I CK 549/03

Wyrok z dnia 24 marca 2004 r., I CK 549/03

Roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie

bezprzetargowym (art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o

gospodarce nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze

zm.) przysługuje również wtedy, gdy państwowa osoba prawna przed dniem 5

grudnia 1990 r. złożyła wniosek o oddanie jej gruntu państwowego w zarząd.

Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Zbigniew Strus

Sędzia SA Barbara Kurzeja

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Akademii Pedagogiki Specjalnej im.

Marii Grzegorzewskiej w W. przeciwko Miastu Stołecznemu W. o zobowiązanie do

złożenia oświadczenia woli, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu

24 marca 2004 r. kasacji strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Warszawie z dnia 13 czerwca 2003 r.

uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie

do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania

kasacyjnego.

Uzasadnienie

Strona powodowa – Akademia Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej

w W. wystąpiła przeciwko Miastu Stołecznemu W. (początkowo przeciwko

poprzednikowi prawnemu: Gminie W.-C.) z powództwem o zobowiązanie do

złożenia oświadczenia woli, zgodnie z którym strona pozwana oddaje jej – w trybie

bezprzetargowym – w użytkowanie wieczyste nieruchomość gruntową, położoną w

W. przy ul. K.

Strona pozwana wnosząc o oddalenie powództwa, zarzuciła, że powodowa

Akademia nie jest uprawniona do skorzystania ze sposobu uzyskania wieczystego

użytkowania, przewidzianego w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o

gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.–

dalej: "u.g.n."), w odniesieniu bowiem do nieruchomości, której dotyczy żądanie, nie

został złożony w ustawowym terminie stosowny wniosek.

Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2002 r. oddalił

powództwo, stwierdzając, że strona powodowa legitymuje się decyzją z dnia 3 maja

1988 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej, która stała się ostateczna z

dniem 3 stycznia 1990 r. Przed upływem terminu jej ważności, tj. przed dniem 1

października 1991 r., strona powodowa jako inwestor nie wystąpiła o pozwolenie na

budowę ani nie uzyskała prawa do gruntu, dlatego decyzja utraciła moc. Strona

powodowa wprawdzie w dniu 26 czerwca 1990 r. złożyła w Urzędzie Dzielnicowym

W.-O. pismo o przekazanie jej terenu objętego decyzją lokalizacyjną, jednakże nie

zostało ono potraktowane jako wniosek o oddanie nieruchomości w użytkowanie

wieczyste. W odniesieniu do wniosku zawartego we wskazanym piśmie strona

powodowa wykazywała bezczynność aż do września 1996 r., dopiero bowiem

wówczas wnioskowała o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W tej

sytuacji Sąd Okręgowy, przyjmując dopuszczalność powództwa wytoczonego na

podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 208 ust. 1 u.g.n., uznał że żądanie strony

powodowej nie zasługuje na uwzględnienie.

Apelacja strony powodowej została przez Sąd Apelacyjny oddalona wyrokiem z

dnia 13 czerwca 2003 r. Sąd Apelacyjny, po zaakceptowaniu poczynionych przez

Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, wskazał, że w myśl art. 208 ust. 1

u.g.n., roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie

bezprzetargowym przysługuje osobom fizycznym oraz prawnym w razie złożenia

przez nie wniosku o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed dniem

utraty ważności ostatecznych decyzji lokalizacyjnych lub o pozwoleniu na budowę

na nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Nie

ma podstaw, aby przepis ten wykładać rozszerzająco, strona powodowa zaś przed

dniem utraty ważności decyzji lokalizacyjnej nie złożyła skutecznego wniosku o

oddanie przedmiotowej nieruchomości w wieczyste użytkowanie, skoro użyty w

piśmie z dnia 26 czerwca 1990 r. zwrot "o przekazanie terenu" nie wskazywał

konkretnie, że chodzi jej właśnie o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

W kasacji strona powodowa, powołując się na naruszenie prawa materialnego, w

szczególności art. 208 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu,

że nie spełniła ona przewidzianych w nim przesłanek, wniosła o uchylenie wyroków

Sądów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W

uzasadnieniu kasacji strona powodowa zakwestionowała stanowisko Sądu

Apelacyjnego, że w art. 208 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wprowadził wymaganie, aby

zainteresowana osoba fizyczna lub prawna złożyła wniosek o ustanowienie prawa

użytkowania wieczystego. Interpretując powyższy przepis należy mieć na względzie

z jednej strony status prawny wnioskodawcy, a z drugiej ówczesny stan prawny,

wynikający z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. –

dalej: "u.g.g."). W zależności od konkretnej sytuacji grunt państwowy mógł być w

1990 r. oddany przez Skarb Państwa w zarząd, użytkowanie lub w użytkowanie

wieczyste.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)

