III CK 405/04

Wyrok z dnia 17 marca 2005 r., III CK 405/04

Skutki wzrostu wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych

zakładów opieki zdrowotnej wynikłe z uregulowania zawartego w art. 4a

ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania

przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) obciążają także kasy

chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia).

Sędzia SN Kazimierz Zawada (przewodniczący)

Sędzia SN Tadeusz Domińczyk (sprawozdawca)

Sędzia SA Dariusz Zawistowski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Specjalistycznego

Szpitala im. L.R. w K. przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia –

M., Oddziałowi Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w K. o zapłatę, po

rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie kasacji powoda

i pozwanego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2004 r.

oddalił obie kasacje, znosząc wzajemnie między stronami koszty

postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2003 r. Sąd Okręgowy w Krakowie zasądził od

Narodowego Funduszu Zdrowia, M. Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia na

rzecz Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. L.R. w K. kwotę 3 672 304,48

zł z odsetkami i kosztami procesu, oddalając powództwo w pozostałej części. Sąd

Okręgowy powołał się na następujące ustalenia.

Powodowy Szpital w dniu 31 grudniu 1999 r. zawarł z poprzednikiem prawnym

pozwanego Funduszu, M. Kasą Chorych, umowę określającą zasady udzielania

świadczeń zdrowotnych i zasady ich finansowania. W aneksie do niej z dnia 31

grudnia 2000 r. strony postanowiły, że możliwa jest renegocjacja przyjętych

warunków w razie przekroczenia ustalonych i wykupionych limitów świadczeń, a

także zmiana przez Kasę samodzielnie zasad finansowania świadczeń

ponadlimitowych.

W 2001 r. Szpital przekroczył limit wykupionych świadczeń, w związku z czym

pismem z dnia 28 stycznia 2002 r. zażądał ich pokrycia w pełnej wysokości za

pierwsze półrocze. W aneksie z dnia 31 stycznia 2002 r. strony oświadczyły, że w

pełni została uiszczona należność za ponadlimitowe usługi w drugim półroczu

2001 r., w połowie zaś tylko za ponadlimitowe usługi w pierwszym półroczu 2001 r.

Jednocześnie zastrzegły, że ustalona lista należności wyczerpuje obowiązek strony

pozwanej. Późniejsze zdarzenia sprawiły, że wydatki Szpitala przyjęte za podstawę

rozliczeń nie odpowiadały wydatkom rzeczywistym.

Po znowelizowaniu ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym

systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców

oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm. – dalej:

"u.n.s.k.p.p.w.") przez dodanie z mocą od dnia 1 stycznia 2001 r. przepisu art. 4a

Szpital wypłacił pracownikom zwiększone wynagrodzenie w łącznej kwocie

4 523 678,50 zł za 2001 r. System ubezpieczeń zdrowotnych uzyskał na ten cel

dodatkowe środki w wyniku podwyższenia składek. W tych okolicznościach M. Kasa

Chorych skorygowała plan finansowy i przekazała na lecznictwo zamknięte w

samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej kwotę 86 559 800 zł, z

czego na powodowy Szpital kwotę 6 843 590,50 zł. Kasa potraktowała te środki

jako rekompensatę podwyżki wynagrodzeń pracowniczych. Innych działań

zmierzających do złagodzenia skutków podwyżki płac oraz zwiększenia się

pozostałych kosztów świadczeń medycznych Kasa, z jednym nieistotnym w sprawie

wyjątkiem, nie podjęła.

Straty Szpitala w 2001 r., nieobejmujące skutków podwyżki płac, wyniosły

kwotę 6 828 320,86 zł, a wraz z tymi skutkami – 11 351 999,36 zł. Część

zwiększonych kosztów Szpital skompensował podjętymi przedsięwzięciami, m.in.

zmniejszając stan zatrudnienia o około 200 osób, obniżając zużycie leków i

materiałów medycznych, wynajmując pomieszczenia, świadcząc dodatkowe usług

medyczne.

W ocenie Sądu Okręgowego, nałożenie przez ustawodawcę obowiązku

wypłaty dodatkowych wynagrodzeń dla pracowników powiększyło koszt usług

medycznych Szpitala. Stało się to po zawarciu przez strony umowy o finansowaniu

tych usług, oznaczało więc powstanie nadzwyczajnej zmiany stosunków

uzasadniającej zwiększenie na podstawie art. 3571

k.c. pokrycia kosztów

działalności Szpitala przez stronę pozwaną. Zasadne zatem okazało się żądanie

zasądzenia kwoty 3 672 304,48 zł stanowiącej 81% rzeczywistych wydatków

poniesionych w następstwie ustawowej zmiany warunków płacowych.

