I KZP 24/05

UCHWAŁA SKŁADU SIEDMIU SĘDZIÓW

Z DNIA 21 WRZEŚNIA 2005 R.

I KZP 24/05

Prokurator może brać udział w postępowaniu prowadzonym na pod-

stawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa

strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasad-

nionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843) jedynie wtedy, gdy na skutek zło-

żenia skargi stał się stroną tego postępowania (skarżącym w rozumieniu tej

ustawy).

Przewodniczący: sędzia SN S. Zabłocki.

Sędziowie: SN A. Deptuła, SN H. Gradzik, SN W. Kozielewicz

(sprawozdawca), SN J. Szewczyk, SN F. Tarnowski, SA (del. do

SN) J. Grubba.

Prokurator Prokuratury Krajowej: A. Herzog.

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Generalnego z

dnia 28 kwietnia 2005 r. złożonego na podstawie art. 60 § 1 i 2 ustawy z

dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052

ze zm.) o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały

mającej na celu wyjaśnienie występujących w orzecznictwie sądów po-

wszechnych rozbieżności w wykładni prawa – następującego zagadnienia

prawnego:

„Czy prokurator może brać udział w postępowaniu dotyczącym rozpozna-

nia skarg wniesionych przez inne strony na podstawie przepisów ustawy z

dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpo-

2

znania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.

U. Nr 179, poz. 1843)?”

u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi jak wyżej.

U Z A S A D N I E N I E

Prokurator Generalny zwrócił się w trybie art. 60 § 1 i 2 ustawy z dnia

23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze

zm.) o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie, czy prokurator może

brać udział w postępowaniu dotyczącym rozpoznania skarg wniesionych

przez inne strony na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004

r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postę-

powaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843).

W uzasadnieniu wniosku Prokurator Generalny wskazał, że – jego

zdaniem – w praktyce sądów powszechnych ujawniły się rozbieżności co

do tego, czy w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów tej

ustawy dopuszczalny jest udział prokuratora w sytuacji, gdy skarga wnie-

siona została przez inną stronę postępowania. Załączone do niniejszego

wniosku informacje nadesłane do Biura Postępowania Sądowego Prokura-

tury Krajowej przez wszystkich prokuratorów apelacyjnych, o udziale proku-

ratorów w posiedzeniach sądów rozpoznających sprawy, w których strony

złożyły skargi na naruszenie ich praw do rozpoznania sprawy w postępo-

waniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, za okres od 17 września 2004

r. (tj. dnia wejścia w życie ustawy) do 31 stycznia 2005 r., wykazują, że

praktyka ta jest bardzo zróżnicowana i opiera się na rozbieżnej interpretacji

przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.

3

Prokurator Generalny stwierdził, że podczas gdy w wielu sądach pro-

kuratorzy byli powiadamiani (najczęściej wokandą) o posiedzeniach wy-

znaczonych w takich sprawach (jak np. w Sądzie Apelacyjnym w W., Są-

dzie Okręgowym w K.), to w innych sądach (przykładowo w Sądzie Apela-

cyjnym w L., czy Sądach Okręgowych w L., S. i Z.) prokuratorzy nie byli

zawiadamiani o terminach posiedzeń i nie brali w nich udziału. Co więcej,

zdarzały się przypadki, w których sądy odmówiły dopuszczenia prokuratora

do udziału w posiedzeniu (np. w sprawach Sądu Apelacyjnego w Ł. oraz

Sądu Apelacyjnego w B.).

Stwierdzenie występowania powyższych rozbieżności w praktyce

sprawiło, że Prokurator Generalny uznał za konieczne rozstrzygnięcie tych

wątpliwości przez Sąd Najwyższy.

Prokurator Generalny podniósł, że przepisy ustawy z dnia 17 czerw-

ca 2005 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w

postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki nie regulują wprost

kwestii udziału prokuratora w postępowaniu prowadzonym na podstawie

przepisów tej ustawy, gdy toczy się ono na podstawie skargi wniesionej

przez inny podmiot. Natomiast w przypadku wniesienia skargi przez proku-

ratora posiada on prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach

strony, zgodnie z art. 3 ustawy.

Postępowanie w sprawie skargi na przewlekłość nie jest – zdaniem

autora wniosku – postępowaniem autonomicznym, cechującym się dwuin-

stancyjnością. Toczy się zgodnie z odpowiednio stosowanymi przepisami o

postępowaniu zażaleniowym obowiązującymi w postępowaniu, którego

skarga dotyczy (art. 8 ust. 2 ustawy).

Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

W związku z tym, że wniosek Prokuratora Generalnego o podjęcie

przez Sąd Najwyższy uchwały złożony został na podstawie art. 60 § 1 i 2

ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240,

4

poz. 2052 ze zm.), należało w pierwszym rzędzie rozważyć, czy istotnie

zachodzą przesłanki do podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały (tzw. abs-

trakcyjnej).

Zgodnie z art. 60 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, w wypadku gdy

w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów wojskowych lub Sądu Naj-

wyższego ujawnią się rozbieżności w wykładni prawa, Pierwszy Prezes

Sądu Najwyższego może przedstawić wniosek o ich rozstrzygnięcie Sądo-

wi Najwyższemu w składzie siedmiu sędziów lub innym odpowiednim skła-

dzie. Według art. 60 § 2 tej ustawy z wnioskiem, o którym mowa w art. 60 §

1, mogą wystąpić również Rzecznik Praw Obywatelskich, Prokurator Gene-

ralny oraz, w zakresie swojej właściwości, Rzecznik Ubezpieczonych. Pra-

wo inicjowania przez Prokuratora Generalnego podejmowania przez Sąd

Najwyższy tego rodzaju uchwał jest pochodną głównego zadania prokura-

tury, którym jest (zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o proku-

raturze, Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206 ze zm.) strzeżenie praworządno-

ści, realizowane m.in. przez podejmowanie środków przewidzianych pra-

wem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w

postępowaniu sądowym. Przyznanie mu tego prawa uzasadnione jest też

potrzebą prewencyjnego oddziaływania na kierunek orzecznictwa Sądu

Najwyższego (por. R. Stefański: Instytucja pytań prawnych do Sądu Naj-

wyższego w sprawach karnych, Kraków 2001, s. 146 i 163).

Pytania abstrakcyjne (quaestiones in abstracto) są środkami nadzoru

judykacyjnego Sądu Najwyższego sprawowanego nad wszystkimi sądami.

Wyjaśnienie przepisów prawnych w tym trybie nie jest dokonywane w

związku z konkretną sprawą, lecz in abstracto i ma głównie na celu ujedno-

licenie orzecznictwa. Sąd Najwyższy podejmuje wykładnię w związku z

ujawnieniem się rozbieżności w orzecznictwie (por. R. Stefański, op. cit., s.

145-146). Podstawową przesłanką przedmiotową zadania abstrakcyjnego

pytania prawnego nie jest sama rozbieżność w orzecznictwie, a zwłaszcza

5

rozbieżność wynikająca z odmiennego stosowania prawa, lecz rozbieżność

wynikająca z odmiennej wykładni prawa. W konsekwencji, jednolita wy-

kładnia prawa dokonywana przez sądy uniemożliwia skorzystanie z insty-

tucji abstrakcyjnego pytania prawnego (por. postanowienie składu siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2005 r., I KZP 33/04, LEX

142537).

Przedstawiona przez Prokuratora Generalnego argumentacja uza-

sadnia przyjęcie tezy, że rzeczywiście w orzecznictwie sądów występują

rozbieżności co do udziału prokuratora w postępowaniu dotyczącym rozpo-

znania skarg wniesionych przez inne strony oraz, że ta rozbieżność wynika

z odmiennej wykładni ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naru-

szenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez

nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843). Powyższe pozwala na

podjęcie uchwały w trybie art. 60 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym.

Z projektu ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpo-

znania w rozsądnym terminie sprawy w postępowaniu sądowym z dnia 17

listopada 2003 r. (Druk sejmowy nr 2256) wynika, że zamiarem ustawo-

dawcy było ukształtowanie tego postępowania jako postępowania wpad-

kowego w ramach postępowania co do istoty sprawy. W uzasadnieniu pro-

jektu stwierdzono, że za przyjęciem takiego modelu postępowania prze-

mawiają dwa podstawowe argumenty. Po pierwsze, postępowanie auto-

nomiczne musi zakładać dwuinstancyjność (zasada konstytucyjna), co

stwarza realne niebezpieczeństwo nadmiernego jego wydłużenia. Niweczy

to istotę i sens wprowadzenia odrębnej skargi na przewlekłość. Po drugie,

doświadczenia wynikające z funkcjonowania analogicznej ustawy w Repu-

blice Włoskiej wskazują, że przyjęty tam model dwuinstancyjnego postę-

powania, a nadto możliwość zaskarżenia orzeczenia kasacją spowodowa-

ły, iż sądy rozpoznając liczne skargi na przewlekłość doprowadzają w efek-

cie do dalszego przedłużania postępowania co do istoty sprawy.

