III CZP 39/04

Uchwała z dnia 5 sierpnia 2004 r., III CZP 39/04

Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Jan Górowski

Sędzia SN Zbigniew Strus

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Krzysztofa W., Marii W., Urszuli P.,

Krzysztofa S. i Anny P.-M. przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie M. o

ustalenie, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 5

sierpnia 2004 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Krakowie

postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2004 r.:

„Czy po wejściu w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na

poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości

Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami

państwa polskiego (Dz.U. Nr 6, poz. 39) dopuszczalna jest droga sądowa w

sprawach o ustalenie (art. 189 k.p.c.), że powód bądź jego poprzednik prawny

pozostawili poza obecnymi granicami państwa nieruchomość, do której

przysługiwało im prawo własności;

a w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie:

czy osoba dysponująca dokumentami, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2

ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.(....) ma interes prawny w uzyskaniu orzeczenia

ustalającego, że poza obecnymi granicami państwa pozostawiła nieruchomość, do

której jej samej bądź poprzednikowi przysługiwało prawo własności?"

podjął uchwałę:

Po wejściu w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na

poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego

nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych

poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39),

dopuszczalna jest droga sądowa o ustalenie, że powód bądź jego

poprzednicy prawni pozostawili poza obecnymi granicami państwa

nieruchomość, do której przysługiwało im prawo własności;

odmówił podjęcia uchwały w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 maja 2003 r. Sąd Okręgowy w Krakowie ustalił, że Filipina

P. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiła na terenach nie

wchodzących obecnie do obszaru Polski nieruchomość, stanowiącą działkę przy ul.

Ż. nr 5 we Lwowie o powierzchni 75 a, z nasadzeniami w postaci drzew owocowych

i krzewów, zabudowaną budynkiem mieszkalnym dwupiętrowym, murowanym,

podpiwniczonym, o trzech mieszkaniach – każde o powierzchni ponad 150 m2

.

Rozpoznając apelację pozwanego Skarbu Państwa od tego orzeczenia, Sąd

Apelacyjny powziął wątpliwość, czy w zmienionym stanie prawnym, związanym z

wejściem w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny

sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu

Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami

państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 – dalej: „ustawa z 2003 r.”),

dopuszczalna jest droga sądowa do rozpoznawania roszczenia powodów. Dalsza

wątpliwość Sądu wyraża się w pytaniu, czy w razie pozytywnego przesądzenia

kwestii dopuszczalności drogi sądowej, osoba dysponująca dokumentami, o których

mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy, ma interes prawny w uzyskaniu orzeczenia

sądowego ustalającego, że ona sama lub jej poprzednicy prawni pozostawili poza

obecnymi granicami państwa nieruchomość, do której przysługiwało im prawo

własności. Sąd Apelacyjny przedstawił te zagadnienia prawne do rozstrzygnięcia

Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 390 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sąd Okręgowy wyrokował w niniejszej sprawie w dniu 30 maja 2003 r., a więc

jeszcze w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z

2003 r., apelacja zaś od tego orzeczenia ma być rozpoznana już pod rządem tej

ustawy. W tej sytuacji powstaje kwestia wstępna, czy Sąd Apelacyjny mógł wystąpić

z zagadnieniem prawnym dotyczącym ustawy z 2003 r., czy też powinien

rozpoznać apelację według dotychczasowego stanu prawnego. Wobec braku w

ustawie przepisu intertemporalnego, odnoszącego się do postępowań sądowych,

problem ten należy rozstrzygnąć w zgodzie z podstawową regułą dotyczącą

obowiązywania ustawy procesowej, jaką jest zasada bezpośredniego stosowania

przepisów nowej ustawy. Kwestię dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej

sprawie na etapie postępowania apelacyjnego trzeba zatem oceniać w świetle

przepisów ustawy z 2003 r., a zwłaszcza jej art. 5. Zgodnie z ustępem pierwszym

tego artykułu, prawo do zaliczenia wartości pozostawionych poza obecnymi

granicami państwa polskiego potwierdza w drodze decyzji właściwy wojewoda. W

ustępie drugim, w dwóch punktach, wymieniono zamkniętą listę środków

dowodowych, na podstawie których potwierdzenie to może nastąpić. Środki

dowodowe o znaczeniu zasadniczym wyszczególniono w punkcie pierwszym. Są

nimi urzędowy opis mienia lub zaświadczenie odszkodowawcze wydane przez były

Państwowy Urząd Repatriacyjny albo inne dokumenty urzędowe, w tym sądowe. W

punkcie drugim wskazano dowody o wyraźnie subsydiarnym charakterze, gdyż

uwzględnia się je tylko „w razie braku dokumentów, o których mowa w pkt 1”.

