt 6 umów

republikańskich zawiera zobowiązania stricte cywilnoprawne np. „wartość

pozostawionego dobytku, ruchomości i nieruchomości zwraca się”, które mogą być

realizowane przez uprawnionych – bez potrzeby wydawania odrębnych ustaw, na

podstawie obowiązującego w chwili zawarcia umów republikańskich przepisów

prawa cywilnego, w szczególności przy wykorzystaniu konstrukcji umowy o

świadczenie na rzecz osób trzecich lub konstrukcji przyrzeczenia publicznego. U

podstaw tego stanowiska leży założenie, że sformułowanie zawarte w art. 3 pkt 6

umowy republikańskiej „zwraca się ewakuowanym (...) zgodnie z ustawami

obowiązującymi w Państwie Polskim” oznacza odesłanie do ustaw obowiązujących

w chwili podpisywania umowy, a nie oznacza zobowiązania ustawodawcy polskiego

do wydania ustaw odrębnych regulujących tryb i zasady zwracania wartości mienia

pozostawionego przez ewakuowanych. Takimi zaś ustawami obowiązującymi były

jedynie przepisy prawa cywilnego.

Stanowiska tego nie można podzielić z następujących przyczyn:

Po pierwsze, nie jest prawidłowy pogląd, że w okresie zawierania umów

republikańskich, odesłanie zawarte w art. 3 pkt 6 oznacza odesłanie do

obowiązujących przepisów prawa cywilnego jako jedynych, które zawierały

konstrukcje prawne umożliwiające realizację przez osoby ewakuowane uprawnienia

do zwrotu wartości mienia pozostawionego na Kresach Wschodnich. Należy

przecież przypomnieć, że w tym czasie w ustawodawstwie krajowym pojawił się już

dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr

4, poz. 17). Przepis art. 16 dekretu przewidywał, że obywatele polscy – rolnicy,

którzy niezależnie od swej woli znajdowali się poza granicami kraju oraz żołnierze,

których rodziny obecnie znajdowały się poza granicami kraju, mogli zostać

uwzględnieni przy rozdziale ziemi w ramach przeprowadzenia reformy rolnej po

powrocie do kraju względnie po demobilizacji. Jeśliby nawet przyjąć pogląd

powoda, że w art. 3 pkt 6 umów republikańskich zawarto odesłanie do przepisów

już w tym czasie obowiązujących, to istniały przepisy przewidujące możliwość

zwrotu wartości pozostawionego dobytku ruchomego i nieruchomości w postaci tzw.

nadziałów ziemi.

Po drugie, przyjęciu poglądu prezentowanego przez stronę powodową

sprzeciwiają się dalsze działania ustawodawcze podejmowane w celu umożliwienia

osobom ewakuowanym zwrotu wartości majątku pozostawionego w związku z

ewakuacją na Kresach Wschodnich, które jednocześnie stanowiły realizację

obowiązków Państwa Polskiego wynikających z umów republikańskich.

Przykładowo należy tu wskazać na: dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju

rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska

(art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1) – Dz.U. Nr 49, poz. 279 ze zm.; dekret z dnia 6

grudnia 1946 r. z przekazywania przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze

Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (art. 9 ust. 1) – Dz.U. Nr 71, poz.

309; dekret z dnia 5 września 1947 o przejściu na własność Państwa mienia

pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 49, poz. 326); dekret z

dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia

nierolniczego na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz.U.

Nr 49, poz. 326); dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu

innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959, Nr

14, poz. 78); ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów

mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132); ustawa z dnia 12

marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z

przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 58 z 1989 r. poz.

348 ze zm.); ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i

osiedlach (Dz.U. z 1969, Nr 22, poz. 159 ze zm.); ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 93 ze

zm.); ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu

Państwa przyjętych od wojsk Federacji Rosyjskiej (Dz.U. Nr 79, poz. 363); ustawa z

dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. Nr 86, poz. 433

ze zm.); ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z

2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.); ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu

prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo

własności (Dz.U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1294). Należy też wskazać ustawę z dnia

30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych

(Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Wszystkie te przepisy określały treść

rekompensaty, formę rekompensaty w naturze oraz tryb realizacji uprawnienia.

