I PK 312/03

Wyrok z dnia 12 lutego 2004 r.

I PK 312/03

Zakres kompetencji pełnomocnika do zorganizowania urzędu marszał-

kowskiego ustanowionego w trybie art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 13 paździer-

nika 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację pu-

bliczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) obejmował czynności z zakresu prawa

pracy, które według ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorzą-

dowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) należą do mar-

szałka województwa.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Beata Gudowska, Herbert Szurgacz.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2004 r. sprawy z

powództwa Wojciecha W. przeciwko Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa M.

w W. i Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezesa Rady Ministrów o od-

szkodowanie, na skutek kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego-Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 14 lutego 2003 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu-Są-

dowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie do ponownego rozpoznania i

rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2003 r. Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Warszawie, uwzględniając apelację pozwanego Urzędu Marszałkow-

skiego Województwa M. w W. od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpie-

czeń Społecznych w Warszawie zasądzającego na rzecz powoda Wojciecha W.

kwotę 60.000 zł tytułem odszkodowania, zmienił zaskarżony wyrok i oddalił po-

wództwo w całości. Podstawę wyroku stanowiły następujące ustalenia. W dniu 27

listopada 1998 r. Prezes Rady Ministrów działając na podstawie art. 102 ust. 4 i 6

2

ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące

administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wyznaczył - w osobie Lecha

I. - pełnomocnika do organizacji Urzędu Marszałkowskiego dla Województwa M. na

okres do dnia wyboru zarządu województwa. W dniu 15 grudnia 1998 r. pełnomoc-

nik, działając na podstawie art. 102 ust. 5 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 paź-

dziernika 1998 r., wydał zarządzenie w sprawie utworzenia Urzędu Marszałkowskie-

go Województwa, zaś 16 grudnia 1998 r. zawarł umowę o pracę z powodem, zatrud-

niając go od dnia 1 stycznia 1999 r. na czas określony do 31 grudnia 1999 r. na sta-

nowisku dyrektora departamentu komunikacji w Urzędzie Marszałkowskim Woje-

wództwa M., wskazując jako dzień rozpoczęcia pracy 4 stycznia 1999 r.

W dniu 4 stycznia 1999 r. powód wraz z innymi osobami zatrudnionymi przez

pełnomocnika zgłosił się do pracy w Urzędzie Marszałkowskim Województwa M.,

lecz go do pracy nie dopuszczono. Sytuacja powtórzyła się 5 stycznia 1999 r. Wobec

takiego stanowiska pracodawcy powód w dniu 5 stycznia 1999 r. złożył w Urzędzie

M. pismo skierowane do Marszałka Województwa M., w którym oświadczył o swojej

gotowości do podjęcia pracy w Urzędzie i zwrócił się o wyjaśnienie jego sytuacji pra-

cowniczej. Pełnomocnik Premiera działał do dnia 31 grudnia 1998 r. Złożone przez

niego sprawozdanie w dniu 29 grudnia 1998 r., nie zostało zakwestionowane ani od-

rzucone. Zarząd Województwa M. w dniu 31 grudnia 1998 r. podjął uchwałę [...] w

sprawie organizacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa M.

Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zawarta z

powodem umowa o pracę wywołała wynikające z tej umowy konsekwencje prawne.

Zdaniem Sądu drugiej instancji ustanowiony przez Prezesa Rady Ministrów Pełno-

mocnik przekroczył swoje kompetencje, bowiem w ramach czynności organizowania

urzędu oraz przygotowania projektów uchwał sejmiku województwa - do czego był

powołany - nie mieści się kompetencja do zatrudniania pracowników samorządo-

wych. Ustawowy zakres umocowania pełnomocnika nie obejmuje zatrudniania pra-

cowników samorządowych, do czego potrzebne jest odrębne upoważnienie z art. 4

pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990

r. Nr 21, poz. 124 ze zm.), stanowiącego, że czynności w sprawach z zakresu prawa

pracy w odniesieniu do pracowników samorządowych urzędu marszałkowskiego do-

konywane są przez przewodniczącego zarządu - marszałka województwa.

