V CK 474/02

Wyrok z dnia 21 listopada 2003 r., V CK 474/02

Umowa zawarta w wyniku udzielenia zamówienia z wolnej ręki, bez

wymaganego w art. 71 ust. 1a ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o

zamówieniach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 119, poz. 773 ze zm.)

zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, jest nieważna.

Sędzia SN Lech Walentynowicz (przewodniczący)

Sędzia SN Barbara Myszka (sprawozdawca)

Sędzia SN Kazimierz Zawada

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Prezesa Urzędu Zamówień

Publicznych w W. przeciwko Specjalistycznemu Szpitalowi im. L.R. w W.,

Markowi J. oraz Skarbowi Państwa – Wojewodzie D. w W. o ustalenie, po

rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 21 listopada 2003 r. kasacji

strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca

2002 r.

uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację i orzekającej o

kosztach postępowania apelacyjnego w stosunku do pozwanych Marka J. oraz

Skarbu Państwa – Wojewody D. i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi

Apelacyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu

Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2001 r. Sąd Okręgowy we Wrocławiu oddalił

powództwo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, skierowane przeciwko

Specjalistycznemu Szpitalowi im. L.R. w W., Markowi J. i Skarbowi Państwa

reprezentowanemu przez Wojewodę D., o stwierdzenie nieważności dwunastu

umów w sprawach zamówień publicznych zawartych w okresie od dnia 4 marca do

dnia 8 grudnia 1998 r. przez Specjalistyczny Szpital im. L.R. w W. z Markiem J.,

prowadzącym Zakład Ogólnobudowlany i Instalacyjny w W. Istotne elementy stanu

faktycznego przyjętego za podstawę tego wyroku przedstawiały się następująco.

Kontrole przeprowadzone w latach 1996-1998 w Specjalistycznym Szpitalu im.

L.R. w W. przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego oraz Inspektora

Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy ujawniły bardzo zły stan techniczny szpitala,

a w związku z tym konieczność jego modernizacji i pilnego remontu. Szpital,

utworzony na podstawie zarządzenia Wojewody W. z dnia 20 listopada 1992 r., był

wówczas jednostką budżetową Skarbu Państwa. Dyrektor szpitala przygotował plan

inwestycji koniecznych dla poprawy bezpieczeństwa pacjentów i postanowił

powierzyć wykonanie robót remontowo-budowlanych pozwanemu Markowi J.,

prowadzącemu Zakład Ogólnobudowlany i Instalacyjny w W., znanemu mu z racji

wcześniejszego przeprowadzenia w staranny sposób modernizacji bloku

operacyjnego. Realizując sporządzony plan inwestycji, dyrektor szpitala w okresie

między dniem 4 marca a 8 grudnia 1998 r. zawarł z Markiem J. dwanaście umów o

wykonanie oznaczonych robót remontowo-budowlanych, których wartość

przekraczała każdorazowo równowartość kwoty 20 000 euro. Umowy zostały

zawarte w trybie zamówienia z wolnej ręki, na czas oznaczony, z zachowaniem

formy pisemnej, jednak bez zatwierdzenia zastosowania tego trybu udzielenia

zamówienia publicznego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Pozwany

Marek J. wywiązał się należycie ze swoich obowiązków, wykonane przez niego

roboty zostały odebrane, a koszty robót rozliczone. Zarządzeniem z dnia 18

sierpnia 1998 r., zmienionym zarządzeniem z dnia 30 grudnia 1998 r., Wojewoda

W. przekształcił Specjalistyczny Szpital im. L.R. w W., prowadzony w formie

jednostki budżetowej, w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pod nazwą

„Specjalistyczny Szpital im. L.R. w W.”. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 1998 r.

Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej we Wrocławiu pozwany szpital został

wpisany do rejestru publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Dokonując oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego, Sąd Okręgowy

uznał, że pozwany szpital nie ma legitymacji biernej, ponieważ wszystkie objęte

żądaniem pozwu umowy zostały zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., a więc

przed uzyskaniem przez szpital osobowości prawnej. Stroną tych umów był i

pozostał w dalszym ciągu Skarb Państwa, gdyż nie doszło do przejścia zobowiązań

związanych z działalnością przekształconej jednostki organizacyjnej na powstałą

osobę prawną.