Pomijając w tym miejscu ocenę, czy te rozwiązania prawne umożliwiały realną i

pełną realizację uprawnień osób ewakuowanych, nie sposób zaprzeczyć, że

ustawodawca polski wykonując zobowiązania wynikające z umów republikańskich

podejmował inicjatywy zmierzające do uregulowania mechanizmu dochodzenia

rekompensaty. Jeśli zatem w art. 3 pkt 6 umów republikańskich przyznano ogólne,

szeroko zakrojone uprawnienia do rekompensaty, to we wskazanych wyżej

ustawach sprecyzowano ich treść, formę i tryb dochodzenia. Osoby uprawnione nie

tylko mogły wykorzystać te możliwości, lecz winne to uczynić zgodnie z zasadą lex

posterior specialis derogat legi priori generali, a zatem przepisy zawarte w

ustawach odrębnych – jako przepisy szczególne wyprzedzały normę art. 3 pkt 6

umów republikańskich, jeśli nawet założyć, że norma ta była hierarchicznie

równorzędna ustawom (co budzi też zastrzeżenie – por. dalsze uwagi).

Po trzecie, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa

ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed

ustawą jeżeli ustawy tej nie da pogodzić się z umową. Jest przecież poza sporem,

że nawet uznanie faktu ratyfikacji umów republikańskich zawartych z Ukrainą i

Białorusią nie oznacza, że nastąpiło to za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie.

Już z tego wynika, że zwykła umowa ratyfikowana stoi niżej od ustawy w hierarchii

źródeł prawa (por. art. 87 ust. 1 Konstytucji).

Rekapitulując ten wątek stwierdzić należy, że uzasadnione jest stanowisko

wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., iż

„umowy republikańskie, jak i późniejsze niepublikowane umowy międzynarodowe

dotyczące skutków zmiany granic, nie stwarzają per se podstawy do powstania – po

stronie osób podlegających repatriacji – prawa podmiotowego do rekompensaty”.

Wbrew stanowisku powoda, także pogląd Sądu Najwyższego w tej kwestii jest

jednoznaczny. Wynika on z uchwały z dnia 17 października 1991 r. III CZP 99/91

(OSNCP 1992, nr 4, poz. 61). Sąd Najwyższy stwierdził bowiem wyraźnie, że

„samodzielnej podstawy do zaliczania mienia nie stanowią postanowienia układów,

lecz wymieniany wielokrotnie art. 81 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r.

Nr 30, poz. 127). Odesłanie w tym przepisie do umów międzynarodowych oznacza

tylko włączenie do polskiego prawa wewnętrznego postanowień tych umów, i to w

zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za wskazane, czy też możliwe”. W świetle

przedstawionej wyżej argumentacji, pogląd ten należy uznać za aktualny. Prowadzi

to do wniosku, że jeśli – co wykazano – postanowienia art. 3 pkt 6 umów

republikańskich nie tworzą same przez się – po stronie osób uprawnionych do

rekompensaty samodzielnej podstawy powstania prawa podmiotowego do tej

rekompensaty, to przyjmując fakt ratyfikowania umów z Ukrainą i Białorusią,

odmowa czy też zaniechanie publikacji nie uprawnia do tezy, że zachodzi związek

przyczynowy między odmową publikacji tych umów a szkodą w postaci wartości

mienia pozostawionego przez osobę ewakuowaną na Kresach Wschodnich. Jest

tak dlatego, że nawet opublikowanie tych umów w Dzienniku Ustaw nie stwarza dla

wskazanych osób samodzielnej podstawy prawnej dla dochodzenia zwrotu wartości

pozostawionego mienia, gdyż postanowienia umów republikańskich same nie

stwarzają prawa podmiotowego do rekompensaty. Takie też zajął ostatecznie

stanowisko Sąd Apelacyjny i w tym zakresie kasacja nie zawiera

usprawiedliwionych podstaw.