Wyrok Sądu Apelacyjnego powód zaskarżył kasacją, wnosząc o jego uchyle-

nie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

3

Skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie: a) art. 102 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy

wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez przyjęcie, że peł-

nomocnik powołany do zorganizowania urzędu marszałkowskiego nie był umocowa-

ny do zawierania umów o pracę; art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne

przyjęcie, że „Premier wyznaczając w trybie art. 102 ust. 4 w/w ustawy pełnomocnika

ds. zorganizowania urzędu marszałkowskiego winien wskazać podstawę prawną w

postaci art. 4 pkt 4 ustawy z 22 lutego 1990 r. o pracownikach samorządowych”, jeśli

chciał umocować pełnomocnika do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy;

b) art. 102 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające

ustawy reformujące administrację publiczną przez ograniczenie się do stwierdzenia,

że „Sąd Okręgowy-Sąd Pracy w Warszawie naruszył prawo materialne poprzez

błędną wykładnię przepisów art. 102 ust. 4, 5 i 6 ustawy z 13.X.98 r.”; c) art. 4 pkt 4

ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych przez jego niewłaściwe

zastosowanie, albowiem w dacie zawarcia umowy o pracę przez pełnomocnika z

powodem, przepis ten w wersji przyjętej przez Sąd Apelacyjny jeszcze nie obowią-

zywał; d) art. 3 k.p. przez błędne uznanie, że pełnomocnik do spraw zorganizowania

urzędu marszałkowskiego, nie mógł być pracodawcą dla pracowników urzędu mar-

szałkowskiego; e) art. 33 k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie „do zapisu § 4

pkt 1 umowy o pracę, w sytuacji gdy § 4 umowy przewiduje możliwość rozwiązania

umowy przez strony przed dniem 1 stycznia 1999 r.”; f) art. 58 § 1 k.c. poprzez nie-

właściwe jego zastosowanie przez uznanie, że zapis § 4 pkt 1 umowy o pracę, jako

mający na celu obejście prawa, czyni całą umowę nieważną; g) naruszenie przepi-

sów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

2) art. 233 k.p.c. przez sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego mate-

riału dowodowego polegającą na błędnym ustaleniu, że: a) treść pełnomocnictwa

ustawowego zawartego w art. 102 ust. 5 nie dawała pełnomocnikowi umocowania do

zawierania umów o pracę; b) zapis § 4 umowy przewiduje odszkodowanie dla powo-

da w przypadku rozwiązania tej umowy przed 1 stycznia 1999 r., tj. przed dniem wej-

ścia w życie umowy; c) przepis art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracow-

nikach samorządowych obowiązywał w dacie zawarcia umowy o pracę z powodem

oraz art. 378 k.p.c. poprzez oparcie przez Sąd rozstrzygnięcia na niepodniesionych

4

w apelacji zarzutach naruszenia prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 4, 5 i 6 ustawy z

dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące admini-

strację publiczną oraz art. 4 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, a także

art. 3 i 33 k.p.

Jako okoliczności uzasadniające rozpoznanie kasacji skarżący wskazał na

potrzebę dokonania wykładni art. 102 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Prze-

pisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W kontekście tego

przepisu rodzi się również pytanie o charakter i zakres pełnomocnictwa ustawowego,

wynikającego z przepisów szczególnych. Zachodzi potrzeba zdefiniowania pojęcia

„zorganizowanie urzędu marszałkowskiego” i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy

zatrudnienie pracownika przez pełnomocnika do organizacji urzędu marszałkowskie-

go mieści się w zakresie zorganizowania urzędu marszałkowskiego.

Skarżący wskazał, że w związku z naruszeniem przez Sąd Apelacyjny art. 378

k.p.c. istnieje również potrzeba ustalenia znaczenia pojęcia „granice apelacji” i

udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy sąd drugiej instancji może z urzędu stwierdzać

naruszenie przepisów prawa materialnego, w zakresie w jakim zarzut taki nie zostaje

podniesiony przez wnoszącego apelację.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wynikające w zakresie podstaw kasacji powoda problemy prawne sprawy za

punkt odniesienia mają okoliczności faktyczne, których strona pozwana nie kwestio-

nuje. Nawiązując do przedstawionej wyżej podstawy faktycznej wyroku, trzeba roz-

ważyć stosunek pracy, w szczególności sytuację prawną powoda, z którym umowę o

pracę w Urzędzie Marszałkowskim Województwa M. zawarł w okresie organizacji

Urzędu Marszałkowskiego (gdy - z określonych przyczyn - nie działały organy samo-

rządowe) wyznaczony przez Premiera pełnomocnik do organizacji Urzędu Marszał-

kowskiego dla województwa M. Premier w dokumencie zawierającym pełnomocnic-

two określił jego cel, z powołaniem podstawy ustawowej bez skonkretyzowania za-

kresu powierzonego zorganizowania Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. Nie

zostało w sprawie ustalone ażeby Premier jako bezpośredni mocodawca pełnomoc-

nika zakwestionował czynności tego pełnomocnika w odniesieniu do rozpatrywanego

w sprawie zatrudnienia powoda.

