III CZP 78/04

Uchwała z dnia 27 stycznia 2005 r., III CZP 78/04

Sędzia SN Iwona Koper (przewodniczący)

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski

Sędzia SN Kazimierz Zawada (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku zamawiającego Agencji Restrukturyzacji i

Modernizacji Rolnictwa przeciwko wykonawcy "S.-P." S.A. w W. o udzielenie

zamówienia publicznego, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu

jawnym w dniu 14 stycznia 2005 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej

Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy

w Warszawie postanowieniem z dnia 8 września 2004 r.:

"Czy w wypadku stwierdzenia z urzędu na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z

dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177)

okoliczności skutkujących unieważnieniem postępowania o udzielenie zamówienia

publicznego Zespół Arbitrów rozpoznający odwołanie lub Sąd Okręgowy

rozpoznający skargę wydają orzeczenie nakazujące zamawiającemu unieważnienie

postępowania, czy też mogą jedynie unieważnić czynność zamawiającego objętą

protestem, wskazując jako przesłankę rozstrzygnięcia wystąpienie okoliczności, o

której mowa w art. 191 ust. 3 Prawo zamówień publicznych?"

podjął uchwałę:

W wypadku stwierdzenia z urzędu okoliczności objętej art. 93 ust. 1

ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19,

poz. 177 ze zm.) zespół arbitrów unieważnia postępowanie o udzielenie

zamówienia. Sąd okręgowy, w razie stwierdzenia z urzędu okoliczności

objętej tym przepisem, uchyla orzeczenie zespołu arbitrów i unieważnia

postępowanie o udzielenie zamówienia.

Uzasadnienie

Zespół arbitrów przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych wyrokiem z dnia

23 czerwca 2004 r. uwzględnił odwołanie wykonawcy "S.-P.", S.A. w W. i nakazał

zamawiającemu, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.,

powtórzenie czynności oceny ofert. Zespół arbitrów stwierdził, że zamawiający z

naruszeniem art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo

zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm. – dalej: „Pr.z.p.” lub „ustawa”)

wykluczył wymienionego wykonawcę z udziału w ogłoszonym przetargu

nieograniczonym, uznając, iż nie złożył on dokumentów potwierdzających

spełnienie warunków uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie zamówienia

publicznego. Złożone przez wykonawcę poświadczone kserokopie zaświadczenia z

Krajowego Rejestru Sądowego były wprawdzie częściowo nieczytelne, jednakże

istniała możliwość ich weryfikacji.

W skardze na wyrok zespołu arbitrów zamawiający wniósł o zmianę

rozstrzygnięcia i oddalenie odwołania wykonawcy. Zarzucił błędne uznanie, że w

sprawie występowały przesłanki do zastosowania § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra

Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie

dokumentów, jakich zamawiający może żądać w celu potwierdzenia spełnienia

warunków uprawniających do udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne

(Dz.U. Nr 91, poz. 817).

Sąd Okręgowy w toku rozpoznawania skargi stwierdził, że zamawiający

bezpośrednio przed otwarciem ofert w dniu 21 maja 2004 r. podał, iż kwota, którą

zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia wynosi 4 800 000 zł. Na przetarg

wpłynęły trzy oferty. Proponowane w nich kwoty wynagrodzenia wynosiły od

5 067 758 do 5 241 547 zł. W związku z tymi ustaleniami oraz treścią art. art. 93

ust. 1 pkt 4 oraz art. 191 ust. 3 Pr.z.p. Sądowi Okręgowemu nasunęło się

przytoczone wyżej zagadnienie prawne, pomimo bowiem przewidzianego w art. 191

ust. 3 Pr.z.p. nakazu uwzględnienia przez zespół arbitrów z urzędu okoliczności, o

których mowa w art. 93 ust. 1 Pr.z.p., nie zostało w ustawie jednoznacznie

wskazane, jakiej treści orzeczenie powinno wówczas być wydane. Podobne

pytanie, w analogicznej sytuacji, nasuwa się w odniesieniu do orzeczenia sądu

rozpoznającego skargę na wyrok zespołu arbitrów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zamawiający, czyli podmiot obowiązany do stosowania ustawy, może zawrzeć

umowę dostawy tylko z zachowaniem właściwego trybu postępowania o udzielenie

zamówienia. Postępowanie to przygotowuje i przeprowadza sam zamawiający (art.

1-10 Pr.z.p.), podlega ono jednak kontroli (art. 161-171 Pr.z.p.) oraz może być w

określonym zakresie przedmiotem postępowań odwoławczych toczących się przed

instytucjami niezależnymi od uczestników postępowania (art. 184-198 Pr.z.p.).