5. Drugie zagadnienie, które wymaga rozważenia w niniejszej sprawie

sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy niewykonanie lub

nienależyte wykonanie przez Państwo umów międzynarodowych może być uznane

za działanie bezprawne, a jeśli tak, to czy i kiedy może skutkować

odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa. Inaczej rzecz ujmując,

chodzi o rozważenie zagadnienia odszkodowania za niezgodne z prawem działania

organu władzy publicznej polegające na naruszeniu zobowiązania płynącego z

umowy międzynarodowej.

Punktem wyjścia dla tych rozważań musi być poprzedzone podjęciem

ogólniejszego zagadnienia dotyczącego odpowiedzialności Skarbu Państwa za

bezprawie normatywne. Pod rządem Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Sąd Najwyższy, a także sądy powszechne

zajmują w tej sprawie jednoznaczne stanowisko. Niewątpliwie decydujące

znaczenie w tym przedmiocie miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4

grudnia 2001 r. SK 18/00 (OTK Zbiór Urzędowy 2001, nr 8, poz. 256), w którym nie

tylko stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu art. 418 k.c., lecz ustalono

wykładnię art. 417 k.c. przyjmując, że wina funkcjonariusza nie jest przesłanką

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną jego bezprawnym

działaniem lub zaniechaniem. Jednocześnie Trybunał wskazał w uzasadnieniu, że

właśnie przepis art. 417 k.c. jest bezpośrednią podstawą prawną dochodzenia

roszczeń odszkodowawczych za bezprawne akty normatywne, zastrzegając jednak,

iż nowy stan prawny nie tworzy możliwości do kwestionowania jako niezgodnych z

prawem aktów normatywnych, dopóki nie zostaną one usunięte z systemu

prawnego w określonym przez Konstytucję trybie z powodu niezgodności z

Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą.

Orzecznictwo Sądu Najwyższego także dopuszcza możliwość dochodzenia

roszczeń odszkodowawczych za bezprawie normatywne. W postanowieniu z dnia

30 maja 2003 r. III CZP 34/03 ("Biuletyn SN" 2003, nr 5, s. 6) stwierdzono m.in.:

„(...) Zgodnie z art. 188 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:

zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją; zgodności ustaw z

ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała

uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych

przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami

międzynarodowymi i ustawami. Orzekanie w tych sprawach należy zatem do

wyłącznej kompetencji Trybunału. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją

może być zatem obalone jedynie wyrokiem Trybunału, a związanie sędziego

ustawą (art. 178 ust. 1 Konstytucji) obowiązujące dopóty, dopóki ustawie tej

przysługuje moc obowiązująca. Te unormowania uzupełnia art. 193 Konstytucji,

który stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu

pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi

umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne

zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ową możliwość należy

uznać za powinność w każdej sytuacji, gdy sąd orzekający dojdzie do przekonania,

że norma stanowiąca podstawę orzekania jest sprzeczna z Konstytucją.

Odnosząc zatem te unormowania do roszczeń odszkodowawczych przeciwko

Skarbowi Państwa opartych na nielegalności aktu normatywnego należy

sformułować następujące wnioski:

Po pierwsze, wyłączność kompetencyjna Trybunału Konstytucyjnego odnośnie

orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją i umowami międzynarodowymi, a także

o zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z

Konstytucją, umowami międzynarodowymi i ustawami oznacza, że przed sądem

powszechnym kwestia nieobowiązywania aktu normatywnego może być wykazana

jedynie stosownym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Po wtóre, to strona dochodząca odszkodowania musi wykazać istnienie

takiego wyroku. Jest to zaś możliwe przez wykorzystanie skargi konstytucyjnej (art.

79 ust. 1 Konstytucji).

Po trzecie, sam fakt uchylenia aktu normatywnego jako niezgodnego z

Konstytucją nie jest wystarczający do skutecznego dochodzenia roszczenia

odszkodowawczego. Należy przecież zauważyć, że tworzenie norm prawnych nie

jest powiązane z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danej osoby, a

zatem nie sposób przyjąć, aby w ten sposób nastąpiło działanie władzy publicznej

skierowane przeciwko tej osobie. Trzeba zatem wykazać, że nastąpiły konkretne

działania władzy publicznej podjęte na podstawie aktu normatywnego wydanego

niezgodnie z prawem, a skierowane wobec określonej osoby, która przez to

poniosła szkodę.

