I PZP 6/04

Uchwała z dnia 22 września 2004 r.

I PZP 6/04

Przewodniczący SSN Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Beata

Gudowska, Zbigniew Myszka.

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kasz-

czyszyn, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2004 r. sprawy z po-

wództwa Małgorzaty J. przeciwko P.-M. Spółce z o.o. w E. o podwyższenie wyna-

grodzenia, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu

Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie z dnia 8 czerwca

2004 r. [...]

„Czy P.-M. Sp. z o. o. w E. - jako zakład opieki zdrowotnej spełniający warunki

określone w art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej

(Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) i udzielający świadczeń zdrowotnych określonych w

art. 3 tej ustawy, utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego, w którym sa-

morząd powiatowy posiada 100% udziałów oraz utworzone przez tę Spółkę M. Cen-

trum Zdrowia ZOZ w E. są samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej

w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie

kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz.U. Nr 1 z 1995 r. poz. 2 ze zm.) ?”

p o d j ą ł uchwałę:

Spółka z o.o. utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, ma -

w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia - status sa-

modzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, choćby działalność tę

prowadziła przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną nazwaną niepublicznym

zakładem opieki zdrowotnej ( art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o

zakładach opieki zdrowotnej Dz.U. Nr 91 poz. 408 ze zm.).

2

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotowe zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu

faktycznego. Powódka Małgorzata J. pozwem z dnia 19 stycznia 2004 r. domagała

się na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym sys-

temie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców (Dz.U. z

1995 r., Nr 1, poz. 2 ze zm. - dalej nazywana w skrócie ustawą lub ustawą z dnia 16

grudnia 1994 r. ) zasądzenia od pozwanej „P.-M.” Sp. z o.o. w E. podwyżki o 313 zł

miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 1

stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. za każdy miesiąc oraz wyrównania wyna-

grodzenia za rok 2003 i 2004 do dnia wydania prawomocnego wyroku w sprawie.

Powódka była zatrudniona u strony pozwanej od dnia 29 lipca 2002 r., przy czym

jako miejsce wykonywania pracy wskazano w umowie M. Centrum Zdrowia - Zakład

Opieki Zdrowotnej w E.

Pozwana Spółka utworzona została przez Powiat E. na podstawie uchwały [...]

Rady Powiatu E. z dnia 1 lipca 2000 r. W § 1 tej uchwały Rada Powiatu wskazała na

konieczność utworzenia spółki prawa handlowego, której zadaniem będzie w szcze-

gólności zapewnienie usług profilaktyczno - medycznych i promocja zdrowia. Zgod-

nie z § 6 aktu założycielskiego Spółki przedmiotem jej działalności jest między innymi

świadczenie usług zdrowotnych, usług diagnostycznych, terapii, prewencji i promocji

zdrowia. Uchwałą zgromadzenia wspólników pozwanej Spółki podjętą w dnia 3

sierpnia 2000 r. postanowiono utworzyć zakład opieki zdrowotnej – M. Centrum

Zdrowia. Decyzją z dnia 5 września 2000r. Wojewoda W.-M. postanowił dla M. Cen-

trum Zdrowia - Zakładu Opieki Zdrowotnej w E. założyć księgę rejestrową. W

związku z uchwałą Rady Powiatu E. [...] z dnia 26 października 2000 r., postawiono z

dniem 1 listopada 2000 r. w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki

Zdrowotnej w E. Przyjęto, że dalsze udzielanie świadczeń zdrowotnych przejmuje

pozwana „P.-M.” Sp. z o.o. – M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej. Na

podstawie umowy z dnia 18 stycznia 2001 r. Powiat E. darował Gminie E. wszystkie

udziały w przedmiotowej Spółce.

Powódka wystąpiła z roszczeniem na podstawie przepisu art. 4a ustawy z

dnia 16 grudnia 1994 r., zgodnie z którym pracownikom samodzielnych publicznych

zakładów opieki zdrowotnej od dnia 1 stycznia 2001 r. przysługuje przyrost przecięt-

nego miesięcznego wynagrodzenia, nie niższy niż 203 zł miesięcznie, w przeliczeniu

3

na pełny wymiar czasu pracy, łącznie ze skutkami wzrostu wszystkich składników

wynagrodzenia. Jeśli chodzi zaś o 2002 r., to przyrost przeciętnego miesięcznego

wynagrodzenia pracownika, łącznie ze skutkami wzrostu wszystkich składników wy-

nagrodzenia, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy nie może być niższy niż

kwota ustalona według wzoru określonego w ustawie.

Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Ełku wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r. [...] oddalił

powództwo. W ocenie Sądu Rejonowego nawet gdyby założyć, że do pracowników

pozwanej spółki prawa handlowego miałby zastosowanie art. 4a powołanej ustawy,

to powódka i tak nie uzyskałaby prawa do przyrostu przeciętnego miesięcznego wy-

nagrodzenia na tej podstawie, ponieważ zarówno z literalnej, jak i systemowej wy-

kładni przepisów ustawy, wynika, iż przyrost wynagrodzenia w 2001 r. dotyczy pra-

cowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a więc osób po-

zostających w stosunku pracy w tych podmiotach do dnia wejścia w życie nowelizacji

ustawy, tj. do dnia 1 stycznia 2001 r. i pracujących w dalszym ciągu, a przyrost w

2002 r., obok wcześniej wymienionej grupy pracowników, dodatkowo - osób zatrud-

nionych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2001 r.

Przy rozpoznawaniu apelacji powódki Sąd Okręgowy dostrzegł zagadnienie

prawne budzące w jego ocenie poważne wątpliwości, które sprowadzają się do pyta-

nia, czy pozwana „P.-M.” Sp. z o.o. - jako zakład opieki zdrowotnej spełniający wa-

runki określone w art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdro-

wotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm. - dalej nazywana w skrócie ustawą o z.o.z.) i

udzielający świadczeń zdrowotnych określonych w jej art. 3, utworzony przez jed-

nostkę samorządu terytorialnego, w którym samorząd powiatowy (a obecnie Gmina

E.) posiada 100 % udziałów, oraz stworzone przez tę Spółkę M. Centrum Zdrowia -

Zakład Opieki Zdrowotnej w E. jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdro-

wotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Zdaniem Sądu Okrę-

gowego wątpliwości objęte przedstawionym zagadnieniem wynikają z wniosków, do

jakich prowadzi interpretacja przepisów regulujących ustrój samodzielnych publicz-

nych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Chodzi w szczególności o treść

art. 8 ust. 2 ustawy o z.o.z., zgodnie z którym publicznym zakładem opieki zdrowot-

nej jest zakład utworzony przez podmioty wskazane w ust. 1 pkt 1 - 3a tego artykułu,

a zatem między innymi przez jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast niepu-

blicznym zakładem opieki zdrowotnej jest według art. 8 ust. 3 ustawy o z.o.z. zakład

utworzony przez instytucje i osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 4 - 9 tego artykułu, w

4

tym przez krajową osobę prawną, do której to kategorii należy przykładowo spółka z

ograniczoną odpowiedzialnością. Według Sądu Okręgowego wyodrębnianie niepu-

blicznego i publicznego zakładu opieki zdrowotnej wyłącznie według kryterium formy

organizacyjnej, prowadziłoby do uznania, że strona pozwana w przedmiotowej spra-

wie jest niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej. Tymczasem zgodnie z art. 1

ustawy o z.o.z. możliwe jest również uznanie danego podmiotu za zakład opieki

zdrowotnej ze względu na realizowany przez niego cel i zadania, co z kolei mogłoby

prowadzić do zakwalifikowania pozwanej jako zakładu publicznego.

Prokurator Prokuratury Krajowej uczestniczący w posiedzeniu Sądu Najwyż-

szego wniósł o udzielenie na przedmiotowe pytanie odpowiedzi twierdzącej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zagadnienie prawne przedstawione przez Sąd Okręgowy sprowadza się do

odpowiedzi na pytanie, czy w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. za

niepubliczny zakład opieki zdrowotnej może zostać uznany zakład powołany przez

spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w której wyłącznym udziałowcem jest jed-

nostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku gmina.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zadań wła-

snych gminy należy ochrona zdrowia. Na szczeblu powiatowym obowiązek wykony-

wania zadań w tej sferze wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze

zm.). W celu wykonywania zadań własnych gmina może tworzyć jednostki organiza-

cyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Formy prowadzenia gospodarki

gminnej, w tym również wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności

publicznej, polegających na bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych po-

trzeb ludności w drodze świadczenia powszechnie dostępnych usług, określa ustawa

z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 3, poz. 43 ze

zm.). Gdyby przyjąć, że zadaniem o charakterze użyteczności publicznej w powyż-

szym rozumieniu jest między innymi ochrona zdrowia mieszkańców gminy, to w

świetle art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, znajdującego zastosowanie na pod-

stawie normy odsyłającej, należałoby stwierdzić, iż wykonywanie tego zadania od-

bywa się w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Wyliczenie

5

tych form jest jednak w powołanym przepisie tylko przykładową egzemplifikacją, na

co wskazuje użyty w nim zwrot „w szczególności”. W tym miejscu podkreślenia wy-

maga, że zasady wykonywania zadań własnych przez gminę mogą być i są, poza

ustawą o gospodarce komunalnej, określone również w innych aktach normatyw-

nych. Do takich należy między innymi ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Zgod-