Rozważając na tle tej regulacji ustawowej problem dopuszczalności drogi

sądowej, trzeba przypomnieć ogólną zasadę, że badanie tej kwestii powinno iść w

dwóch kierunkach: pozytywnym, przez rozstrzygnięcie, czy dana sprawa jest

sprawą cywilną w znaczeniu materialnym albo formalnym, czyli tak jak to ujmuje art.

1 k.p.c., oraz negatywnym, przez ustalenie, czy nie ma przepisu szczególnego,

który wyłączałby dopuszczalność drogi sądowej w sprawie, która ze swej istoty jest

sprawą cywilną (art. 2 § 3 k.p.c.). Nie ulega wątpliwości, że spór o to czy powodowi

lub jego poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo własności do nieruchomości

pozostawionej w związku z wojną poza obecnymi granicami państwa, jest sporem

cywilnoprawnym, jak bowiem wykazał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu

sędziów z dnia 17 grudnia 1987 r., III CZP 68/87, mającej moc zasady prawnej

(OSNCP 1988, nr 6, poz. 74), w sprawie takiej chodzi nie tylko o przesądzenie

samego faktu pozostawienia mienia poza obecnym obszarem państwa polskiego,

lecz również o ustalenie, że w stosunku do tego mienia służyło powodowi (jego

poprzednikom) prawo własności.

Wątpliwości Sądu Apelacyjnego dotyczą negatywnej przesłanki ustalania

dopuszczalności drogi sądowej i koncentrują się na zagadnieniu, czy art. 5 ustawy z

2003 r. nie należy do tych przepisów szczególnych, które wyłączają drogę sądową z

rozpoznania sprawy ze swej istoty cywilnej, przekazując ją do postępowania

administracyjnego. Wprawdzie brzmienie tego przepisu nie upoważnia do

wyprowadzenia takiego wniosku, ale Sąd Apelacyjny zwraca uwagę, że zawiera on

istotne ograniczenia dowodowe w postępowaniu administracyjnym o potwierdzenie

prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi

granicami państwa polskiego. W tym kontekście, gdyby dopuścić możliwość

dochodzenia na drodze sądowej ustalenia, że powodowi lub jemu poprzednikowi

prawnemu przysługiwało prawo własności do pozostawionej za granicą

nieruchomości, to – zdaniem Sądu – te ograniczenia dowodowe stałyby się

iluzoryczne, gdyż nie obowiązywałyby w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu

tym powód mógłby bowiem wykazywać tytuł do pozostawionego mienia wszelkimi

dowodami, w tym także wymienionymi w art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy, które mogą być

przecież przeprowadzone i samodzielnie ocenione przez organ prowadzący

postępowanie administracyjne.

Można więc powiedzieć, że obawy Sądu Apelacyjnego dotyczą z jednej strony

możliwości swoistego obchodzenia prawa w drodze procesu cywilnego (ściśle

biorąc, obchodzeniem ograniczeń dowodowych przewidzianych w art. 5 ustawy z

2003 r. dla postępowania administracyjnego), z drugiej zaś niebezpieczeństwa

wchodzenia przez sądy w kompetencje przyznane ustawowo organowi

administracyjnemu.

Mimo doniosłości tych obaw, nie mogą one przesądzić wyłączenia drogi

sądowej do rozpoznawania spraw o ustalenie prawa własności do nieruchomości

pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego. Przede wszystkim

należy podkreślić, że art. 2 k.p.c. posługuje się konstrukcją ustawowego

domniemania drogi sądowej do rozpoznawania sprawy cywilnej; przekazanie takiej

sprawy do właściwości innych organów musi zatem być wyraźne. W przypadku

ustawy z 2003 r. wymóg ewentualnego jasnego sformułowania o wyłączeniu drogi

sądowej jest dodatkowo usprawiedliwiony tym, że w przeszłości, w związku ze

zmieniającymi się uregulowaniami prawnymi dotyczącymi uprawnienia do zaliczania

na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu lub ceny sprzedaży

położonych na nim budynków wartości mienia pozostawionego poza obecnymi

granicami państwa, kwestia dopuszczalności drogi sądowej pozostawała sporna, a

w orzecznictwie rozwiązywano ją w różny sposób.