Rozważając zasadność żądania stwierdzenia nieważności umów zawartych

przez pozostałych pozwanych, Sąd Okręgowy stwierdził, że dla rozstrzygnięcia tej

kwestii konieczne jest dokonanie oceny, czy strony spełniły wymagania określone w

przepisach obowiązujących w dacie zawierania umów, a więc w przepisach ustawy

z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 1998 r.

Nr 119, poz. 773 ze zm.– dalej: „u.z.p.”). Jakkolwiek zachodziły okoliczności, które,

zgodnie z art. 71 ust. 1 u.z.p., pozwalały na udzielenie zamówienia z wolnej ręki,

zastosowanie tego trybu zamówienia wymagało zatwierdzenia przez Prezesa

Urzędu, obowiązujący wówczas art. 71 ust. 1a u.z.p. wymagał bowiem takiego

zatwierdzenia, jeżeli wartość zamówienia przekraczała równowartość kwoty 20 000

euro (ECU). Sporne umowy zostały zatem zawarte z naruszeniem art. 71 ust. 1a

u.z.p., jednak powództwo nie zasługuje – zdaniem Sądu Okręgowego – na

uwzględnienie. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych udowodnił wprawdzie, że

zachodzi przesłanka nieważności, lecz nie wykazał interesu prawnego w

stwierdzeniu nieważności umów, które zostały w całości wykonane. Poza tym

pozwany Marek J. wykazał, że naruszenie art. 71 ust. 1a u.z.p. nie miało wpływu na

wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Apelacja powoda, który zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego w całości, została

przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu oddalona wyrokiem z dnia 19 czerwca 2002 r.

Sąd Apelacyjny stanął na stanowisku, że – wbrew odmiennej ocenie Sądu

pierwszej instancji – strona powodowa ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia

nieważności spornych umów. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, korzystając z

uprawnienia przewidzianego w art. 72 ust. 4 u.z.p., występuje bowiem w ochronie

interesu publicznego. Nie zostały jednak – zdaniem Sądu Apelacyjnego – spełnione

przesłanki nieważności określone w art. 72 ust. 2 u.z.p. Zgodnie z treścią

powołanego przepisu, umowa w sprawie zamówienia publicznego jest nieważna,

jeżeli w postępowaniu o zamówienie publiczne poprzedzającym jej zawarcie doszło

do naruszenia przepisów określonych w ustawie lub aktach wykonawczych

wydanych na jej podstawie i jeżeli to naruszenie miało wpływ na wynik

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W szczególności umowa w

sprawie zamówienia publicznego jest nieważna, jeżeli zamawiający nie dopełnił

obowiązku zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych, udzielił

zamówienia bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej, dokonał wyboru

oferty z rażącym naruszeniem ustawy lub zawarł umowę bez wymaganej zgody

przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu.

Nie ulega wątpliwości, że sporne umowy zostały zawarte bez uzyskania

wymaganej decyzji administracyjnej (art. 71 ust. 1a u.z.p.), co oznacza, iż spełniona

została przesłanka nieważności wskazana w art. 72 ust. 2 pkt 2 u.z.p. Użycie przez

ustawodawcę w zdaniu pierwszym art. 72 ust. 2 u.z.p. spójnika „i” prowadzi jednak

– jak uznał Sąd Apelacyjny – do wniosku, że nieważność umowy zachodzi tylko

wtedy, gdy spełnione zostały kumulatywnie dwie przesłanki. Konieczne jest w

związku z tym wykazanie nie tylko samego faktu naruszenia procedur dotyczących

zamówień, lecz także wpływu tego naruszenia na wynik postępowania o udzielenie

zamówienia publicznego. Powód nie podjął natomiast nawet próby wykazania, że

naruszenie przepisu art. 71 ust. 1a u.z.p. doprowadziło do eliminacji możliwości

zawarcia umowy z najlepszymi wykonawcami, z naruszeniem zasad uczciwej

konkurencji. Wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego

uzasadnienia odpowiada zatem prawu.