Po czwarte, zasadą jest, że stwierdzenie niekonstytucyjności określonego aktu

normatywnego działa na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej tego aktu

następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie

ma charakter konstytutywny (stwarza na przyszłość nowy stan prawny). Wyjątki od

zasady prospektywnego działania orzeczenia Trybunału mogą wynikać z samego

orzeczenia, w którym stwierdzono utratę mocy obowiązującej z datą wsteczną. Nie

sposób zatem stawiać znaku równości między uchyleniem przez Trybunał

określonego aktu normatywnego z bezprawnością jako przesłanką

odpowiedzialności odszkodowawczej. Także wznowienie postępowania na

podstawie art. 4011 k.p.c. bądź art. 145a k.p.a. samo przez się nie potwierdza

istnienia stanu bezprawnego zachowania się organu wydającego orzeczenie bądź

decyzję, skoro wydano ją na podstawie obowiązującego w chwili podejmowania

aktu prawnego. (...).

Podzielając to stanowisko należy jednak zaznaczyć, że koncepcja tzw.

bezprawności względnej sformułowana w postaci wymagania aby wykazano, iż

podjęto konkretne działania władzy publicznej na podstawie wadliwego aktu

normatywnego wobec określonej osoby, która przez to poniosła szkodę nie

wyklucza sytuacji istnienia związku przyczynowego między obowiązywaniem

generalnego i abstrakcyjnego aktu a dającą się oszacować szkodą. Można tu

wskazać m.in. na przypadek dotyczący zaniechania wydania koniecznych – z

konstytucyjnego punktu widzenia – uregulowań, kiedy to właśnie zaniechanie

bezpośrednio narusza interes jednostki.

6. Odnosząc te stwierdzenia do oceny roszczeń odszkodowawczych powoda

wysuniętych w stosunku do Skarbu Państwa należy wskazać, że dla ich

uzasadnienia powód podnosi nie tylko naruszenie postanowień zawartych w art. 3

pkt 6 umów republikańskich, które – jego zdaniem stwarzają samodzielną podstawę

roszczeń odszkodowawczych, lecz podnosi też zarzut naruszenia art. 77 ust. 1

Konstytucji, art. 415 i 417 k.c., art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 1

protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka w

związku z art. 3 pkt 6 umów republikańskich przez przyjęcie, iż nie rodzi

odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa fakt niewywiązywania się

przez Państwo z umów międzynarodowych polegające na utrudnieniu lub

uniemożliwieniu realizacji prawa do ekwiwalentu.

Podejmując ten wątek należy stwierdzić, że niezależnie od oceny prawnego

charakteru umów republikańskich nie sposób zaprzeczyć, iż w art. 3 pkt 6 każdej z

tych umów przyznano osobom przesiedlonym, które pozostawiły majątek na

Kresach Wschodnich, prawo do ekwiwalentu za pozostawione mienie ruchome i

nieruchomości, przy czym – jak to wskazano wyżej – obowiązek realizacji tego

prawa przyjęło na siebie państwo polskie wydając odpowiednie akty normatywne.

Jak to stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wielokrotnie powoływanym wyroku z dnia

19 grudnia 2002 r. „Trybunał Konstytucyjny nie ocenia tego, w jakim stopniu realnie

funkcjonujące prawo zaliczania mogłoby usunąć uszczerbek spowodowany utratą

mienia zabużańskiego. Rozwiązanie tego problemu, który dotyczy generalnej

kwestii wyrównywania strat poszczególnych grup ludności poniesionych w wyniku

historycznych zmian terytorialnych kraju i przekształceń własnościowych

dokonanych kilkadziesiąt lat temu, leży w gestii ustawodawcy".