Artykuł 93 ust. 1 Pr.z.p. określa w sposób wyczerpujący sytuacje, w których

zamawiający jest obowiązany unieważnić postępowanie o udzielenie zamówienia.

Obowiązek taki spoczywa na nim m.in. wtedy, gdy cena najkorzystniejszej oferty

przewyższa kwotę, którą zamawiający może przeznaczyć na sfinansowanie

zamówienia (ust. 1 pkt 4). Nie ulega wątpliwości, że zarówno unieważnienie

postępowania o udzielenie zamówienia przez zamawiającego, jak i zaniechanie

przez niego unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia może być

przedmiotem pisemnego protestu skierowanego do zamawiającego (art. 180

Pr.z.p.).

Konsekwentnie, jeżeli zamawiający nie uwzględnił protestu, tj. odrzucił go lub

oddalił, można wnieść odwołanie podlegające rozpoznaniu przez zespół arbitrów

(art. 184 Pr.z.p.). Gdy protest dotyczył unieważnienia postępowania o udzielenie

zamówienia i odwołanie okazało się zasadne, zespół arbitrów powinien wyrokiem

unieważnić czynność zamawiającego polegającą na unieważnieniu postępowania o

udzielenie zamówienia (art. 191 ust. 1 i 2 Pr.z.p.); dwa pozostałe przewidziane w

ust. 2 sposoby uwzględnienia odwołania, tj. nakazanie wyrokiem dokonania

określonej czynności lub nakazanie wyrokiem powtórzenia określonej czynności,

byłyby w rozpatrywanej sytuacji bezprzedmiotowe. Problem jest bardziej złożony,

gdy protest dotyczył zaniechania unieważnienia postępowania o udzielenie

zamówienia, a odwołanie okazało się zasadne. Samo brzmienie art. 191 ust. 2

Pr.z.p. mogłoby przemawiać za tym, że zespół arbitrów powinien w takiej sytuacji

nakazać wyrokiem zamawiającemu dokonania unieważnienia postępowania o

udzielenie zamówienia. Z drugiej jednak strony to, że zespół arbitrów uwzględnia

zdarzenia uzasadniające unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia z

urzędu (art. 193 ust. 3 Pr.z.p.) czyni fakt wniesienia odwołania dotyczącego

zaniechania zamawiającego okolicznością bez znaczenia i wyłącza omawiany

przypadek z hipotezy art. 191 ust. 2 Pr.z.p., określającej sposób załatwienia przez

zespół arbitrów odwołania zasługującego na uwzględnienie.

Orzeczenie zespołu arbitrów wydane w następstwie wskazanego wyżej

odwołania może być przedmiotem skargi do sądu okręgowego (art. 194-198

Pr.z.p.). Gdy zespół arbitrów bezzasadnie oddalił odwołanie kwestionujące

unieważnienie przez zamawiającego postępowania o udzielenie zamówienia, sąd

okręgowy powinien wydać wyrok zmieniający wyrok zespołu arbitrów, tj. orzekający

– zamiast oddalenia odwołania – unieważnienie czynności zamawiającego,

polegającej na unieważnieniu postępowania o udzielenie zamówienia (art. 198 ust.

2 Pr.z.p.). W razie bezzasadnego nieuwzględnienia przez zespół arbitrów

okoliczności uzasadniającej unieważnienie przez zamawiającego postępowania o

udzielenie zamówienia, sąd okręgowy powinien uwzględnić wystąpienie tej

okoliczności. Również jednak w tym przypadku powstają wątpliwości co do tego,

jaką formę i treść powinno mieć orzeczenie sądu okręgowego. Samo brzmienie art.

198 ust. 2 Pr.z.p. mogłoby przemawiać za tym, że sąd okręgowy powinien wydać

wyrok zmieniający orzeczenie zespołu arbitrów przez nakazanie zamawiającemu

dokonania czynności polegającej na unieważnieniu postępowania o udzielenie

zamówienia. Z drugiej jednak strony, pomimo nieistnienia w ustawie odpowiedniego

przepisu, nie powinno budzić wątpliwości, że okoliczności uzasadniające

unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia uwzględnia z urzędu także

sąd okręgowy. Byłoby oczywistą niekonsekwencją, gdyby tylko zespół arbitrów miał

obowiązek uwzględnienia z urzędu okoliczności uzasadniających unieważnienie

postępowania o udzielenie zamówienia, a sąd okręgowy nie. Okoliczności te

stanowią zdarzenia, których wystąpienie nie pozwala osiągnąć celu postępowania o

udzielenie zamówienia, powinny być więc eliminowane w jednakowym stopniu w

każdym stadium postępowania odwoławczego. Można je porównywać w pewnym

zakresie z przewidzianymi w art. 379 k.p.c. przyczynami nieważności postępowania

cywilnego, które podlegają uwzględnieniu z urzędu także przez sąd rozpoznający

apelację, tj. działający według przepisów stosujących się odpowiednio w

postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi na orzeczenie zespołu arbitrów (art.