Na tle ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i

osiedlach (jedn. tekst: Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) i rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia

pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego

terenu i ceny stojących na nim budynków (Dz.U. Nr 13, poz. 118) Sąd Najwyższy w

uchwale z dnia 5 września 1972 r., III CZP 80/71 (OSPiKA 1973, nr 9, poz. 181)

oraz w postanowieniu z dnia 16 lutego 1977 r., III CRN 3/77 (OSNCP 1977, nr 11,

poz. 220) przyjął, że droga sądowa do żądania ustalenia pozostawienia za granicą

nieruchomości jest niedopuszczalna. Ten pogląd prawny podtrzymany został także

po wejściu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.)

oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w

sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na

poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki

budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. Nr 47, poz. 244). Sąd Najwyższy

w postanowieniu z dnia 9 grudnia 1985 r., II CZ 143/85 (OSNCP 1986, nr 11, poz.

180) przyjął, że także pod rządem nowych uregulowań prawnych droga sądowa w

tych sprawach jest wyłączona, gdyż przekazano je na drogę postępowania

administracyjnego.

Przełom w tej kwestii w stanie prawnym i w orzecznictwie nastąpił po wydaniu

orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 1987 r., P 1/87 (OTK

1987, poz. 1), w którym stwierdzono, że § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady

Ministrów z 1985 r. jest niezgodny z art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i z art. 75 k.p.a., ponieważ

wprowadza w postępowaniu administracyjnym ograniczenia dowodowe,

nieprzewidziane w przepisach ustawowych. W konsekwencji tego orzeczenia

dokonano nowelizacji § 5 rozporządzenia, usuwając z jego treści dotychczasowe

ograniczenia dowodowe, co oznaczało, że zainteresowani mogli wykazywać w

postępowaniu administracyjnym fakt pozostawienia mienia za granicą za pomocą

wszystkich środków dowodowych wymienionych w art. 75 k.p.a. W związku z tym

Sąd Najwyższy w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 17 grudnia

1987 r. uznał dotychczasowe orzecznictwo w tej kwestii za nieaktualne i

opowiedział się za dopuszczalnością drogi sądowej w omawianych sprawach.

Uchwała ta wytyczyła kierunek orzecznictwa zarówno pod rządami ustawy i

rozporządzenia z 1985 r., jak i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie zaliczania

wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży

nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości

tej nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 32 ze zm.).

Z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy z 2003 r. wynika, że

ustawodawca miał świadomość kontrowersji dotyczącej drogi sądowej. W

uzasadnieniu tym powołano się na wszystkie poprzednie regulacje prawne

dotyczące możliwości zaliczania wartości mienia pozostawionego za granicą na

poczet nabywanego prawa wieczystego użytkowania nieruchomości lub stojących

na niej budynków oraz na treść uchwały składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r., III CZP 84/90 (OSNCP 1991, nr 8-9, poz.

97), w której m.in. potwierdzony został kierunek wykładni prawa uznającej

dopuszczalność powództwa o ustalenie pozostawienia mienia nieruchomego na

terenach nie wchodzących w skład obecnego terytorium Państwa. W tej sytuacji

brak w treści ustawy wyraźnego postanowienia o wyłączeniu drogi sądowej w tych

sprawach, uzasadnia przyjęcie poglądu, że ustawodawca nie zdecydował się na

zmianę dotychczasowego stanu rzeczy i przekazanie ich do właściwości organów

administracyjnych. Nie należy wyciągać wniosku o dokonaniu takiej zmiany z faktu

wprowadzenia w art. 5 ustawy ograniczeń dowodowych w postępowaniu

administracyjnym, Wniosek taki oznaczałby bowiem swoiste wotum nieufności w

stosunku do sądów, gdyż w istocie opierałby się na ukrytym, niedopuszczalnym

założeniu, że sądy, nie będąc związane ograniczeniami dowodowymi

przewidzianymi dla postępowania administracyjnego, orzekałyby w tych sprawach

w sposób przesadnie liberalny, z niekorzyścią dla interesów Skarbu Państwa.