To stanowisko należy podzielić, wszakże nie sposób nie zauważyć, że

działania legislacyjne podejmowane odnośnie możliwości realizacji prawa zabużan

do ekwiwalentu polegające na stopniowym wyłączaniu możliwości realizacji tych

uprawnień w odniesieniu do kolejnych składników mienia państwowego (tj.

komunalizacja mienia dokonana ustawą z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy

wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach

samorządowych – Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; wyłączenie mienia b. Agencji

Własności Rolnej Skarbu Państwa dokonane ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. o

zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz

o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3; wyłączenie mienia

Agencji Mienia Wojskowego dokonane ustawą z dnia 30 maja 1996 r. o

gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji

Mienia Wojskowego – Dz.U. Nr 90, poz. 405 ze zm. oraz ustawy z dnia 21 grudnia

2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie prac Rady Ministrów oraz o zakresie

działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie

niektórych ustaw – Dz.U. Nr 134, poz. 1800; wreszcie wyłączenie wszelkich

nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) doprowadziły do stanu,

w którym realizacja majątkowych uprawnień zabużan przewidzianych w umowach

republikańskich i wydawanych w celu ich wykonania aktów prawa wewnętrznego,

została faktyczne zniweczona. W rezultacie nie sposób zaprzeczyć, że te działania

ustawodawcze doprowadziły w istocie do ubezskutecznienia norm wynikających z

wiążących Polskę umów międzynarodowych. Te działania prawodawcy są

przyczyną sprawczą zgłaszania przez zabużan roszczeń odszkodowawczych

wobec Skarbu Państwa przed sądami cywilnymi. Dochodzenie tych roszczeń –

opartych na delikcie normatywnym wymaga – jak to już poprzednio wskazano –

prejudykatu w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego

bezprawność normatywną kwestionowanych aktów prawnych. Taki prejudykat

stwarza orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02.

W wyroku tym Trybunał uznał, że 1. „Art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997

r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie, w jakim wyłącza możliwość

zaliczania wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

na poczet ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu

Państwa, jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego

przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64

ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 213

ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 212 tej

ustawy do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Agencji Własności Rolnej

Skarbu Państwa, jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i

stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej. 3. Art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie

ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o

zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) jest niezgodny z zasadą

zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust.

3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 4. Art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996

r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji

Mienia Wojskowego (...) jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i

stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej.”

Uzasadniając to stanowisko Trybunał m.in. podniósł, że „(...)

niekonstytucyjność wskazanych przepisów nie jest związana z zaniechaniem

ustawodawczym w postaci braku pewnych regulacji dotyczących rekompensat dla

zabużan. Wynika ona bowiem z istnienia wadliwego kształtu normatywnego

regulacji kwestii zadośćuczynienia, która prowadzi do powstania niedopuszczalnej

dysfunkcjonalności systemowej. Państwo kreujące majątkowe prawo podmiotowe

nie może bowiem jednoznacznie arbitralnie wprowadzać przy wykorzystaniu

instrumentów władztwa państwowego, tego rodzaju ograniczeń, które – przez

ustanowienie rozwiązań wyłączających znaczące zasoby nieruchomości z obrotu

paraliżują de facto możliwość otrzymania przez beneficjentów tych praw

jakichkolwiek korzyści majątkowych (...)”.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie pozostawia wątpliwości, że działania

normatywne Państwa, które prowadziły do ograniczenia prawa majątkowego

zabużan miały charakter niezgodny z Konstytucją. Znaczenie tego orzeczenia dla

oceny roszczeń odszkodowawczych zgłoszonych przez powoda musi jednak

uwzględniać następujące okoliczności:

Po pierwsze, stwierdzenie przez Trybunał niezgodności z Konstytucją

wskazanych wyżej przepisów, stanowiąc prejudykat odnośnie bezprawności

normatywnej, dotyczy działań legislacyjnych podejmowanych począwszy od 1990 r.