6

Przyjęcie takiego modelu postępowania spowodowało, że procedura

rozpoznawania skargi nie jest postępowaniem pierwszej, ani drugiej in-

stancji, ale sui generis postępowaniem sądowym o charakterze nadzor-

czym. Z ustawy wynika, że skarga na przewlekłość postępowania stanowi

w istocie doraźną interwencję przeciwdziałającą bieżącej (trwającej) prze-

wlekłości postępowania. Jej funkcją jest przede wszystkim wymuszenie

nadania sprawie odpowiedniego, sprawnego biegu procesowego. Służy

temu zarówno samo stwierdzenie wystąpienia przewlekłości postępowania

(art. 12 ust. 2), jak również możliwość zalecenia podjęcia przez sąd rozpo-

znający sprawę co do istoty odpowiednich czynności w wyznaczonym ter-

minie (art. 12 ust. 3). Postępowanie w przedmiocie skargi toczy się według

odrębnych przepisów proceduralnych. Tok postępowania reguluje sama

ustawa, natomiast w sprawach nieuregulowanych w ustawie, sąd powinien

stosować – na podstawie art. 8 ust. 2 – odpowiednio przepisy o postępo-

waniu zażaleniowym, obowiązujące w postępowaniu, którego skarga doty-

czy – czyli, w przypadku postępowania karnego, w Kodeksie postępowania

karnego (podobnie: postanowienie SN z dnia 31 marca 2005 r., IV KZ 9/05,

OSNKW 2005, z. 4, poz. 38, a także postanowienie SN z dnia 1 kwietnia

2005 r., SPK 19/05, OSNKW 2005, z. 7-8, poz. 67).

Trzeba zauważyć, że odpowiednie stosowanie przepisów nie zawsze

jest tożsame z ich bezpośrednim stosowaniem. Co więcej, odesłanie do

odpowiedniego stosowania przepisów określonego rozdziału ustawy różni

się od sytuacji, w której ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowa-

nia konkretnego przepisu. W wyniku odpowiedniej modyfikacji całej grupy

przepisów niektóre z nich mogą zostać poddane odpowiednim zmianom,

tak jak ma to miejsce przy odpowiednim stosowaniu przepisu ustawy. W

grupie modyfikowanych odpowiednio przepisów mogą jednak znaleźć się

również takie przepisy, które znajdą zastosowanie do nowego zakresu od-

niesienia bez żadnych modyfikacji, jak również takie, które nie zostaną za-

7

stosowane z uwagi na ich bezprzedmiotowość albo sprzeczność z przepi-

sami regulującymi materię stanowiącą zakres odniesienia (por. J. Nowacki:

„Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3, s. 373 – 375;

A. Błachnio-Parzych: Przepisy odsyłające systemowe (Wybrane zagadnie-

nia), PiP 2003, Nr 1, s. 44 – 45).

W sytuacji, o jakiej mowa w art. 3 pkt 4, z uwzględnieniem nadto art.

8 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., do rozstrzygania o prawach

stron postępowania toczącego się na podstawie tej ustawy odpowiednie

zastosowanie znajdą uregulowania Kodeksu postępowania karnego zawar-

te w Dziale IX – Postępowanie odwoławcze, a w szczególności w Rozdzia-

le 50 – Zażalenie, i w Rozdziale 48 – Przepisy ogólne.

W art. 3 ustawy określono krąg podmiotów uprawnionych do skorzy-

stania z instytucji skargi na przewlekłość postępowania. W przypadku

skargi wniesionej w związku z postępowaniem karnym prawo to przysługu-

je stronie oraz pokrzywdzonemu, nawet jeśli nie jest stroną. Należy zatem

przyjąć, że podmiot uprawniony do wniesienia skargi w przypadku wniesie-

nia skargi staje się stroną w zapoczątkowanym przez siebie postępowaniu

(skarżącym). Nie można natomiast z treści art. 3 tej ustawy wyciągać wnio-

sków co do statusu prokuratora jako strony w postępowaniu wywołanym

skargą na przewlekłość postępowania wniesioną przez inny uprawniony do

tego podmiot. Przepis ten wymienia jedynie podmioty uprawnione do wnie-

sienia skargi, a określa je posługując się terminologią właściwą dla postę-

powania, którego przewlekłość jest przedmiotem skargi.