Sąd Apelacyjny, uwzględniając częściowo apelację pozwanego Funduszu,

zmienił wyrok Sądu Okręgowego przez zastąpienie zasądzonej sumy jej połową, tj.

kwotą 1 836 152,24 zł. Według tego Sądu, obie strony obciąża ustawowy skutek

zmiany warunków płacowych. Wypłacona Szpitalowi kwota nie wystarczała na

pokrycie dodatkowego obciążenia wynikającego z ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r.

o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych

wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o

zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45); w każdym razie nie da

się tego wykazać na podstawie kalkulacji wydatków na poszczególne rodzaje

działalności Szpitala. Brak jej takiej szczegółowości, która pozwalałaby odnieść się

do sposobu wykorzystania przyznanych środków z uwzględnieniem

podejmowanych przez Szpital działań, o taki zaś jej kształt nie zadbała sama strona

pozwana.

Wyrok Sądu Apelacyjnego zaskarżyły obie strony.

Strona powodowa powołała się na obie podstawy kasacyjne. W ramach

pierwszej podstawy zarzuciła błędną wykładnię art. 3571

k.c. przez przyjęcie, że

„zachodzą okoliczności po stronie pozwanej uzasadniające w oparciu o zasady

współżycia społecznego obniżenie wartości przedmiotu roszczenia”. Naruszenia

przepisów postępowania, a mianowicie art. 382 i 233 § 1 k.p.c. strona powodowa

upatrywała w przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów.

Strona pozwana zarzuciła wadliwą wykładnię art. 3571

k.c. oraz art. 4, 53 ust.

3 i 4, a także art. 131d ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym

ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm. – dalej: "u.p.u.z.").

Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)

Zastosowanie art. 3571

k.c. jest możliwe wtedy, gdy źródłem powstania

zobowiązania jest umowa, a zmiana stosunków ma charakter nadzwyczajny i

wywołuje nadmierną trudność w spełnieniu świadczenia lub grozi jednej ze stron

rażącą stratą, czego strony nie przewidziały zawierając umowę, przy czym zachodzi

związek przyczynowy między zaistniałą zmianą stosunków a powstałą w tych

warunkach trudnością w spełnieniu świadczenia, względnie groźbą rażącej straty.

Artykuł 3571

k.c. zezwala sądowi na ingerencję w treść istniejącego stosunku

zobowiązaniowego, dopuszcza zmianę sposobu jego wykonania lub zmianę

wysokości świadczenia, a także rozwiązanie umowy. Przepis ten nie może

natomiast stanowić podstawy powództwa o zasądzenie świadczenia ani powództwa

o ukształtowanie treści stosunku zobowiązaniowego w zakresie, w jakim stosunek

ten już wygasł. Szpital zaś wytoczył powództwo o zasądzenie dodatkowego

świadczenia już po całkowitym wykonaniu umowy zgodnie z ustaloną przez strony

jej treścią. W okolicznościach sprawy nie może być też mowy o nadzwyczajnej

zmianie stosunków, niemożliwej do przewidzenia przez strony w chwili zawarcia

aneksu do umowy.

Nie można natomiast odmówić zasadności kasacji pozwanego Funduszu w

zakresie, w jakim kwestionuje ona oparcie zaskarżonego wyroku na art. 3571

k.c.

Wymieniony przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej uwzględnienia

powództwa z przyczyn wskazanych wyżej przy rozpatrywaniu kasacji strony

powodowej.

Mimo to zaskarżony wyrok w ostatecznym rezultacie odpowiada prawu. Nie

można przyjąć, że Funduszu w ogóle nie obciążają skutki ustawowego

podwyższenia wynagrodzeń pracowników medycznych. Takiego zapatrywania nie

da się obronić brzmieniem powołanego w kasacji Funduszu art. 4 u.p.u.z. ani

brzmieniem art. 53 u.p.u.z. Pierwszy z tych przepisów wskazuje jedynie na źródła

gromadzenia środków na potrzeby świadczeń zdrowotnych i sposób ich dystrybucji,

drugi natomiast ustanawia reguły, których obowiązane były przestrzegać przy

zawieraniu umów kasy chorych i świadczeniodawcy.

To, że na kasie chorych ciążył obowiązek przestrzegania zasady

zrównoważenia kosztów z przychodami (art. 53 pkt 1 u.p.u.z.) nie może mieć

znaczenia w rozważanym przypadku, skoro nie chodzi tu o sposób wykonania

umowy, lecz o ocenę skutków regulacji płacowej dokonanej po zawarciu umowy. Z

tych samych względów nie może mieć zastosowania w sprawie art. 131d powołanej

ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 września 1998 r. o zmianie ustawy o

powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.

Nr 117, poz. 756), określający przeznaczenie uzyskanej przez kasę chorych

nadwyżki nad przychodami.

