III CZP 85/04

Uchwała z dnia 23 lutego 2005 r., III CZP 85/04

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Bronisław Czech

Sędzia SN Elżbieta Skowrońska-Bocian

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy M(...)e, Gminy M(...)a i Gminy

W.Ś. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Środowiska i R. Spółce Węglowej

S.A. w R. o ustalenie nieważności umowy, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na

posiedzeniu jawnym w dniu 23 lutego 2005 r., przy udziale prokuratora Prokuratury

Krajowej Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd

Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2004 r.:

"Czy dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia przez gminę górniczą

ustalenia nieważności umowy o restrukturyzację zobowiązań pieniężnych z tytułu

opłaty eksploatacyjnej zawartej w trybie i na podstawie przepisów ustawy z dnia 26

listopada 1988 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania

w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach

gmin górniczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1112 ze zm.)?"

podjął uchwałę:

Dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia przez gminę górniczą

ustalenia nieważności umowy o restrukturyzację zobowiązań pieniężnych z

tytułu opłaty eksploatacyjnej, zawartej na podstawie przepisów ustawy z dnia

26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do

funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych

uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1112 ze zm.).

Uzasadnienie

Przedstawione przez Sąd Apelacyjny w Warszawie do rozstrzygnięcia na

podstawie art. 390 § 1 k.p.c. zagadnienie prawne powstało w sprawie, w której

powodowe Gminy wystąpiły przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa i pozwanej

spółce z powództwem o „ustalenie nieważności umowy” o restrukturyzację

zobowiązań pieniężnych z tytułu opłat eksploatacyjnych powstałych przed dniem 1

stycznia 2000 r. w części uzasadniającej zadłużenie wobec powodowych Gmin –

zawartej w dniu 6 marca 2002 r. między pozwanymi. W następstwie tej umowy –

zawartej na podstawie art. 4 i następnych ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o

dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach

gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych

(Dz.U. Nr 162, poz. 1112 – dalej: „ustawa z dnia 26 listopada 1998 r.”) – nastąpiło

umorzenie zobowiązań pozwanej spółki wobec m.in. powodowych Gmin z tytułu

opłat eksploatacyjnych ustalonych decyzjami z dnia 22 sierpnia 2001 r.

Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację od wyroku uznającego powództwo za

bezzasadne, powziął wątpliwość, czy w rozpoznawanej sprawie dopuszczalna jest

droga sądowa, skoro przedmiotem restrukturyzacji są zobowiązania pieniężne o

charakterze publicznoprawnym, ustalone w drodze decyzji administracyjnej – w

postępowaniu, którego charakter „nie jest jasny”. Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że

umorzenie postępowania oddłużeniowego następuje w formie decyzji

administracyjnej podejmowanej przez Ministra Gospodarki w uzgodnieniu z

Ministrami Środowiska, Finansów oraz Skarbu Państwa. Umowa oddłużeniowa,

która reguluje stosunki o charakterze administracyjnoprawnym może zatem być

kwalifikowana jako zdarzenie prawne finalizujące postępowanie administracyjne.

Przy przyjęciu dopuszczalności drogi sądowej umowa oddłużeniowa podlegałaby

kontroli w ramach postępowania przed sądem powszechnym, natomiast jej

realizacja zakończona ewentualną decyzją o umorzeniu postępowania

oddłużeniowego podlegałaby kontroli w drodze sądowoadministracyjnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)

Na tle art. 1 k.p.c. należy rozróżnić dwa rodzaje spraw cywilnych, tj. sprawy

cywilne w znaczeniu materialnym, wynikające ze stosunków z zakresu prawa

cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, a także prawa pracy, oraz sprawy cywilne w

znaczeniu formalnym, które nie mają charakteru cywilnego, ale uchodzą za sprawy

cywilne z tego względu, że ich rozpoznanie odbywa się według kodeksu

postępowania cywilnego – z mocy przepisów zawartych w tym kodeksie lub w

innych ustawach.

W okresie ostatnich kilku lat stanowisko Sądu Najwyższego co do znaczenia

art. 1 i 2 k.p.c. uległo istotnej zmianie w tym sensie, że pojęcie „sprawy cywilnej"

rozumiane jest szeroko (por. np. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129).