Z pewnością uprawnienie do wnoszenia skargi przysługuje również

prokuratorowi, który jest stroną w procesie. Prokurator, wnosząc skargę na

przewlekłość postępowania, staje się stroną postępowania w sprawie skar-

gi (skarżącym). Na etapie tworzenia ustawy rozważano wprawdzie wyłą-

czenie prawa prokuratora do wniesienia skargi, jednak w ostatecznej wersji

przyznano mu taką prerogatywę. Za prawem prokuratora do wnoszenia

8

skargi przemawia zarówno brzmienie ustawy, jak i wykładnia celowościowa

– jako obrońca interesu publicznego prokurator powinien być zaintereso-

wany zachowaniem rozsądnego terminu rozstrzygnięcia sprawy (podobnie:

D. Szumiło-Kulczycka: Skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania

sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – znaczenie

i zakres zastosowania w sprawach karnych w: S. Waltoś, J. Czapska red.:

Zgubiona szybkość procesu karnego. Jak ją przywrócić? Warszawa 2005,

s. 241 i nast.). Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku, że prokurator z

racji tego, iż jest stroną w postępowaniu karnym, staje się niejako automa-

tycznie stroną w postępowaniu wywołanym skargą wniesioną przez inny

uprawniony do tego podmiot. Dopuszczenie go jako strony do każdego po-

stępowania wywołanego skargą na przewlekłość oznaczałoby naruszenie

zasady równości procesowej stron. Aby temu przeciwdziałać należałoby

uznać, że także inne osoby będące w danej sprawie stronami powinny stać

się stronami w postępowaniu wywołanym skargą wniesioną przez jeden z

uprawnionych do tego podmiotów.

Przedstawione argumenty mogą spotkać się z krytyką, jakoby wobec

odesłania w art. 8 ust. 2 ustawy do odpowiedniego stosowania przepisów o

postępowaniu zażaleniowym, poglądy prezentowane w tej uchwale powin-

ny być potraktowane jedynie jako uwagi de lege ferenda. Podkreślić jednak

należy, że z rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004r. ja-

sno wynika, iż publicznoprawnym celem tej ustawy jest stworzenie dla

strony realnego i skutecznego środka zapobiegającego przewlekłości po-

stępowania. Oprócz skarżącego (podmiot z art. 3 pkt 4, który złożył skargę)

w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie skargi może uczest-

niczyć jedynie Skarb Państwa – reprezentowany przez prezesa tego sądu,

którego działanie lub bezczynność według twierdzeń skarżącego spowo-

dowało przewlekłość postępowania (art. 10 ust. 1 i 3 ).

9

Nie jest zamiarem Sądu Najwyższego podważanie prawa prokuratora

do występowania w charakterze strony w postępowaniu zainicjowanym

wniesieniem przez niego skargi na przewlekłość postępowania, pomimo

tego, że w piśmiennictwie zaprezentowano pogląd, iż prawo do wniesienia

skargi przysługuje jedynie tej stronie postępowania, która reprezentuje w

nim swój prywatny interes (M. Zbrojewska: Skarga na przewlekłość postę-

powania karnego, Pal. 2004 r., nr 11-12, s.25). Celowe jest jednak zawę-

żenie kręgu podmiotów, które uprawnione są do udziału w posiedzeniu są-

du rozstrzygającego taką skargę. Jest ono postępowaniem wpadkowym,

zapoczątkowanym skargą strony na przewlekłość postępowania i temu ce-

lowi powinno służyć, nie obejmując innych aspektów postępowania „głów-

nego”. Przeniesienie na jego grunt całej „infrastruktury” postępowania kar-

nego i zaliczenie jego uczestników do stron postępowania w przedmiocie

skargi niweczyłoby istotę tej procedury. Należy zatem uznać, że prokurator

jest stroną postępowania w sprawie skargi na przewlekłość postępowania

karnego wyłącznie wtedy, gdy jest podmiotem, który to postępowanie zai-

nicjował, czyli jest skarżącym w rozumieniu ustawy.

Z uwagi na to, że w orzecznictwie sądów, jak wynika z uzasadnienia

wniosku, rozbieżności w wykładni przepisów ustawy z dnia 17 czerwca

2004 r. co do udziału prokuratora w tym postępowaniu ujawniły się na tle

problematyki udziału stron tego postępowania w posiedzeniach sądu wła-

ściwego do rozpoznania skargi na przewlekłość w postępowaniu karnym,

celowym będzie rozważenie również tej kwestii.

