V KK 41/05

WYROK Z DNIA 9 CZERWCA 2005 R.

V KK 41/05

1. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „sędziowie w spra-

wowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz

ustawom”, wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i usta-

lenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, przy

rozpoznawaniu także spraw karnych, a w razie stwierdzenia ich niezgod-

ności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie.

2. Przy tworzeniu przepisów o charakterze porządkowym, mających

wypełniać swą treścią dyspozycję przepisu o charakterze „blankietowym”,

zawierającego sankcję (np. art. 54 k.w.), wystarczające jest ogólne odesła-

nie do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie.

Przewodniczący: sędzia SN P. Hofmański.

Sędziowie: SN K. Cesarz, SA (del. od SN) M. Gierszon (sprawoz-

dawca).

Prokurator Prokuratury Krajowej: M. Staszak.

Sąd Najwyższy w sprawie Jacka B., ukaranego za wykroczenie okre-

ślone w § 1 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16 stycznia 1996 r., w

sprawie warunków prowadzenia handlu okrężnego w zw. z art. 40 ust. 3 i 4

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16,

poz. 95), po rozpoznaniu w Izbie Karnej na rozprawie w dniu 9 czerwca

2005 r., kasacji, wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich od wyro-

ku Sądu Rejonowego w P. z dnia 6 kwietnia 2001 r., utrzymujący w mocy

orzeczenie Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. z

dnia 3 stycznia 2001 r.,

2

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i utrzymane nim w mocy orzeczenie Kole-

gium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. i Jacka B.

u n i e w i n n i ł od popełnienia zarzucanego mu czynu (...).

U Z A S A D N I E N I E

Orzeczeniem z dnia 3 stycznia 2001 r. Kolegium do Spraw Wykro-

czeń przy Sądzie Rejonowym w P. uznało Jacka B. za winnego tego, że w

dniu 30 lipca 2000 r. około godziny 9-ej i w dniu 20 sierpnia 2000 r. około

godziny 10-ej w P. w miejscu objętym zakazem handlu okrężnego prowa-

dził sprzedaż chomików i świnek morskich wbrew postanowieniu uchwały

Rady Miasta z dnia 16 stycznia 1996 r. – to jest popełnienia wykroczenia z

§ 1 uchwały 115 XXX/207/II/96 z dnia 16 stycznia 1996 r. RM w P. w spra-

wie warunków prowadzenia handlu okrężnego w zw. z art. 40 ust. 3 i 4

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16,

poz. 95), i na podstawie § 6 tej uchwały wymierzyło za to obwinionemu

grzywnę w kwocie 550 zł oraz obciążyło go kosztami postępowania w kwo-

cie 12 zł.

Odwołanie od tego orzeczenia do Sądu Rejonowego w P. wniósł

osobiście obwiniony. Podniósł w nim, że orzeczenie to wydano w oparciu o

kłamliwe i nieprawdziwe zeznania świadków – funkcjonariuszy Straży Miej-

skiej, a nadto kwestionował wymiar orzeczonej wobec niego kary grzywny.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2001 r. Sąd Rejonowy w P. utrzymał w

mocy zaskarżone orzeczenie, a kosztami postępowania odwoławczego ob-

ciążył obwinionego. W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że poczynione

przez Kolegium ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości, bo ob-

winiony prowadził handel okrężny chomikami i świnkami „w miejscu obję-

3

tym zakazem”. Nadto Sąd podniósł notoryjność takowych zachowań obwi-

nionego.

Tenże wyrok w całości na korzyść Jacka B. zaskarżył kasacją

Rzecznik Praw Obywatelskich.

W kasacji podniósł zarzut rażącego i mogącego mieć istotny wpływ

na treść orzeczenia naruszenia art. 1 § 1 Kodeksu wykroczeń w powiąza-

niu z art. 42 ust 1 Konstytucji RP, poprzez uznanie Jacka B. za winnego

popełnienia zarzucanego mu wykroczenia i wymierzenie kary 550 zł

grzywny w sytuacji, gdy przypisany mu czyn nie był zabroniony przez

ustawę obowiązującą w dacie jego popełnienia i wniósł o uchylenie zaskar-

żonego wyroku Sądu Rejonowego w P. oraz utrzymanego nim w mocy

orzeczenia Kolegium do Spraw Wykroczeń i uniewinnienie Jacka B. od po-

pełnienia zarzucanego mu czynu.