194 ust. 2 Pr.z.p.). To że sąd okręgowy uwzględnia zdarzenia uzasadniające

unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia z urzędu czyni fakt

wniesienia skargi dotyczącej zaniechania zamawiającego okolicznością bez

znaczenia i w konsekwencji przemawia za wyłączeniem omawianego przypadku z

hipotezy normy art. 198 ust. 2 Pr.z.p., określającej sposób załatwienia przez sąd

okręgowy skargi, która zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarysowanych wyżej kontrowersji, należy przyjąć, że w razie

stwierdzenia przez zespół arbitrów lub sąd okręgowy okoliczności uzasadniającej

unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia nie ma doniosłości prawnej

to, czy zaniechanie przez zamawiającego unieważnienia postępowania było objęte

odwołaniem rozpoznawanym przez zespół arbitrów lub skargą wniesioną do sądu

okręgowego; forma i treść orzeczenia uwzględniającego istnienie okoliczności

uzasadniającej unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia powinny być

jednakowe w obu sytuacjach, a o ich kształcie nie mogą decydować przepisy art.

191 ust. 2 i art. 198 ust. 2 Pr.z.p., gdyż dotyczą one orzeczeń, które mogą zapaść

jedynie w wyniku uwzględnienia odwołania lub skargi, a nie na skutek działania

podjętego z urzędu. (...)

Według art. 191 ust. 1 Pr.z.p., o oddaleniu odwołania lub jego uwzględnieniu

zespół arbitrów orzeka wyrokiem, a w pozostałych przypadkach wydaje

postanowienie. Ponieważ uwzględnienie przez zespół arbitrów okoliczności

uzasadniających unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia następuje z

urzędu, chodzi tu o jeden z pozostałych przypadków, o których mowa w

przytoczonym przepisie. Za właściwą formę uwzględnienia tych okoliczności należy

uznać zatem postanowienie, którego treścią powinno być unieważnienie

postępowania o udzielenie zamówienia.

Nie przekonuje podnoszony przeciwko temu zapatrywaniu argument, że

wobec tego, iż art. 93 ust. 1 Pr.z.p. mówi tylko o unieważnieniu postępowania o

udzielenie zamówienia przez zamawiającego, niedopuszczalne jest – a contrario –

unieważnienie tego postępowania przez zespół arbitrów. Przepis nakazujący

uwzględnienie przez zespół arbitrów okoliczności uzasadniających unieważnienie

postępowania o udzielenie zamówienia z urzędu może pełnić należycie swą funkcję

tylko przy założeniu, że zespół arbitrów w razie stwierdzenia wspomnianych

okoliczności unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia. Jest tak z

następujących przyczyn.

Niektóre okoliczności uzasadniające unieważnienie postępowania o udzielenie

zamówienia mogą wystąpić dopiero w toku postępowania przed zespołem arbitrów

(por. art. 93 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p.). W takiej sytuacji nie byłoby żadnych racjonalnych

powodów do nakazywania zamawiającemu unieważnienia postępowania o

udzielenie zamówienia.

Artykuł 191 ust. 2 Pr.z.p. przewiduje unieważnienie od razu przez zespół

arbitrów tych czynności, których prawidłowe wykonanie jest niemożliwe. Myśl ta

pozostaje aktualna także w przypadkach stwierdzenia przez zespół arbitrów

okoliczności uzasadniających unieważnienie postępowania o udzielenie

zamówienia. Skoro już w chwili stwierdzenia tych okoliczności przez zespół arbitrów

jest wiadome, że cel postępowania o udzielenie zamówienia nie może być

osiągnięty, nie ma potrzeby wydłużać trwania sprawy przez nakazanie

unieważnienia tego postępowania zamawiającemu, lecz należy od razu orzec jego

unieważnienie.

Z podobnych względów należy przyjąć, że również sąd okręgowy uwzględnia

okoliczności uzasadniające unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia

przez wydanie postanowienia (por. art. 354 k.p.c. w związku z art. 198 i 194 ust. 2

Pr.z.p.) orzekającego o unieważnieniu tego postępowania. W związku z tym, że

postępowanie przed sądem okręgowym toczy się na skutek skargi na orzeczenie

zespołu arbitrów, nieodzowne jest również uchylenie przez sąd okręgowy

orzeczenia zespołu arbitrów, podobnie jak w sytuacji unormowanej w art. 198 ust.3

Pr.z.p.

Z przedstawionych przyczyn należało udzielić odpowiedzi, jak w uchwale (art.

390 § 1 k.p.c.).