III CZP 64/04

Uchwała z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04

Sędzia SN Mirosława Wysocka (przewodniczący)

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (sprawozdawca)

Sędzia SN Hubert Wrzeszcz

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Barbary G. przeciwko Skarbowi Państwa

– Wojewodzie M. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu

jawnym w dniu 16 listopada 2004 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej

Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny

w Warszawie postanowieniem z dnia 18 maja 2004 r.:

"Czy wyłączenie sukcesji z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy

wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach

samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej

ustawy obejmuje zobowiązania z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej

przewidzianej w art. 160 k.p.a. związane z decyzjami administracyjnymi wydanymi

przed 27 maja 1990 r. jeżeli do stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia

ich wydania z naruszeniem prawa doszło po tej dacie?"

podjął uchwałę:

Gmina, a nie Skarb Państwa jest biernie legitymowana w procesie o

naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r.

ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub

stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie

(art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające

ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach

samorządowych, Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Uzasadnienie

Przedstawione przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne powstało w sprawie, w

której powódka dochodziła od Skarbu Państwa – Wojewody M. odszkodowania na

podstawie art. 160 k.p.a. Istota zagadnienia sprowadza się do kwestii, czy na tle

okoliczności przytoczonych niżej oraz uregulowania przyjętego w art. 36 ust. 3 pkt 3

ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze

zm. – dalej: „ustawa z dnia 10 maja 1990 r.” lub „ustawa”), biernie legitymowanym w

sprawie jest Skarb Państwa, czy gmina.

Orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej m. st. W. z dnia 11 kwietnia 1951 r.

oraz z dnia 7 lutego 1953 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom Celestynowi

i Eugenii małżonkom G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu

położonego w W. przy ul G. nr 256, stwierdzając, że budynki znajdujące się na tej

nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa.

Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 maja 1998 r.

stwierdzona została nieważność orzeczenia z dnia 11 kwietnia 1951 r. Decyzją tą

stwierdzono ponadto, że uzupełniające orzeczenie administracyjne z dnia 7 lutego

1953 r. w szczegółowo opisanych częściach zostało wydane z naruszeniem prawa,

a w pozostałej części jest nieważne.

Barbara G., jako spadkobierczyni Celestyna i Eugenii małżonków G., wystąpiła

na podstawie art. 160 k.p.a. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o

odszkodowanie za sprzedane lokale oraz za utratę prawa użytkowania wieczystego

gruntu o powierzchni 637,92 m2

. Po odmowie przyznania odszkodowania powódka

wystąpiła z powództwem przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa.

Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację strony pozwanej od wyroku

uwzględniającego powództwo, powziął wątpliwość, czy pozwanemu Skarbowi

Państwa przysługuje bierna legitymacja procesowa. Wskazał, że wprawdzie

stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym niezgodności z prawem wydanej

wcześniej decyzji stanowi przesłankę roszczenia odszkodowawczego, ale szkoda

jest zawsze konsekwencją decyzji niezgodnej z prawem. Przy takim ujęciu źródła

zobowiązania odszkodowawczego możliwe jest do obrony stanowisko, że

wyłączenie sukcesji gmin przewidziane w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja

1990 r. odnosi się do zobowiązań odszkodowawczych wynikających z

prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r.

bez względu na to, kiedy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji lub

stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. konieczną

przesłanką przejścia na rzecz gmin jako osób prawnych prawa cywilnego

zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji

państwowej jest ich istnienie w chwili sukcesji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. W stanie

faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że w chwili sukcesji zobowiązanie takie

istniało po stronie Rady Narodowej m.st. W.

Językowa wykładnia art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. może

prowadzić do wniosku, że wyłączenie sukcesji, o której mowa w tym przepisie, ma

miejsce niezależnie od tego, kiedy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji lub

stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. Treść powołanego przepisu

wskazuje, że orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne są źródłem powstania

szkody, a tym samym powstania zobowiązania. Ponadto stwierdzenie w

postępowaniu administracyjnym niezgodności z prawem decyzji, która

spowodowała szkodę, nie jest przesłanką powstania zobowiązania, lecz tylko

przesłanką dochodzenia na podstawie art. 160 k.p.a. roszczenia

odszkodowawczego. Konstrukcja analizowanego przepisu, który w końcowej swej

części stanowi, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność także za zobowiązania

i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i

decyzji administracyjnych, również przemawiać może za uznaniem, że dla przyjęcia

legitymacji Skarbu Państwa istotna jest okoliczność, czy przed dniem 27 maja 1990

r. nastąpiło wydanie decyzji niezgodnej z prawem, natomiast chwila stwierdzenia

nieważności takiej decyzji bądź stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem

prawa, jest bez znaczenia.

Opierając się tylko na wykładni językowej można jednak dojść do wniosków

przeciwnych. Zwrot, że zobowiązanie wynika z decyzji nie musi wcale oznaczać, iż

jego źródłem jest decyzja pierwotna wydana przez radę narodową albo terenowy

organ administracji państwowej stopnia podstawowego lub wojewódzkiego. W art.