Według ogólnych reguł, strony oraz osoby niebędące stronami (jeżeli

ma to znaczenie dla ochrony ich praw lub interesów) mają prawo wziąć

udział w posiedzeniu, jeżeli ustawa tak stanowi, chyba że ich udział jest

obowiązkowy (art. 96 § 1 k.p.k.). Jeżeli jednak ustawa nie stanowi o udziale

stron w posiedzeniu, to w grę wchodzi art. 96 § 2 k.p.k., który zezwala na

udział stron w posiedzeniu, jeżeli się stawią, chyba że ustawa stanowi ina-

10

czej (por. np. M. Syta: Udział prokuratora w posiedzeniach sądowych w

świetle kodeksu postępowania karnego, Prok. i Pr. 1999, nr 10, s. 34).

Przepis art. 464 § 1 i 2 k.p.k. stanowi uregulowanie specjalne, prze-

widując odmienne reguły udziału stron w posiedzeniu sądu w postępowa-

niu drugoinstancyjnym. Zgodnie z jego treścią udział stron, obrońców i peł-

nomocników w posiedzeniu jest możliwy z mocy prawa w trzech przypad-

kach. Strony oraz obrońcy mają prawo udziału w posiedzeniu sądu odwo-

ławczego rozpoznającego zażalenie na postanowienie kończące postępo-

wanie. Ponadto, mogą też wziąć udział w posiedzeniu, gdy przysługuje im

prawo udziału w posiedzeniu sądu pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwo-

ści, że pierwszy przypadek nie ma zastosowania do postępowania toczą-

cego się w wyniku wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. Z racji

charakteru postępowania w przedmiocie skargi nie może też być mowy o

postępowaniu w pierwszej instancji, co wyklucza odpowiednie stosowanie

drugiej możliwości. Po wykluczeniu, w tym postępowaniu, odpowiedniego

stosowania przepisu art. 464 § 1 k.p.k. pozostaje zatem odwołanie się do

art. 464 § 2 k.p.k. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach, kiedy posie-

dzenie sądu odwoławczego nie dotyczy zażalenia na postanowienie koń-

czące postępowanie, ani nie przysługuje stronie prawo do udziału w posie-

dzeniu w pierwszej instancji, strona może wziąć udział w posiedzeniu wy-

łącznie wówczas, gdy zezwoli na to sąd. Wydanie orzeczenia na takim po-

siedzeniu może również nastąpić w ogóle bez udziału stron (por. D. Szumi-

ło-Kulczycka, op.cit., s. 248). Ponieważ ustawa mówi o zezwoleniu na

udział, przyjmuje się, że sąd podejmuje decyzję na wniosek strony zainte-

resowanej udziałem w posiedzeniu. Inaczej niż w przypadku ogólnej reguły

art. 96 § 2 k.p.k., uczestnictwo stron nie zależy od tego, czy się stawią, ale

od pozytywnej decyzji sądu. Odmiennie również od art. 464 § 1 k.p.k.

udział stron nie jest gwarantowany z mocy prawa (por. J. Bratoszewski, L.

Gardocki, Z. Gostyński, S. Przyjemski, R. Stefański, S. Zabłocki: Kodeks

11

postępowania karnego. Komentarz. Tom III, Warszawa 2004, s. 346). Ta

decyzja ma wprawdzie charakter uznaniowy, nie może być jednak dowolna

(por. P. Hofmański, E. Sadzik, K. Zgryzek: Kodeks postępowania karnego.

Komentarz. Tom III, Warszawa 2004, s. 748-749). Wskazuje się nawet, że

dopuszczanie do udziału w posiedzeniu strony, która złożyła wniosek, po-

winno stanowić regułę, a odmowa może nastąpić jedynie z ważnych przy-

czyn, odpowiednio umotywowanych (por. J. Bratoszewski i in. ..., op. cit., s.

348). W konsekwencji odpowiedniego stosowania przepisów o postępowa-

niu odwoławczym, kwestia udziału skarżących w posiedzeniu sądu rozpo-

znającego skargę na przewlekłość postępowania w sprawach karnych re-

gulowana jest przepisem art. 464 § 2 k.p.k., który zezwala sądowi na pod-

jęcie fakultatywnej decyzji o dopuszczeniu strony do udziału w posiedze-

niu.

Kierując się przedstawionymi motywami Sąd Najwyższy podjął

uchwałę jak na wstępie.