W wielu orzeczeniach, wydanych w sprawach, w których chodziło o skutki działań

władczych administracji publicznej, trafnie podkreślono, że sprawami cywilnymi w

rozumieniu art. 1 k.p.c. są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w

rozumieniu art. 1 k.c. Działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być

rozpoznawane na drodze sądowej, jest – oprócz zdarzeń cywilnoprawnych

regulowanych w kodeksie cywilnym, takich jak czynność prawna lub czyn

niedozwolony – także akt administracyjny wywołujący skutki w zakresie prawa

cywilnego. Gdy ponadto uwzględni się prezentowaną w doktrynie oraz

współczesnej judykaturze tezę, że dopuszczalność drogi sądowej zależy od

twierdzeń, na których powód opiera w pozwie swoje roszczenie i nie jest ona

warunkowana wykazaniem istnienia roszczenia oraz stosunku prawnego łączącego

strony, to rodzi się uzasadniony wniosek, iż jeśli roszczenie oparte jest na

zdarzeniach prawnych wywołujących konsekwencje cywilnoprawne, droga sądowa

jest dopuszczalna. Nie można z góry wykluczać możliwości powstania stosunku

cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem

aministracyjnoprawnym, co oczywiście nie przesądza o zasadności powództwa. (...)

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest roszczenie o ustalenie

nieważności umowy restrukturyzacyjnej dotyczącej zobowiązań o charakterze

publicznoprawnym. Wskazać należy, że powodowe Gminy nie były wierzycielami z

tytułu opłat eksploatacyjnych objętych umową, a jedynie beneficjentami części kwot

przypadających z tytułu tych opłat. Umowa została zawarta między Skarbem

Państwa – Ministrem Środowiska jako wierzycielem w rozumieniu ustawy z dnia 26

listopada 1998 r. a przedsiębiorstwem górniczym jako dłużnikiem w rozumieniu tej

ustawy. W stanie normatywnym, który miał zastosowanie do zobowiązań z tytułu

opłat eksploatacyjnych objętych umową, opłaty takie były wymierzane przez organ

koncesyjny (ministra właściwego do spraw środowiska), przy czym 60 % tych opłat

stanowiło każdorazowo dochód gminy, na terenie której prowadzona była

działalność objęta koncesją. Powodowe Gminy żądają więc ustalenia nieważności

stosunku prawnego łączącego osoby trzecie. Okoliczność, że przedmiotem tego

stosunku prawnego są należności o charakterze publicznoprawnym nie zmienia

jego cywilnoprawnego charakteru, skoro przedmiot tego stosunku regulowany jest –

z woli ustawodawcy – umową, której jedną ze stron jest podmiot prawa prywatnego.

Sprawę, w której osoba trzecia żąda „ustalenia nieważności” takiej umowy,

twierdząc, że ma interes prawny w jej zaskarżeniu, należy więc rozpoznać w

postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.). Wyłączenie

takiej sprawy z drogi sądowej przed sądem powszechnym musiałoby wynikać z

przepisu szczególnego przekazującego jej rozpoznanie do właściwości innych

organów, a przepisu takiego nie ma.

Obrona stanowiska przeciwnego nie znajduje usprawiedliwienia także w

świetle – spornej w doktrynie – koncepcji tzw. umowy administracyjnej

(publicznoprawnej), czyli umowy zawieranej przez organy administracji celem

realizacji swoich zadań administracyjnych, skoro jedną ze stron kwestionowanej

umowy nie jest organ administracji publicznej, lecz podmiot prawa cywilnego.

Wobec tego, że umowy restrukturyzacyjnej nie można traktować jako umowy

administracyjnej, to poza szczegółowymi rozważaniami pozostać musi kwestia

możliwości poddania sporów powstałych na tle takich umów rozstrzygnięciu na

drodze postępowania przed sądami administracyjnymi. Ograniczyć należy się

zatem tylko do zasygnalizowania, że podstawy dla uruchomienia takiej drogi w celu

rozpoznania sporów powstałych z umów administracyjnych można dopatrywać się

w art. 3 § 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej:

„Pr.p.s.a.”), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez

sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne, niż

określone w art. 3 § 2 ust. 2 pkt 1-3 ustawy akty lub czynności z zakresu

administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z

przepisów prawa, a także w art. 50 § 1 zdanie 1 Pr.p.s.a., w świetle którego

uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes. Skoro umowa

restrukturyzacyjna nie jest – ze wskazanych przyczyn – umową administracyjną,

lecz umową cywilnoprawną, która w rozpoznawanej sprawie stanowi zdarzenie

stanowiące podstawę zgłoszonego roszczenia, należało przedstawione zagadnienie

prawne rozstrzygnąć, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).