nie z jej art. 1 udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia odbywa się w

formie organizacyjnie wyodrębnionego zespołu osób i środków majątkowych nazwa-

nego zakładem opieki zdrowotnej. Z uwagi na konieczność zachowania systemowej

zgodności regulacji odnoszących się do realizowania przez gminę zadań własnych,

trzeba stwierdzić, że w odróżnieniu od promocji zdrowia, jego ochrona, zwłaszcza

pojmowana jako udzielanie podmiotowo zindywidualizowanych świadczeń zdrowot-

nych, sytuuje się poza szerokim zakresem „gospodarczo - komunalnej” działalności

gminy, obejmującym w szczególności świadczenie na jednakowych zasadach

wszystkim członkom wspólnoty samorządowej usług w dziedzinie zaopatrzenia w

wodę, gaz, energię, elektryczną i cieplną, wywóz śmieci czy odprowadzanie ścieków,

które to usługi stanowią przedmiot normowania ustawy o gospodarce komunalnej.

W tym kontekście normatywnym, na pytanie, czy gminie wolno dla prowadze-

nia jej działalności powołać do życia spółkę kapitałową, należy odpowiedzieć twier-

dząco. Inną kwestią jest jednak problem, czy gmina może taką spółkę założyć w celu

świadczenia usług zdrowotnych i promocji zdrowia w ramach powołanego następnie

zakładu opieki zdrowotnej. O dopuszczalności udzielania świadczeń zdrowotnych

przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością wypowiadał się Sąd Najwyższy w

uchwale z dnia 22 września 1995 r., III CZP 115/95 (OSNC 1996 nr 1, poz. 6),

stwierdzając, że świadczenia zdrowotne wymienione w art. 3 i 4 ustawy o zakładach

opieki zdrowotnej mogą być również udzielne przez taką spółkę. Orzeczenie to,

oparte przede wszystkim na pierwotnym brzmieniu art. 2 ust. 1 ustawy o z . o. z.,

skądinąd zmienionym od dnia 5 grudnia 1997 r. (Dz.U. Nr 104, poz. 661), nie odnosi

się jednak wprost do problemu analizowanego w niniejszej uchwale i nie będzie dalej

uwzględniane. Zagadnienie sformułowane przez Sąd Okręgowy dotyczy bowiem

oceny prawnego charakteru zakładu opieki zdrowotnej przez pryzmat art. 4a ustawy

z dnia 16 grudnia 1994 r., a nie ogólniejszej kwestii założenia przez jednostkę samo-

rządu terytorialnego spółki kapitałowej w celu świadczenia usług zdrowotnych.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej publicznym za-

kładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez podmiot wskazany w ust. 1 pkt

6

1-3a omawianego przepisu, a zatem między innymi przez jednostkę samorządu te-

rytorialnego. Z kolei niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony

przez instytucje i osoby, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 4-8 ustawy o z.o.z. Usta-

lanie typu i zarazem charakteru zakładu opieki zdrowotnej (publiczny albo niepu-

bliczny) wyłącznie na podstawie kryterium organizacyjno-prawnej formy podmiotu

założycielskiego nie uwzględnia regulacji art. 1 ustawy o z.o.z., w którym nie doko-

nuje się takiego rozróżnienia, a jedynie określa cel i zadania, jakie powinien on reali-

zować. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia prawnego istotne znacze-

nie ma również treść art. 8 ust. 1 a w związku z art. 8 ust. 1 pkt 7 in fine ustawy o

z.o.z., zgodnie z którym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie może

utworzyć zakładu opieki zdrowotnej. Dopuszczenie takiej możliwości prowadziłoby do

sytuacji, w której zakład powoływany przez publiczny zakład opieki zdrowotnej uzy-

skiwałby status zakładu niepublicznego. Regulacja art. 8 ust. 1a ustawy o z.o.z. ma

zatem służyć zapobieganiu praktykom zmierzającym do zmiany prawnego statusu

publicznego zakładu opieki zdrowotnej w wyniku określonych przekształceń organi-

zacyjno-prawnych. Dla ustalenia znaczenia normy prawnej wysłowionej w tym arty-

kule istotna jest zarówno jego redakcja językowa, jak i ratio legis odnoszące się nie

tylko do sytuacji wskazanej w omawianym przepisie.