W kasacji od wyroku Sądu Apelacyjnego Prezes Urzędu Zamówień

Publicznych – powołując się na podstawę określoną w art. 3931

pkt 1 k.p.c. – zgłosił

wniosek o jego zmianę w części oddalającej apelację i orzekającej o kosztach

postępowania apelacyjnego w stosunku do pozwanych Marka J. oraz Skarbu

Państwa reprezentowanego przez Wojewodę D. przez orzeczenie zgodnie z

żądaniem pozwu. Zarzucił naruszenie przepisów art. 72 ust. 2 zdanie drugie pkt 2

u.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że udzielenie zamówienia

publicznego bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej nie stanowi

bezwzględnej i samodzielnej przesłanki nieważności umowy w sprawie zamówienia

publicznego, oraz art. 72 ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p. przez niewłaściwe

zastosowanie, polegające na wyciągnięciu błędnych konsekwencji prawnych z faktu

udzielenia zamówień publicznych z wolnej ręki bez wymaganej decyzji

administracyjnej i przyjęciu, iż nie miało to wpływu na wynik postępowań o

udzielenie zamówienia publicznego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Dla oceny trafności podniesionego w kasacji zarzutu naruszenia prawa

materialnego konieczne jest dokonanie wykładni przepisu art. 72 ust 2 u.z.p. w

brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 45 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie

ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 778), obowiązujący od

dnia 9 listopada 1997 r. (obecnie jedn. tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze

zm.).

W powołanym przepisie określone zostały przesłanki nieważności umowy w

sprawie zamówienia publicznego, które ustawodawca ujął w dwóch odrębnych

zdaniach. Według zdania pierwszego, umowa w sprawie zamówienia publicznego

jest nieważna, jeżeli w postępowaniu o zamówienie publiczne poprzedzającym jej

zawarcie doszło do naruszenia przepisów określonych w ustawie lub aktach

wykonawczych wydanych na jej podstawie i jeżeli to naruszenie miało wpływ na

wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Sąd Apelacyjny trafnie

zauważył, że w przytoczonym zdaniu opisane zostały dwie przesłanki, które muszą

zajść łącznie: naruszenie przepisów ustawy lub aktów wykonawczych do ustawy

oraz związek zachodzący między tym naruszeniem a wynikiem postępowania o

udzielenie zamówienia publicznego. Analizowany przepis obejmuje jednak kolejne

zdanie; ustawodawca wskazał w nim cztery przesłanki, których wystąpienie

skutkuje nieważnością umowy w sprawie zamówienia publicznego, przy czym

posłużył się zwrotem „ w szczególności”. Każda spośród czterech wyróżnionych

przesłanek (...) obejmuje zachowanie będące naruszeniem przepisów ustawy w

postępowaniu poprzedzającym zawarcie umowy (zob. np. art. 14a, 29, 55, 14 ust.

3, art. 71 ust. 1a, art. 81 ust. 2 u.z.p.).

Wychodząc z założenia, że ustawodawca działa racjonalnie i nie tworzy

niepotrzebnych regulacji, trzeba odrzucić tezę, jakoby w zdaniu drugim

analizowanego przepisu tylko przykładowo wskazane zostały naruszenia przepisów

ustawy prowadzące do nieważności umowy, jeżeli to naruszenie miało wpływ na

wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przyjęcie takiej tezy

oznaczałoby, że zdanie drugie art. 72 ust. 2 u.z.p. stanowi superfluum.