36 ust. 3 pkt 3 ustawy de facto mowa jest o dwóch zobowiązaniach. Źródłem

pierwszego jest decyzja (orzeczenie) rady narodowej lub terenowego organu

administracji państwowej stopnia podstawowego lub wojewódzkiego, natomiast

źródłem drugiego – decyzja stwierdzająca nieważność (wydanie z naruszeniem

prawa) pierwszej decyzji (orzeczenia); z chwilą jej wydania zobowiązanie

wynikające z pierwszej decyzji przekształciło się w zobowiązanie odszkodowawcze.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie podstawą odpowiedzialności

odszkodowawczej jest art. 160 k.p.a. (uchylony przez art. 2 ustawy z dnia 17

czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw,

Dz.U. Nr 162, poz. 1692), to Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności, jeśli

stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) pierwotnej decyzji nie

nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r. Ponosi ją gmina na podstawie art. 36 ust. 1 i

2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Do takiego wniosku prowadzi także wykładnia systemowa art. 36 ust. 3 pkt 3

ustawy, nie można bowiem abstrahować od treści art. 36 ust. 3 pkt 4 tej ustawy,

skoro oba przepisy pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wyjątek przewidziany w

art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy dotyczy zobowiązań wynikłych z zawinionego działania

lub zaniechania działania rad narodowych i terenowych organów administracji

państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego, mające miejsce przed dniem

27 maja 1990 r., stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, wydanymi po

tym dniu.

Celem unormowania przyjętego w art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy jest przejęcie przez

Skarb Państwa zobowiązań w nim wymienionych, które w chwili powołania gmin

jako osób prawnych samorządu terytorialnego nie były jeszcze stwierdzone

prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zobowiązania stwierdzone w ten sposób

traktować natomiast należy jako „wynikające” z tych orzeczeń, zatem tych

zobowiązań dotyczy art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy. Inna wykładnia odbierałaby sens

unormowaniu zawartemu w pkt 4 tego przepisu, a więc prowadziłaby do

zakwestionowania potrzeby jego istnienia, a w konsekwencji przeczyłaby zasadzie

racjonalnego działania ustawodawcy (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego

z dnia 28 stycznia 1997 r., I CKN 5/96, OSNC 1997, nr 8, poz. 110). Wobec tego

przyjąć należy, że wyłączenie sukcesji zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia

10 maja 1990 r. dotyczy sytuacji, w której zobowiązania i wierzytelności zostały

stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi wydanymi przed dniem 27

maja 1990 r., natomiast art. 36 ust. 3 pkt 4 tej ustawy dotyczy sytuacji, w której

zobowiązania przewidziane w tym przepisie zostały stwierdzone po tym dniu.

Można więc przez analogię uznać, że wyłączenie sukcesji zawarte w art. 36 ust. 3

pkt 3 ustawy dotyczy sytuacji, w której stwierdzenie nieważności decyzji lub

stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa miało miejsce przed dniem

27 maja 1990 r., natomiast wyłączenie sukcesji na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 4

ustawy odnosi się do przypadków, w których stwierdzenie nieważności lub wydanie

decyzji z naruszeniem prawa miało miejsce po dniu 27 maja 1990 r. (por. wyroki

Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998, nr 7-8,

poz. 120 oraz z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00, nie publ.). W świetle

przedstawionych argumentów uznać należy, że zawarty w art. 36 ust. 3 pkt 3

ustawy zwrot „zobowiązania wynikające z prawomocnych decyzji

administracyjnych” oznacza zobowiązania, które ukształtowały się ostatecznie

wskutek wydania przez dany organ administracyjny decyzji administracyjnej

stwierdzającej nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa decyzji

wcześniejszej. W rozpatrywanym przypadku jest nią decyzją Prezesa Urzędu

Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 maja 1998 r., na podstawie której

stwierdzona została nieważność, bądź wydanie z naruszeniem prawa

wcześniejszych orzeczeń z dnia 11 kwietnia 1951 r. i z dnia 7 lutego 1953 r. Skoro

nie jest to decyzja sprzed dnia 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie przejął

zobowiązań z niej wynikających.

Za takim rozumieniem art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy przemawia także wykładnia

funkcjonalna, sprzeciwiająca się interpretowaniu wyjątków w sposób rozszerzający.

Niewątpliwie w art. 36 ustawy zasadą jest przejście na gminę zobowiązań

wymienionych w ust. 1 i 2, natomiast zawarte w ust. 3 wyłączenie sukcesji gminy

stanowi wyjątek od tej zasady. Uznanie, że Skarb Państwa przejął zobowiązania, o

których mowa w tym wyjątkowym przepisie, niezależnie od tego, kiedy (przed czy

po dniu 27 maja 1990 r.) wydana została decyzja stwierdzająca nieważność

(wydanie z naruszeniem prawa) wcześniejszej decyzji, oparte byłoby na

rozszerzającej wykładni wyjątku od zasady.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 k.p.c.

rozstrzygnął zagadnienie prawne, jak w uchwale.