Zgodnie z art. 208 ust. 1 u.g.n., osobom fizycznym oraz prawnym, które do dnia

5 grudnia 1990 r. uzyskały ostateczne decyzje lokalizacyjne lub pozwolenia na

budowę na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność

gminy, oddaje się te nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie

bezprzetargowym, jeżeli wnioski o oddanie tych nieruchomości zostały złożone

przed dniem utraty ważności tych decyzji, jednak nie później niż do dnia 31 grudnia

2000 r. Pozostawiając na uboczu – drugorzędną dla rozstrzygnięcia niniejszej

sprawy – kwestię wadliwości przytoczonego artykułu i okoliczność, że jest on

kontynuacją unormowania zawartego w art. 88a u.g.g., wstępnie należy stwierdzić,

iż z hipotezy art. 208 ust. 1 u.g.n. – wbrew stanowisku Sądów obu instancji, a także

niektórym poglądom wyrażanym w piśmiennictwie – nie wynika, aby roszczenie, o

którym w nim mowa, przysługiwało tylko w razie złożenia w odpowiednim czasie

wniosku o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Podejmując analizę przytoczonego przepisu podkreślić należy, że obejmuje on

zdarzenia prawne sprzed dnia 5 grudnia 1990 r. Oznacza to, że przy ocenie

skuteczności wniosków "o oddanie nieruchomości stanowiących obecnie własność

Skarbu Państwa lub własność gminy", składanych przez uprawnione osoby fizyczne

oraz prawne przed dniem utraty ważności uzyskanych decyzji lokalizacyjnych lub

pozwoleń na budowę, nie sposób abstrahować od sposobu regulowania prawa

użytkowania wieczystego w chwili składania wniosków. Nie można przejść do

porządku nad faktem, że obowiązujące przepisy regulujące prawo wieczystego

użytkowania zasadniczo różnią się od ich wersji sprzed nowelizacji kodeksu

cywilnego, dokonanych ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i

kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a

organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz.

198), która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., oraz ustawą z dnia 28 lipca

1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321), obowiązującą

od dnia 1 października 1990 r.

Użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do polskiego systemu prawnego

ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.

Nr 32, poz. 159) i przez długi czas wieczystym użytkownikiem nie mogła zostać

państwowa jednostka organizacyjna. Pod względem podmiotowym funkcjonowanie

prawa wieczystego użytkowania, będącego prawem na rzeczy cudzej, miało więc

charakter ograniczony, co było konsekwencją zasady jednolitej własności

państwowej (art. 128 k.c. w brzmieniu sprzed dnia 1 lutego 1989 r.). Zasada ta

polegała na tym, że Państwo zachowywało niepodzielnie własność mienia, mimo iż

poszczególne jego składniki były przekazywane różnym państwowym jednostkom

organizacyjnym, również takim, które miały osobowość prawną (np.

przedsiębiorstwom państwowym). W tym wypadku państwowe osoby prawne

wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia

ogólnonarodowego (państwowego) uprawnienia płynące nie ze swojej własności,

lecz z własności państwowej. Specyfiką ówczesnej sytuacji było więc, że

państwowe osoby prawne, chociaż sprawowały jedynie zarząd własnością

państwową, na zewnątrz w stosunkach cywilnoprawnych z innymi podmiotami

występowały tak jak właściciel; nie były i nie mogły mimo wszystko stać się

właścicielami mienia ogólnonarodowego.

Dla dokonania prawidłowej interpretacji art. 208 ust. 1 u.g.n. nie jest bez

znaczenia także to, że z jednej strony przewidziana w art. 128 k.c. zasada odnosiła

się również do innych niż własność praw majątkowych, wchodzących w skład

majątku państwowego, a więc do całości mienia ogólnonarodowego w rozumieniu

art. 44 k.c., a z drugiej, że jednocześnie użytkowanie wieczyste– zgodnie z art. 232

k.c. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 maja 1990 r., tj. przed wejściem w

życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w

ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej

oraz o zmianie niektórych ustaw – mogło być ustanawiane tylko na gruncie

państwowym.

Problematyka oddawania gruntów państwowych w użytkowanie wieczyste

unormowana była wówczas w przepisach tytułu II księgi drugiej kodeksu cywilnego,

w przepisach art. 19-35 u.g.g. oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w

użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i

rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami

(Dz.U. Nr 47, poz. 239).

Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości stanowiły unormowania szczególne w stosunku do

kodeksu cywilnego i wprowadzały odstępstwa od jego podstawowych założeń.

Prawne odstępstwa istniały jednak tylko w zakresie przedmiotowym (por.

uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 1987 r., III CZP

42/87, OSNCP 1988, nr 7-8, poz. 90). Według art. 232 § 1 k.c. w brzmieniu

obowiązującym w dniu 26 czerwca 1990 r., a zatem w dniu złożenia przez stronę

powodową wniosku "o przekazanie terenu", prawo użytkowania wieczystego mogło

być ustanowione na rzecz osób fizycznych oraz spółdzielni budownictwa

mieszkaniowego i innych osób prawnych określonych w przepisach szczególnych.