Rozpoznając kasację Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Kasacja jest w pełni zasadna.

Nie ulega wątpliwości, że art. 42 ust 1 Konstytucji wyraża szereg fun-

damentalnych zasad prawa represyjnego. Wśród nich zasadę nullum cri-

men sine lege poenali anteriori. Wynika z niej obowiązek określenia zna-

mion czynu zabronionego w akcie normatywnym o charakterze ustawo-

wym. Czyn zabroniony i rodzaj oraz wysokość kar, a także zasady ich wy-

mierzania muszą zostać określone bezpośrednio w ustawie, przy czym

jednak Konstytucja nie wyklucza doprecyzowania niektórych elementów

przez akty podustawowe. Rola takiego aktu w takim przypadku polega na

dookreśleniu pewnych elementów czynu zabronionego, który jako taki zo-

stał uznany przez ustawodawcę. Istotne – zwłaszcza dla niniejszych roz-

ważań – jest to, że podstawowe znamiona czynu zabronionego muszą zo-

stać określone w ustawie w sposób odpowiadający pewnym minimalnym

wymogom precyzji, tak aby adresat normy prawnej mógł się zorientować

na podstawie samej tylko ustawy co do zasadniczej treści ustanowionego

4

zakazu. W powołanym przepisie Konstytucja ustanawia też zakaz karania

za czyn, który nie był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązu-

jącą w chwili jego popełnienia (zasada lex poenalis retro non agit).

Zakres przedmiotowy stosowania wspomnianych gwarancji wyznacza

konstytucyjne pojęcie „odpowiedzialności karnej”. W ocenie Trybunału

Konstytucyjnego, wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r.,

810/02 (OTK – A 2003, nr 6, poz. 62), zakres stosowania art. 42 Konstytu-

cji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa zna-

czeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy

odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki.

Stąd też przedstawione zasady konstytucyjne obejmują różne dziedziny

prawa represyjnego, w tym i prawo wykroczeń.

Jest to tym bardziej niewątpliwe, gdy uwzględni się fakt recypowania

w art. 1 k.w. wyrażonych w art. 42 Konstytucji RP wspomnianych zasad.

Tenże przepis stanowi, że za wykroczenie nie może być uznany czyn jeżeli

został popełniony przez sprawcę w chwili, kiedy nie był jeszcze – jako taki

– określony w ustawie. Nadto z treści tego przepisu wynika, że nie wolno

wymierzać danej osobie dowolnej kary, która nie została w ustawie okre-

ślona w chwili popełnienia czynu będącego wykroczeniem, a także to że i

odnośnie takich czynów istnieje zakaz wstecznego działania ustawy.

Poczynione w toku rozpoznawania kasacji ustalenia pozwalają

uznać, że tak przepis art. 42 ust 1 Konstytucji, jak i przepis art. 1 § 1 k.w.

zostały w sposób rażący naruszone przez Sąd Rejonowy w P. przy wyda-

niu zaskarżonego wyroku, co – w konsekwencji – doprowadziło do nie-

słusznego skazania Jacka B. za przypisane mu wykroczenie.

Nie ulega wątpliwości, że sąd w toku rozpoznawania sprawy jest

uprawniony do samodzielnej oceny, czy mający w niej zastosowanie akt

normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z ustawą lub Konstytu-

cją. Przy czym, mimo że sądowej kontroli legalności aktów normatywnych

5

niższych rangą niż ustawa poddano wszystkie tego rodzaju akty, kompe-

tencje sądu do jej sprawowania są ograniczone do dokonywania tzw. kon-

troli konkretnej. Oznacza ona, że sąd może badać konstytucyjność aktu

normatywnego, który ma mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że z art. 178 ust. 1 Konstytu-

cji, który stanowi, że „sędziowie w sprawowanie swojego urzędu są nieza-

wiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”, wynikają dla sądów

uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych

aktów normatywnych z ustawami, przy okazji rozpatrywania spraw cywil-

nych, karnych i innych, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawa-

mi, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Skoro bowiem tenże

przepis Konstytucji określa prawo i obowiązek stosowania przez sędziów

ustawy, to wynika stąd i ich powinność odmowy zastosowania niezgodne-

go z ustawą podustawowego przepisu normatywnego (por. Z. Jarosz, S.