Oznacza to z jednej strony, że Trybunał nie wiązał bezprawności ustawodawczej z

zaniechaniem prawodawcy odnośnie podejmowania aktów normatywnych

stwarzających zabużanom możliwość realizacji prawa do ekwiwalentu, z drugiej zaś

strony negatywna ocena Trybunału dotyczy wadliwego kształtu normatywnego

regulacji kwestii zadośćuczynienia w działaniach legislacyjnych podejmowanych od

1990 r. W konsekwencji nie można podzielić poglądu, że odpowiedzialność

odszkodowawczą Skarbu Państwa uzasadnia zaniechanie ustawodawcy w zakresie

transponowania postanowienia art. 3 pkt 6 umów republikańskich do prawa

krajowego, gdyż przeczy temu bezsporny fakt podejmowania przez prawodawcę

licznych aktów normatywnych, począwszy od 1944 r., w których stworzono

mechanizmy prawne pozwalające realizować prawo do ekwiwalentu za mienie

pozostawione przez repatriantów w związku z ewakuacją na Kresach Wschodnich.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić prejudykatu – niezbędnego

dla kreowania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa – odnośnie

bezprawności ustawodawczej w zakresie aktów normatywnych regulujących tryb i

zasady realizacji prawa do rekompensaty dla zabużan, podejmowanych przed 1990

r. Sądy powszechne, a także Sąd Najwyższy nie są zatem władne postawić aktom

prawnym sprzed 1990 r. zarzutu wadliwego kształtu normatywnego w zakresie

regulacji kwestii zadośćuczynienia zabużanom, która prowadzi do niedopuszczalnej

dysfunkcjonalności systemowej. Nie może tego uczynić dlatego, że z jednej strony

naruszonoby wynikającą z art. 188 Konstytucji wyłączność kompetencyjną

Trybunału do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją, z drugiej zaś bezsporny

fakt braku publikacji umów republikańskich z Ukrainą i Białorusią oznacza, że nie

mogą one stanowić wzorca kontroli legalności tych aktów normatywnych.

Poszukiwania zaś innych wzorców tej kontroli leży wyłącznie w gestii Trybunału. Nie

można także pominąć faktu, że wybór przez ustawodawcę konkretnego sposobu

zaspokojenia interesów majątkowych zabużan mieści się w ramach autonomii

legislacyjnej, gdyż jest to ustalanie konkretnych rozwiązań instytucjonalnych.

Po drugie, nie każda niezgodność aktu prawnego z Konstytucją może być

uznana za delikt normatywny. Przyjmuje się w części doktryny, że z takim deliktem

mamy do czynienia wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest

orzeczeniem retroaktywnym. Problem skutków czasowych orzeczeń Trybunału

Konstytucyjnego jest niewątpliwie złożony, wszakże dla potrzeb niniejszej sprawy

wystarczy stwierdzić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że

sądy nie mają obowiązku zastosowania normy uznanej przez Trybunał

Konstytucyjny za niekonstytucyjny, w konkretnym postępowaniu obejmującym stany

faktyczne sprzed wejścia w życie orzeczeń Trybunału. Trybunał Konstytucyjny

może wyraźnie określić, jakie skutki wywołuje orzeczenie w aspekcie czasowym.

Milczenie Trybunału oznacza, że skutki orzeczenia w ujęciu czasowym muszą być

ustalone w drodze wykładni przez sądy, przy czym z art. 190 ust. 4 Konstytucji

wypływa dyrektywa interpretacyjna odnośnie wywołania przez orzeczenie Trybunału

skutku wstecznego (za wyjątkiem odroczenia utraty mocy obowiązującej przez

przepis niezgodny z Konstytucją). Odnosząc to do orzeczenia Trybunału z dnia 19

grudnia 2002 r. stwierdzić należy, że brak jakichkolwiek argumentów, które

przemawiałyby za przyjęciem prospektywnego skutku tego orzeczenia. Należy

zatem przyjąć, że orzeczenie to wywiera skutki od czasu wejścia w życie

Konstytucji – co do przepisów już wówczas obowiązujących i odpowiednio do chwili,

w której akty te powinny wejść w życie – co do przepisów wydanych po wejściu w

życie Konstytucji. Co najważniejsze, skutek wsteczny orzeczenia Trybunału jest

korzystny dla obywateli.