5

Na tle powyższych okoliczności zakwestionowanie ważności umowy o pracę

zawartej przez pełnomocnika do organizacji Urzędu Marszałkowskiego z powodem

wynika z podzielonego przez Sąd Apelacyjny - odmiennie od stanowiska Sądu

pierwszej instancji - poglądu strony pozwanej, że Pełnomocnik w tym zakresie działał

bezprawnie, bo zakres jego działania wynikający z przepisów nie obejmował prawa

do zatrudniania pracowników Urzędu Marszałkowskiego.

Rozważając przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego stano-

wisko, Sąd Najwyższy nie podzielił założenia na jakim zostało ono oparte, to jest, że

dla wykonywania przez pełnomocnika czynności z zakresu prawa pracy przy jego

wyznaczeniu „wskazana byłaby podstawa prawna (art. 4 pkt 4 ustawy z 22 marca

1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) stanowiąca,

że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w odniesieniu do pracowników sa-

morządowych urzędu marszałkowskiego dokonywane są przez przewodniczącego

zarządu - marszałka województwa”. Nie ma uzasadnionej podstawy stanowisko

uzależniające zakres należących do pełnomocnika czynności prawnych od sposobu

ujęcia podstawy upoważniającej w dokumencie pełnomocnictwa. Nie jest przecież

tak, że od uznania Premiera zależy to, czy pełnomocnik wyznaczony do zorganizo-

wania Urzędu Marszałkowskiego jest lub nie jest upoważniony do czynności w spra-

wach z zakresu prawa pracy. Kwestia wyposażenia pełnomocnika w określone kom-

petencje nie została pozostawiona Premierowi, lecz powinna być wyjaśniona według

wynikającego z przepisów prawa statusu tego pełnomocnika. W regulacji prawnej

określającej działanie Premiera w zakresie należącym do samorządu terytorialnego

nie chodzi o przeniesienie kompetencji samorządu do organu administracji państwo-

wej ale - według zasady pomocniczości - wyznaczenie pełnomocnika do wykonania

określonego zadania (zorganizowanie Urzędu Marszałkowskiego), które należy

wprawdzie do właściwych organów samorządowych, jednakże nie mogły one go wy-

konać, gdyż nie zostały wyłonione w odpowiednim terminie. Wiąże się to z realizacją

ustawowo określonej zasady w ramach reformy ustroju samorządu terytorialnego, że

„z dniem 1 stycznia 1999 r. tworzy się urzędy marszałkowskie w miastach będących

siedzibami władz samorządu województwa” (art. 27 ustawy z dnia 13 października

1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). W

poszczególnych ustępach art. 102 tej ustawy określono ramy czasowe powstawania

ustrojowych struktur nowoutworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Tak

więc - stosownie do art. 102 ust. 3 - jeżeli do dnia 15 listopada nie zostałby wybrany

6

zarząd województwa, to organizacja urzędu marszałkowskiego należałaby do pełno-

mocnika ustanowionego przez sejmik województwa, a więc w ramach struktury sa-

morządowej. Dopiero, jeżeli do dnia 25 listopada 1998 r. - stosownie do art. 102 ust.

4 - sejmik województwa nie wybrałby zarządu województwa i nie ustanowiłby swego

pełnomocnika, to takiego pełnomocnika wyznacza Prezes Rady Ministrów na wnio-

sek Delegata Rządu. Pełnomocnicy, o których mowa w wymienionych przepisach

mieli zadanie zorganizowania urzędu marszałkowskiego oraz przygotowania projek-

tów uchwał sejmiku województwa, w tym projektu statutu województwa (art. 102 ust.