Zawadzki: Prawo konstytucyjne, Warszawa 1987 s. 532; L. Garlicki: Trybu-

nał Konstytucyjny a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP

1986, nr 2, s. 40; A. Józefowicz: Uprawnienia sądów w zakresie badania

zgodności prawa, PiP 1990, nr 1, s. 74; K. Kręcisz: glosa do postanowienia

SN z dnia 7 czerwca 2002 r., I KZP 17/02, Prz. Sejm. 2002, nr 5, s. 134; T.

Kuczyński: glosa do wyroku SN z dnia 1 lipca 1999 r., I PKN 133/00, OSP

2001, nr 4, poz. 57).

Trafnie zatem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III

KRN 100/93 (OSNKW 1993, z. 9-10, poz. 62) stwierdził, że „sądy, w tym i

Sąd Najwyższy, nie mogą wprawdzie generalnie kwestionować mocy wią-

żącej uchwały organu samorządowego, jednakże w wypadku gdyby

uchwała taka miała stanowić podstawę odpowiedzialności karnej, sądom

wolno odmówić jej zastosowania, jeżeli stwierdzą, że została ona wydana z

przekroczeniem ustawowego upoważnienia”. Orzeczenie to spotkało się z

pełna aprobatą (por. glosa R.A. Stefańskiego, OSP 1994, nr 7-8, poz. 148;

6

Z. Doda, Jan Grajewski: Węzłowe problemy postępowania karnego w świe-

tle orzecznictwa Sądu Najwyższego za lata 1991 – 1994, PS 1996, nr 5, s.

31).

Takiej kontroli przepisów uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16

stycznia 1996 r. Nr XXX/207/II/96, określającej warunki prowadzenia han-

dlu okrężnego w tym mieście, zaniechał Sąd Rejonowy w P. przy wydaniu

zaskarżonego wyroku, skoro w pełni aprobował orzeczenie Kolegium do

Spraw Wykroczeń, skazujące Jacka B. za czyn w tej uchwale określony.

Tymczasem § 6 uchwały stanowi, że osoby naruszające (wskazane

w poprzedzających go przepisach) postanowienia uchwały podlegają karze

grzywny zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w prawie o wykro-

czeniach. To właśnie tak zredagowany przepis był podstawą wymiaru kary

orzeczonej wobec obwinionego.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego

mogą wprawdzie wydawać przepisy porządkowe na podstawie art. 40 ust 3

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16,

poz. 95 z późn. zm.), ale tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych

ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto tyl-

ko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli

oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nadto,

stosownie do treści ust 4 tegoż przepisu, te przepisy porządkowe mogą

przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzoną w trybie i na za-

sadach określonych w prawie o wykroczeniach.

We wspomnianym już uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r.,

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wobec jednoznacznego brzmienia art.

42 ust 1 Konstytucji, wyrażającego zasadę wyłączności ustawy w sferze

prawa represyjnego, należy przyjąć, że organy samorządu terytorialnego

nie mogą ustanawiać kary grzywny ani nawet określić jej granic, a jedynie

wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykro-

7

czeniach, w szczególności w art. 54 k.w. Równocześnie Trybunał zauwa-

żył, że stosowne regulacje uchwały Rady Miejskiej w Ł. (której § 4 dotyczył

identycznego zapisu jak ten zawarty w § 6 uchwały Rady Miejskiej w P. i

która to uchwała regulowała także zasady prowadzenia handlu w miej-

scach innych niż wyznaczone) stanowią wyłącznie określenie normy sank-

cjonowanej (zakazu), której naruszenie prowadzi do odpowiedzialności wy-

nikającej z Kodeksu wykroczeń. W tym kontekście art. 54 k.w. stosuje się

wyłącznie do naruszeń takich przepisów porządkowych, co do których wy-

raźnie zastrzeżono, że ich naruszenie podlega odpowiedzialności karno-

administracyjnej. Takiego zastrzeżenia nie posiada z pewnością § 1

uchwały Rady Miejskiej w P., w oparciu o który to przepis zakwalifikowano

przypisane Jackowi B. wykroczenie. Powołany przez Kolegium do Spraw

Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. przepis § 6 tejże uchwały Rady