Po trzecie, szkodą w niniejszej sprawie jest nie tyle naruszenie prawa do

ekwiwalentu, które miałoby wynikać z umów republikańskich, lecz naruszenie prawa

zaliczania, o którym stanowi art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o

gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z

tym przepisem, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży

działki budowlanej wraz z położonymi na niej budynkami lub lokalami, stanowiących

własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczęto w 1939 r.

pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego

obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez

państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się

wartość pozostawionych nieruchomości. Charakter tego prawa zaliczania jest

sporny, wszakże przeważa pogląd, że jest to szczególne prawo majątkowe,

dziedziczne, w szczególny sposób zbywalne, którego treścią jest możliwość

umorzenia określonej kategorii zobowiązań pieniężnych przy wykorzystaniu tzw.

„pieniądza zabużańskiego”. Tak określone prawo zaliczania ma bez wątpliwości

wartość majątkową, która jest pochodną dostępności dóbr, które można za nie

kupić. O dostępności zaś tych dóbr decyduje kształt ustawodawstwa i praktyka jego

stosowania.

Powstaje pytanie, w czym przejawia się szkoda powoda w niniejszej sprawie.

Warto odwołać się zatem do wielokrotnie powoływanego orzeczenia Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. Stwierdzono tam m.in., zdaniem

Trybunału nie ma wątpliwości, że w tych okolicznościach wszelkie akty normatywne

ograniczające dostęp zabużan do przetargów na zbycie określonych kategorii

nieruchomości Skarbu Państwa rzutują bezpośrednio na szansę realizacji prawa

zaliczania. Utrzymanie obecnej tendencji i wyłączenie z możliwości zaliczania

szerokiego katalogu gruntów Skarbu Państwa nie daje szans na realizację tego

prawa w przyszłości. Stan ten powoduje już obecnie powstanie niekorzystnej i

paradoksalnej sytuacji, w której uprawnieni oczekujący latami na możliwość

przystąpienia do przetargu, a w trakcie jego realizacji – zdając sobie sprawę z

trudności w realizacji przysługującego im prawa zaliczania – „podbijają” cenę

nieruchomości do wysokości znaczenia przewyższającej jej wartość rynkową (...).

W świetle tego wywodu nie może być wątpliwości, że podejmowane w ostatnim

czasie działania normatywne, wpłynęły niekorzystnie na wartość prawa zaliczania, a

obniżenie wartości może być ujmowane w kategorii uszczerbku majątkowego

objętego pojęciem szkody. Konieczne jest tu porównanie wartości prawa zaliczania

przy hipotetycznym stanie prawnym wolnym od aktów prawnych uznanych za

wadliwe i wartości tego prawa, które istnieje w związku z wydaniem tych aktów.

W rozważaniach dotyczących powstania szkody nie sposób pominąć także

praktyki stosowania przepisów dotyczących rekompensaty dla zabużan. W aktach

sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że Skarb Państwa nie organizuje

przetargów, do których mogłyby przystąpić osoby uprawnione do ekwiwalentu.

Także Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości

Rolnych) i Agencja Mienia Wojskowego nie respektuje powoływanego wyroku

Trybunału Konstytucyjnego. Taka praktyka uniemożliwia faktyczną realizację prawa

do zaliczania. Oczywiście kwestia wykazania szkody i jej wysokości obciąża

powoda. Z pewnością nie jest to szkoda polegająca na pozbawieniu prawa

majątkowego i równowartości pozostawionych na terenie obecnej Ukrainy

nieruchomości. Wszakże skoro powód występował w sądzie pierwszej instancji bez

pomocy prawnej, to ze względu na wysoce złożony stan prawny w niniejszej

sprawie, sąd ten winien był skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 5 k.p.c.

Po czwarte, już wyżej wskazano orzeczenie Trybunału z dnia 19 grudnia 2002

r. ma skutek wsteczny od chwili wejścia w życie Konstytucji. Oznacza to, że z tą

chwilą przestały obowiązywać ograniczenia wynikające z art. 17 ustawy z dnia 29

grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi

Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1994, nr 1, poz. 3).