Zawarta w zdaniu drugim art. 72 ust. 2 u.z.p. kategoryczna wypowiedź

ustawodawcy przemawia natomiast za jej odczytaniem w ten sposób, że zaistnienie

jednej z czterech wskazanych w niej przesłanek powoduje nieważność umowy bez

potrzeby badania, czy naruszenie przepisów ustawy, do którego doszło w

konkretnym wypadku, miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia

publicznego. Innymi słowy, ustawodawca, wskazując odrębnie na określone

naruszenia przepisów ustawy, przesądził, że powinny być one traktowane jako

mające wpływ na wynik postępowania. Trzeba dodać, że takiemu odczytaniu treści

przepisu nie stoi na przeszkodzie zawarty w zdaniu drugim zwrot „w szczególności”,

oznacza bowiem tylko tyle, że – obok opisanych czterech przesłanek nieważności –

w postępowaniu poprzedzającym zawarcie umowy wystąpić mogą inne naruszenia

przepisów powodujące również nieważność umowy, ale tylko wtedy, gdy dojdzie do

wykazania wpływu tych naruszeń na wynik postępowania. Można zatem przyjąć, że

w zdaniu drugim art. 72 ust. 2 u.z.p. ustawodawca wskazał tzw. kwalifikowane

przesłanki nieważności.

Za takim ustaleniem sensu analizowanego przepisu przemawiają również

dyrektywy wykładni funkcjonalnej. W doktrynie podkreśla się, że przepisy ustawy o

zamówieniach publicznych mają na celu racjonalizację wydatkowania środków

publicznych przez zaangażowanie możliwie najmniejszych nakładów w sposób nie

budzący wątpliwości co do sposobu ich rozdysponowania, wspieranie uczciwej

konkurencji, w ramach której oferenci zyskują pozycję w oparciu o przejrzyste

reguły, a także zdobywanie zaufania obywateli dla działań szeroko rozumianej

administracji. Zwrócił na to także uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z

dnia 13 września 2001 r., IV CKN 381/00 (OSNC 2002, nr 6, poz. 75), stwierdzając,

że celem rozwiązań przyjętych w ustawie jest zagwarantowanie równego

traktowania wszystkich uczestników postępowania w sprawie udzielenia

zamówienia publicznego, wyeliminowanie zjawisk o charakterze korupcyjnym i w

konsekwencji ochrona rynku, który powinien być zorganizowany przy zachowaniu

zasady równości wszystkich uczestniczących w nim podmiotów.

Jest oczywiste, że umowa zawarta w wyniku postępowania o udzielenie

zamówienia publicznego, przeprowadzonego z naruszeniem obowiązujących w tym

postępowaniu zasad, niweczy możliwość realizacji wskazanych wyżej celów.

Niedopełnienie obowiązku zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Zamówień

Publicznych godzi w jedną z podstawowych zasad udzielania zamówień

publicznych, jaką jest zasada jawności i swobodnego dostępu do ogłaszanych

zamówień publicznych. Poważnym naruszeniem podstawowych zasad, zwłaszcza

zasady równości i zasady uczciwej konkurencji, jest również udzielenie zamówienia

publicznego bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej lub zawarcie

umowy bez wymaganej zgody przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu.

Wystarczy przypomnieć, że wśród decyzji wydawanych przez Prezesa Urzędu

Zamówień Publicznych są często decyzje o zmianie trybu udzielania zamówień z

przetargu nieograniczonego na inny, mniej konkurencyjny, natomiast zakaz

zawarcia umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu ma na celu

umożliwienie przeprowadzenia pełnej procedury reklamacyjnej. Wszystkie

wskazane w zdaniu drugim art. 72 ust. 2 u.z.p. przypadki naruszenia zasad

obowiązujących w postępowaniu poprzedzającym zawarcie umowy trzeba więc

zaliczyć do kategorii rażących naruszeń ustawy, które nie mogą pozostać bez

wpływu na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Konkludując, trzeba zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w kasacji, że

udzielenie zamówienia bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej (art. 72

ust. 2 pkt 2 u.z.p.) powinno być zawsze traktowane jako mające wpływ na wynik

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego bez konieczności badania tej

kwestii w świetle konkretnych okoliczności faktycznych. (...)

Z powyższych względów, skoro powołana podstawa kasacyjna okazała się

usprawiedliwiona, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313

§ 1 oraz art. 108 § 2 w

związku z art. 39319

k.p.c. uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację i

orzekającej o kosztach postępowania apelacyjnego w stosunku do pozwanych

Marka J. oraz Skarbu Państwa – Wojewody D. i w tym zakresie przekazał sprawę

Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach

postępowania kasacyjnego.