Rozciągnięcie zakresu stosowania przedmiotowej normy prawnej na przypadki

polegające na zmianie przez jednostkę samorządu terytorialnego organizacyjno-

prawnej formy zakładu w następstwie likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowot-

nej, założenia przez tę jednostkę spółki kapitałowej i powołania nowego zakładu

opieki zdrowotnej, pozostaje z punktu widzenia treści art. 4a ustawy z dnia 16 grud-

nia 1994 r. dozwolone w razie zastosowania wykładni rozszerzającej. Posłużenie się

tą regułą inferencyjną możliwe jest w sytuacji, w której wprawdzie językowy sens

przepisu jest jasny, lecz ze względu na przekonywające uzasadnienie aksjologiczne

przyjmuje się, że przepis ten formułuje normę o szerszym zakresie zastosowania lub

normowania, niż przy wykładni ścisłej. Uznanie niepublicznego statusu zakładu

opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, po-

wołaną przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu świadczenia usług zdro-

wotnych, prowadziłoby do możliwości uchylenia się od obowiązku wynikającego z

art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Wpływałoby to również na prawną ocenę

wykonywania zadań z zakresu ochrony i promocji zdrowia przez jednostki samorzą-

du terytorialnego. Argumentacja oparta na założeniu, że w przedmiotowym stanie

7

faktycznym usługi zdrowotne świadczy powołany przez spółkę prawa handlowego

niepubliczny zakład opieki zdrowotnej zupełnie niezależny pod względem organiza-

cyjno - prawnym od jednostki samorządu terytorialnego, wywoływałaby wątpliwość,

czy w tej dziedzinie jednostka ta realizuje obowiązki wynikające z ustawy o samorzą-

dzie gminnym lub powiatowym.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że wolą jednostki samorządu teryto-

rialnego było dalsze udzielanie świadczeń zdrowotnych, ale w innej formie organiza-

cyjno - prawnej. Znalazło to swoje odzwierciedlenie nie tylko w uchwale Rady Po-

wiatu E. [...] z dnia 26 października 2000 r., na podstawie której z dniem 1 listopada

2000 r. postawiono w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowot-

nej w E., przy założeniu, że dalsze nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych

przejmuje „P.-M.” Sp. z o.o. – M. Centrum Zdrowia - Zakładu Opieki Zdrowotnej, ale

również w uchwale zgromadzenia wspólników z dnia 3 sierpnia 2000 r., na mocy któ-

rej utworzono M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej. W świetle omawia-

nych regulacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oświadczeniu woli o powyższej

treści złożonemu przez wspólnika nie wolno odmawiać normatywnego znaczenia. W

tym kontekście określonej konotacji nabiera sformułowanie „utworzony przez”. W

celu ustalenia charakteru zakładu opieki zdrowotnej (publiczny albo niepubliczny)

konieczne jest zatem uwzględnienie nie tylko formy organizacyjno-prawnej podmiotu

powołującego zakład, ale również faktycznej pozycji podmiotu dominującego, od któ-

rego woli zależy utworzenie zakładu. Pojęcie podmiotu dominującego, a dokładniej

spółki czy jednostki dominującej znane jest w języku aktów prawnych i pojawia się

najczęściej w kontekście ustalania kapitałowych powiązań określonego podmiotu

gospodarczego z innymi podmiotami, w celu ochrony interesu publicznego lub pry-

watnego wyrażającej się chociażby w ustanawianiu zakazów dokonywania określo-

nych czynności prawnych. W świetle regulacji art. 8 ust. 1a ustawy o z.o.z. w związku

z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. aspekt ten nie może zostać pominięty. W

przedmiotowym stanie faktycznym podmiotem dominującym względem spółki P.-M.

Sp. z o.o. i pośrednio względem M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej w

E. jest jednostka samorządu terytorialnego. Oznacza to konieczność potwierdzenia

publicznego charakteru zakładu opieki zdrowotnej powołanego przez spółkę, której

założycielem i jedynym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego.

Taka wykładnia interpretowanych przepisów ustawy o z.o.z. zgodna jest rów-

nież z ustawodawczą praktyką w zakresie możliwości powoływania przez jednostki

8

samorządu terytorialnego dla celu świadczenia usług zdrowotnych i promocji zdrowia

innych podmiotów aniżeli publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Warto bowiem przy-

pomnieć, że koncepcje umożliwienia wykonywania jednostkom samorządu terytorial-

nego zadań z tego zakresu w formie tzw. spółek prawa handlowego typu „non profit”

lub spółek użyteczności publicznej były i są zgłaszane, lecz nie zostały jednak - jak

dotychczas - urzeczywistnione.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w świetle art. 4a ustawy o

negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przed-

siębiorców spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, która została utworzona przez

powiatową jednostkę samorządu terytorialnego i w ramach wyodrębnionego zakładu

opieki zdrowotnej prowadzi działalność polegającą na udzielaniu świadczeń zdro-

wotnych i promocji zdrowia, należy kwalifikować jako publiczny samodzielny zakład

opieki zdrowotnej. Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści przyto-

czonej w sentencji.

========================================