Prowadzi to do wniosku, że prawo zaliczania miało wówczas realną wartość, a

kolejno działania ustawodawcze (ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami – art. 212 i 213 tej ustawy oraz nowelizacja ustawy z dnia 30

maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa

oraz w Agencji Mienia Wojskowego) wartość tę istotnie obniżyły, czyniąc w istocie z

prawa zaliczania pozór prawa. Uzasadnia to wniosek, że występował związek

przyczynowy między bezprawnymi działaniami państwa a szkodą w postaci

obniżenia wartości prawa zaliczania.

7. Rekapitulując, przedstawione wyżej argumenty prowadzą do

uzasadnionego wniosku, że osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego

obszaru Państwa Polskiego, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych

przez to Państwo mają otrzymać ekwiwalent za to mienie, mogą na podstawie art.

77 ust. 1 Konstytucji dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu

uszczerbku majątkowego w postaci obniżenia wartości prawa do ekwiwalentu, co

było następstwem wydania aktów normatywnych ograniczających dostęp tych osób

do przetargów na zbycie określonych kategorii nieruchomości Skarbu Państwa

uniemożliwiając lub ograniczając w ten sposób możliwość realizacji prawa

zaliczania wartości tego mienia na poczet ceny sprzedaży i opłat za użytkowanie

wieczyste zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w ten sposób możliwe jest

dochodzenie odszkodowania w postaci pełnej rekompensaty pieniężnej za mienie

pozostawione na Kresach Wschodnich. Sprzeciwia się temu bezsporny fakt

obowiązywania przepisów odrębnych, aktualnie przede wszystkim art. 212 u.g.n., w

których ustawodawca – w ramach autonomii legislacyjnej – uregulował formę i tryb

realizacji prawa do ekwiwalentu. Rzecz w tym, że wskazane wyżej działania

normatywne uczyniły ten mechanizm pozornym instrumentem kompensacji, co

jednoznacznie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r.

Nie pozostało to bez wpływu na rzeczywistą wartość prawa do otrzymania

ekwiwalentu za pozostawione mienie. Przeciwnie, wartość tego prawa uległa

zmniejszeniu skoro z jednej strony działania ustawodawcy wyłączające spod

hipotezy przepisu art. 212 u.g.n. kolejne nieruchomości skarbowe z drugiej zaś

praktyka stosowania tego przepisu (rezygnacja z organizowania przetargów),

doprowadziły w istocie do ubezskutecznienia tego przepisu i tym samym prawo

zaliczania wartości mienia nie mogło i nie może być realizowane. Takie działania

nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa,

urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), w

państwie, w którym zagwarantowana jest równa ochrona prawna dla własności,

innych praw majątkowych i praw dziedziczenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Godzi się wszakże zauważyć, że około 90% osób uprawnionych do

ekwiwalentu uzyskało rekompensaty za pozostawione mienie, przy wykorzystaniu

mechanizmów przewidzianych w przepisach odrębnych, przede wszystkim przez

realizację prawa do zaliczania wartości mienia. Jeśli tak, to nie sposób pominąć

faktu obowiązywania nadal prawa do zaliczania wartości mienia na poczet ceny

sprzedaży lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego i na podstawie przepisów

Konstytucji i kodeksu cywilnego uznać za uzasadnione prawo zabużan, którzy

dotychczas nie zrealizowali prawa zaliczania, do pełnej rekompensaty pieniężnej,

której wysokość określa wartość mienia pozostawionego na Kresach Wschodnich.

W ten sposób bowiem wprowadzono by niczym nieuzasadnione zróżnicowanie

sytuacji samych zabużan, a co ważniejsze tą drogą ubezskuteczniono by także

obowiązujące przepisy odrębne (szczególne), przewidujące mechanizm realizacji

prawa do ekwiwalentu (przede wszystkim art. 212).

Z tych też względów, na podstawie art. 393-13

k.p.c., orzeczono, jak w

sentencji.