Takim przepisem szczególnym był art. 4 ust. 5 u.g.g., określający krąg podmiotów,

którym mogły być oddawane grunty w użytkowanie wieczyste. Według tego

przepisu podmiotami tymi były spółdzielnie mieszkaniowe, osoby fizyczne oraz

osoby prawne poza państwowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami

społecznymi, obce przedstawicielstwa dyplomatyczne lub urzędy konsularne oraz

inne przedsiębiorstwa zagraniczne uprawnione do działania na terenie PRL, a także

organizacje międzynarodowe.

Oznacza to, że państwowe osoby prawne nie mogły zostać stroną umowy o

oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a zatem – podmiotami użytkowania

wieczystego. Wykluczone było też uzyskanie przez te jednostki akcesoryjnego – w

stosunku do prawa wieczystego użytkowania – prawa własności budynków i

urządzeń wzniesionych na gruncie (zob. art. 235 k.c.). Konsekwencją takiego stanu

rzeczy było unormowanie, w myśl którego grunty państwowe niezbędne do

prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych

albo statutowych mogły być oddawane państwowym jednostkom organizacyjnym

jedynie w zarząd, odpłatny lub nieodpłatny (art. 4 ust. 1-4 u.g.g.).

Zwrot przyniosła ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks

cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321), która z dniem 1 października 1990 r., w wyniku

znowelizowania art. 232 k.c., umożliwiła oddawanie gruntów będących własnością

Skarbu Państwa, a także własnością gmin lub ich związków, w wieczyste

użytkowanie państwowym osobom prawnym.

Reasumując, z całokształtu unormowań problemu gospodarowania

nieruchomościami, istniejących w chwili złożenia przez stronę powodową wniosku

"o przekazanie" terenu wynika, że krąg osób, na rzecz których można było

ustanawiać użytkowanie wieczyste, był ustawowo ograniczony i nie obejmował

osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi. De lege lata to

zróżnicowanie nie istnieje.

Z przedstawionych rozważań należy wnosić, że w celu prawidłowego

zastosowania i dokonania właściwej interpretacji art. 208 ust. 1 u.g.n.,

odpowiadającej założeniu racjonalnego działania ustawodawcy, nie można

poprzestać na wykładni językowej i rozważeniu kwestii zasadności żądania strony

powodowej w jedynie kontekście obecnie obowiązującego stanu prawnego, lecz

należy uwzględnić zarówno cel unormowania, jak i obowiązującą w dniu 26 czerwca

1990 r. całościową regulację prawa użytkowania wieczystego.

Ważne znaczenie powinna mieć także konstytucyjna zasada równości

podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji), która wyraża się w tym, że wszystkie

podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają

być traktowane równo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i

faworyzujących. Trybunał Konstytucyjny w wielu orzeczeniach podkreślał, że

sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (kategorii

podmiotów) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej,

stąd też konsekwentnie przyjmuje, iż nie wolno tworzyć takiego prawa, które

różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, mimo ich identycznej sytuacji faktycznej

(zob. np. uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 1994

r., K 15/93, OTK Zb.Urz. 1994, nr 1, poz. 4, z dnia 20 grudnia 1994 r., K 8/94, OTK

Zb.Urz. 1994, nr 2, poz. 43, z dnia 5 grudnia 1995 r., K 6/95, OTK Zb.Urz. 1995, nr

3, poz. 19 i z dnia 17 października 2000 r., SK 5/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 7, poz.

254).

Wszystko to oznacza, że w odniesieniu do art. 208 ust. 1 u.g.n. należy przyjąć

wykładnię, w ramach której będzie respektowana okoliczność, iż przed dniem 5

grudnia 1990 r. niektóre podmioty cywilnoprawne nie mogły ubiegać się o oddanie

nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Prowadzi to do wniosku, że przewidziane

w tym artykule roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w

trybie bezprzetargowym przysługuje również wtedy, gdy treść złożonego przed

powyższą datą przez osobę prawną (byłą państwową jednostkę organizacyjną)

wniosku o oddanie gruntu państwowego była adekwatna do jej ówczesnego statusu

prawnego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może ulegać wątpliwości, że w dniu

26 czerwca 1990 r., a więc w chwili złożenia wniosku o "przekazanie terenu"

objętego decyzją lokalizacyjną, stronie powodowej teren państwowy mógł być

przekazany jedynie w zarząd.

Sąd Apelacyjny, wydając zaskarżony wyrok, przedstawionej argumentacji nie

wziął pod rozwagę, dlatego nietrafnie uznał, że powodowa Akademia nie wykazała,

iż w stosownym czasie złożyła wymagany ustawowo wniosek.

W tej sytuacji Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji (art. 39312

§ 1 k.p.c. ).