Dodatkowo należy podkreślić, że pozwany w tych sprawach Skarb Państwa

dysponuje wszelkimi środkami dostępnymi w kontradyktoryjnym procesie,

potrzebnymi dla ochrony tych interesów, w tym uprawnieniem do kwestionowania

prawidłowości dokonanej oceny dowodów. Przy okazji warto zwrócić uwagę, że

wprawdzie ograniczenia dowodowe zawarte w art. 5 ustawy nie odnoszą się do

sądów, ale stanowić powinny dla nich impuls do szczególnie wnikliwej i krytycznej

oceny przeprowadzonych dowodów, zwłaszcza – ze względu na upływ czasu – jeśli

chodzi o korzystanie z osobowych źródeł dowodowych.

Powyższe rozważania uzasadniają udzielenie pozytywnej odpowiedzi na

pytanie o dopuszczalność drogi sądowej w kategorii sporów takich, jak sprawa

niniejsza. Oznacza to, że przez użyte w art. 5 ust 2 pkt. 1 ustawy z 2003 r.

określenie „dokument sądowy” należy rozumieć także wyrok sądowy, wydany w

sprawie o ustalenie po wejściu w życie tej ustawy.

Nie da się natomiast sformułować ogólnej odpowiedzi na objęte

rozpoznawanym zagadnieniem prawnym pytanie w części dotyczącej interesu

prawnego. Nie ulega wątpliwości, że istnienie tego interesu jest merytoryczną

przesłanką powództwa o ustalenie z art. 189 k.p.c. W orzecznictwie sądowym

przyjmuje się na ogół zgodnie, że interes ten istnieje wówczas, gdy powód z

usprawiedliwionych przyczyn znajduje się w niepewnej sytuacji prawnej albo kiedy

jego sfera prawna jest zagrożona lub naruszona, a on nie ma innych środków jej

ochrony (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2002 r., II CKN

833/00, z dnia 15 grudnia 200 r., IV CKN 205/00, z dnia 8 maja 2000 r., V CKN

29/00 oraz z dnia 27 stycznia 2004 r., II CK 387/02, nie publ.). Istnienie interesu

prawnego w powyższym rozumieniu – w stopniu pozwalającym na wniesienie

powództwa o ustalenie – podlega ocenie w każdej sprawie na podstawie jej

konkretnych okoliczności faktycznych.

Nie można wykluczyć, że w takiej sprawie jak niniejsza, podstawą do

negatywnej oceny przez sąd będzie ustalenie, że powód dysponuje dowodami,

które w sposób dostateczny dokumentują zarówno fakt pozostawienia

nieruchomości poza obecnymi granicami państwa i przysługujące do niej prawo

własności, sprawy o ustalenie nie można bowiem traktować jako sposobu na

zdobycie dodatkowego dowodu, mogącego „na wszelki wypadek” przydać się w

postępowaniu administracyjnym. Oddalenia powództwa w takim przypadku, z

przyczyny braku interesu powoda w wystąpieniu z pozwem o ustalenie, nie można

przy tym postrzegać jako niedopuszczalnego wkraczania przez sąd w ocenę

dowodów w postępowaniu administracyjnym; organ administracyjny zachowuje w

tym zakresie pełną autonomię. W razie zaś uznania w postępowaniu

administracyjnym, że przedstawione przez zainteresowanego dowody nie są

wystarczające do uzyskania potwierdzenia o pozostawieniu mienia za granicą i

wydania z tej przyczyny decyzji odmownej, powód będzie mógł ponownie wystąpić

z pozwem o ustalenie. Jak bowiem trafnie przyjmuje się w doktrynie, oddalenie

powództwa o ustalenie z przyczyny braku interesu prawnego nie wyklucza

ponownego, skutecznego jego wytoczenia, jeżeli interes powoda powstanie później.

Przestrzeganie tych ogólnych reguł, dotyczących sprawy o ustalenie, powinno

wystarczyć sądowi do dokonania oceny, czy w konkretnej sprawie zachodzi

podstawowa przesłanka z art. 189 k.p.c. do uwzględnienia powództwa. Nie ma

zatem potrzeby rozstrzygania przez Sąd Najwyższy problemu, powstałego na

skutek przyjęcia przez Sąd Apelacyjny jedynie hipotetycznego założenia, czy w

sytuacji, w której powód dysponuje dostatecznymi dowodami z art. 5 ust. 2 pkt 2

ustawy z 2003 r., ma on interes prawny do wytoczenia niniejszej sprawy o

ustalenie. Dlatego w tym zakresie odmówiono podjęcia uchwały (art. 61 § 1 ustawy

z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.).

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak wyżej (art. 390

k.p.c.).