5). W zakresie tych zadań, ze względu na wskazane przyczyny ich powołania, pełnili

oni zastępczą - na czas do dnia wyboru zarządu województwa - funkcję, która w

zwykłym porządku funkcjonowania nowo utworzonych struktur samorządowych na-

leży do jego organów (art. 102 ust. 6).

Nie ma więc uzasadnionej podstawy pogląd Sądu Apelacyjnego, że zakres

kompetencji pełnomocnika do zorganizowania urzędu marszałkowskiego nie mógł

obejmować czynności z zakresu prawa pracy, które według ustawy o pracownikach

samorządowych należą do marszałka województwa. Tymczasem - jak to wyżej

wskazano - przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej przewidziały

specjalny (nadzwyczajny) tryb etapu organizacyjnego, w ramach którego określone

zadania przyporządkowane ustrojowym organom samorządu terytorialnego, mogły

być zastępczo powierzane ustanawianym w specjalnym trybie pełnomocnikom.

Można więc z tego powodu rezultat wnioskowania Sądu Apelacyjnego ująć inaczej -

najogólniej biorąc - w ten sposób, że jeżeli do marszałka województwa należy za-

trudnianie pracowników urzędu marszałkowskiego i jeżeli zorganizowanie urzędu

marszałkowskiego zawiera jakieś, przynajmniej podstawowe, struktury kadrowe, to

zadania te należały także do pełnomocnika ustanowionego w trybie art. 102 ust. 4

ustawy z dnia 13 października 1998 r. Horyzont czasowy działania pełnomocnika (do

dnia wyboru zarządu województwa) - wbrew poglądowi Sądu Apelacyjnego - nie sta-

nowi adekwatnego kryterium dla kwestii przedmiotu (zakresu) tego działania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wyraził ponadto stanowisko, że wyni-

kający z § 4 ust. 1 zawartej z powodem umowy o pracę „zapis o obowiązku zapłaty

odszkodowania powodowi za samą możliwość rozwiązania umowy o pracę przed

datą rozpoczęcia pracy jest nieważny jako mający na celu obejście prawa (art. 58 § 1

k.c.)”. W kasacji powoda zarzucono, że ocena wyroku w powyższym zakresie jest

niezrozumiała i zbędna. Nie wchodząc w rozpoznanie tego zarzutu należy zauważyć,

7

że w rozpatrywanej sprawie konsekwencje prawne spornej klauzuli z § 4 ust. 1

umowy o pracę nie mają żadnego znaczenia, skoro podstawę dochodzonego przez

powoda roszczenia odszkodowawczego nie stanowi wcześniejsze rozwiązanie

umowy o pracę (przed 1 stycznia 1999 r.), ale odszkodowanie (z § 4 ust. 2 umowy)

za niewykonanie obowiązków pracodawcy.

Jeżeli chodzi o procesową podstawę kasacji (por. art. 3931

pkt 2 k.p.c.), to po-

mijając zbędnie powtórzone w tym zakresie zarzuty przedstawione poprzednio w ra-

mach podstawy materialnoprawnej (por. art. 3931

pkt 1 k.p.c.) niezasadnie zarzucono

naruszenie art. 378 k.p.c., przez weryfikację wykładni przepisów prawa materialnego,

chociaż apelacja strony pozwanej nie podnosiła zarzutów z zakresu prawa material-

nego. Stanowisko w tym zakresie wnoszącego kasację jest odpowiednie dla roli sądu

kasacyjnego (por. art. 39311

k.p.c.), a nie dla pozycji sądu apelacyjnego (por. też art.

368 § 1 k.p.c., art. 382 k.p.c. i art. 386 k.p.c.), który w granicach apelacji pełni rów-

nież funkcję sądu merytorycznego i może brać z urzędu pod rozwagę naruszenie

prawa materialnego ażeby po przeanalizowaniu całego materiału procesowego usta-

lić podstawę faktyczną wyroku i jego podstawę prawną, z ewentualnym usunięciem

wad postępowania pierwszoinstancyjnego.

Z powyższych przyczyn, uznając że wniosek kasacji jest uzasadniony ze

względu na usprawiedliwioną podstawę dotyczącą naruszenia przepisów prawa ma-

terialnego, Sąd Najwyższy orzekł zgodnie z art. 39313

§ 1 k.p.c.

========================================