Obowiązujący od dnia 1 stycznia 2001 r. artykuł 4a u.n.s.k.p.p.w. przewidział

dla pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przyrost

przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia nie niższy niż 203 zł w przeliczeniu na

pełny wymiar czasu pracy, łącznie ze skutkami wzrostu wszystkich składników

wynagrodzenia, ustalony według podanego wzoru. Ustawodawca nie określił jednak

czytelnego sposobu finansowania tego przyrostu wynagrodzeń, co zrodziło pytanie

o konstytucyjność powołanego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 96) uznał, że przepis

ten „rozumiany jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów

publicznych za jego wykonanie” jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji. W

konsekwencji, tak rozumiany przepis stał się elementem obowiązującego porządku

prawnego (art. 188 i 190 Konstytucji). Spowodował on znaczne obciążenia

finansowe zakładów opieki zdrowotnej, od których nie mogły się one uwolnić, mimo

że ustawodawca nie przewidział czytelnego źródła ich finansowania.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, demokratyczne

państwo nie może tworzyć uprawnień pozornych lub niemożliwych do realizacji ze

względów prawnych bądź faktycznych albo ze względu na niejasne określenie

warunków korzystania z nich. Z zasady ochrony zaufania do państwa Trybunał

wywiódł domniemanie, zgodnie z którym, jeżeli ustawodawca tworzy prawo

stanowiące podstawę roszczeń finansowych, a nie określa w sposób jednoznaczny

podmiotu zobowiązanego, to czyni zobowiązanym system finansów publicznych.

Ustawa, na mocy której powstały indywidualne roszczenia pracowników wobec

samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jako pracodawców, obciąża

zatem odpowiedzialnością ten segment finansów publicznych, za którego

pośrednictwem realizowane są obowiązki władzy publicznej określone w art. 68 ust.

2 Konstytucji. Nie może to oznaczać, że samodzielnym publicznym zakładom opieki

zdrowotnej przysługuje pełna rekompensata wydatków na podwyższenie

wynagrodzeń, istnieć jednak powinien mechanizm takiej redystrybucji zwiększonych

środków na opiekę zdrowotną, który pozwoli na zapobieżenie pogorszeniu

warunków funkcjonowania placówki z powodu wypełnienia przez nią ustawowego

obowiązku podniesienia wynagrodzeń pracowniczych. Temu celowi, zdaniem

Trybunału, służą przekazane do systemu finansującego publiczną opiekę

zdrowotną w latach 2001 i 2002 dodatkowe środki uzyskane z podniesionej o

0,25% składki na ubezpieczenie zdrowotne, wyższe niż planowane przychody kas

chorych z tytułu windykacji składek, zwolnienie kas chorych z obowiązku zwrotu w

latach 2001 i 2002 pożyczek udzielonych z budżetu, zawieszenie wpłaty rat

kapitałowych i odsetkowych oraz przesunięcie spłaty pożyczek do 31 grudnia

2004 r.

Uznanie zgodności z Konstytucją art. 4a u.n.s.k.p.p.w. o tyle tylko, o ile jest on

rozumiany „jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za

jego wykonanie” oraz brak odrębnej regulacji ustawowej normującej sposób

finansowania przewidzianych w nim podwyżek wynagrodzeń, nakazuje w samym

tym przepisie dostrzegać podstawę prawną także dla roszczeń samodzielnych

publicznych zakładów opieki zdrowotnej wobec kas chorych, a później Narodowego

Funduszu Zdrowia – jako właściwych podmiotów systemu finansów publicznych – o

pokrycie wydatków poniesionych na podwyżki wynagrodzeń pracowników w

zakresie, w jakim w danych okolicznościach nie można było wymagać ich

sfinansowania z własnych środków tych zakładów. Wskazana

współodpowiedzialność systemu finansów publicznych zakłada przysługiwanie

samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej takiego właśnie roszczenia

a bez niego wspomniana współodpowiedzialność pozostawałaby pustą deklaracją.

Należy przy tym zaznaczyć, że jego brak pośrednio zagrażałby także interesom

pacjentów, wartości nie mniej godnej ochrony, niż interesy pracownicze.

Pozostawiając na uboczu kwestię możliwości dochodzenia przez samodzielne

publiczne zakłady opieki zdrowotnej odpowiedzialności odszkodowawczej od

władzy publicznej z tytułu powszechnie podnoszonych istotnych niedostatków

uregulowania zawartego w art. 4a u.n.s.k.p.p.w. z punktu widzenia zasad

prawidłowej legislacji (por wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września 2003 r., I

CK 143/03, OSNC 2004, nr 11, poz. 179), nie można jednak nie zauważyć, że tego

rodzaju ewentualność jako służąca rozwiązywaniu sytuacji patologicznych nie może

zastąpić mechanizmu rozliczeń między zakładami opieki zdrowotnej a właściwym

podmiotem systemu finansów publicznych, opartego na wskazanym wyżej

roszczeniu wywiedzionym z art. 4a u.n.s.k.p.p.w.

Zaskarżony wyrok odpowiada przedstawionym relacjom miedzy

samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej a kasami chorych (obecnie

Narodowym Funduszem Zdrowia), zatem należało obie kasacje oddalić (art. 39312

k.p.c.).