Miejskiej w P., jako podstawa prawna wymierzonej Jackowi B. kary, nie

może też być podstawą jego odpowiedzialności za to wykroczenie, gdyż w

istocie (jak to już odnotowano) nie zawiera on oznaczonej wyraźnie sankcji

karnej. Wymogu niezbędności nie może zstąpić zawarte w tym przepisie

ogólne (przytoczone powyżej) odesłanie do prawa o wykroczeniach. Nie

ulega wszak wątpliwości, że przepis przewidujący odpowiedzialność za

wykroczenie powinien być tak sformułowany, by między innymi przewidy-

wał wyraźnie oznaczoną sankcję. Wynika to jednoznacznie z treści oma-

wianego już art. 42 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 k.w., a pośrednio także z

art. 40 ust 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Podzielić należy, wyra-

żone już w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądy, że przy tworzeniu

przepisów o charakterze porządkowym, mających wyjaśnić swą treścią

dyspozycję przepisu o charakterze „blankietowym” zawierającego już kon-

kretną sankcję (jak np. art. 54 k.w.), wystarczające byłoby ogólne odesłanie

do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie, jeśli tylko przewidy-

wana kara grzywny miałaby być równa tej, którą ten przepis przewiduje.

8

Takie odesłanie do sankcji przewidzianej w przepisie Kodeksu wykroczeń

(prawie materialnym) uznać jednak należy za minimum wymagań w tym

zakresie (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III KRN

100/93, OSNKW 1993, z. 9-10, poz. 62; wyrok SN z dnia 4 grudnia 2001 r.,

V KKN 293/01, niepubl.).

Innymi słowy, uchwały Rady Miejskiej aby spełniać minimalne stan-

dardy poprawności legislacyjnej, winny odsyłać do konkretnego przepisu

Kodeksu wykroczeń i określać konsekwencje prawno-materialne wobec

tych podmiotów, których te uchwały dotyczą. Tymczasem uchwała Rady

Miejskiej w P., która stanowiła podstawę skazania Jacka B. w niniejszej,

sprawie nie spełnia nawet tych minimalnych kryteriów poprawności techniki

legislacyjnej w omawianym zakresie, niewątpliwie bowiem nie odsyła ona

do konkretnego przepisu Kodeksu wykroczeń, i jednoznacznie nie określa

wobec sprawcy prawno-materialnych konsekwencji naruszenia przez niego

zawartych w niej przepisów.

W tym stanie rzeczy zasadność kasacji jest niewątpliwa. Konsekwen-

cją takiej oceny było też uwzględnienie zawartego w niej wniosku dotyczą-

cego uchylenia zaskarżonego wyroku i utrzymanego w nim mocy orzecze-

nia Kolegium do Spraw Wykroczeń oraz uniewinnienie Jacka B. od popeł-

nienia zarzucanego mu czynu. Ze wskazanych bowiem powyżej względów

powołany w orzeczeniu Kolegium i aprobowany następnie przez Sąd Rejo-

nowy w zaskarżonym wyroku przepis § 6 uchwały kreujący w tychże roz-

strzygnięciach odpowiedzialność karnoadministracyjną Jacka B. za przypi-

sane mu wykroczenie, z powodu tych tak istotnych braków redakcyjnych

nie mógł w ogóle – w przypadku naruszenia owych postanowień tejże

uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16 stycznia 1996 r. – ustanawiać takiej

odpowiedzialności. Stąd też, w konsekwencji, Jacka B. należało uniewinnić

od popełnienia zarzucanego mu czynu.