I KZP 42/05

UCHWAŁA Z DNIA 17 LISTOPADA 2005 R.

I KZP 42/05

W świetle przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu

pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z

nimi w latach 1944 – 1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z

1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie postępo-

wania lustracyjnego wobec osoby, która nie pełni, nie pełniła w przeszłości,

ani nie kandyduje na funkcję publiczną w rozumieniu art. 3 tej ustawy.

Przewodniczący: sędzia SN P. Hofmański.

Sędziowie SN: A. Siuchniński, F. Tarnowski (sprawozdawca).

Rzecznik Interesu Publicznego: W. Olszewski.

Sąd Najwyższy w sprawie Henryka S., po rozpoznaniu, przedstawio-

nego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przez Sąd Apelacyjny w W., posta-

nowieniem z dnia 9 sierpnia 2005 r., zagadnienia prawnego wymagającego

zasadniczej wykładni ustawy:

„Czy na podstawie art. 18a ust. 3 in fine ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r.

o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub

współpracy z nimi w latach 1944 – 1990 osób pełniących funkcje publiczne

(tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 z późniejszymi zmianami)

jest dopuszczalne wszczęcie postępowania lustracyjnego wobec osoby

niepełniącej, aktualnie i w przeszłości, funkcji publicznej, ani niekandydują-

cej na taką funkcję wymienioną w art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy?”

u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi jak wyżej.

2

U Z A S A D N I E N I E

Przedstawione przez Sąd Apelacyjny w W. zagadnienie prawne wy-

łoniło się w następującej sytuacji procesowej.

Pismem z dnia 22 czerwca 2005 r. Henryk S. wystąpił do Sądu Ape-

lacyjnego w W. o wszczęcie postępowania lustracyjnego w trybie art. 18a

ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w

organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 –

1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428

ze zm. – zwanej dalej ustawą lustracyjną) i jednocześnie złożył oświadcze-

nie, w którym stwierdził, że nie pracował, nie pełnił służby ani nie był świa-

domym i tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. W

uzasadnieniu wniosku Henryk S. podkreślił, że w stosunku do niego za-

chodzi „szczególnie uzasadniony przypadek” w rozumieniu art. 18 a ust. 3

ustawy lustracyjnej, bowiem spowodował tzw. szum medialny i rezygnację

z proponowanego mu przez Prezydenta RP stanowiska ambasadora RP w

USA, a nadto spowodował niekorzystne dla interesów państwowych poru-

szenie w kołach dyplomatycznych innych państw oraz krzywdzące utożsa-

mianie wnioskodawcy z prześladującą go Służbą Bezpieczeństwa.

Sąd Apelacyjny w W., orzekając jako sąd pierwszej instancji, posta-

nowieniem z dnia 14 lipca 2005 r., stwierdził brak podstaw do wszczęcia z

urzędu postępowania lustracyjnego wobec Henryka S.

Postanowienie to zaskarżył pełnomocnik wnioskodawcy wywodząc,

że dobór osób pełniących funkcje publiczne według ustawy lustracyjnej jest

przypadkowy i wybiórczy, o czym świadczy chociażby pominięcie funkcji

ambasadora, niewątpliwie eksponowanej i ważnej dla bytu państwa. Dlate-

3

go należy umożliwić wnioskodawcy wykazanie niesłuszności zarzutów

zgłaszanych pod jego adresem w postępowaniu lustracyjnym.

Sąd Apelacyjny w W., orzekając jako sąd odwoławczy, na posiedze-

niu w dniu 9 sierpnia 2005 r., uznał, że przy rozpoznaniu zażalenia złożo-

nego przez pełnomocnika wnioskodawcy wyłoniło się zagadnienie prawne,

sformułowane na wstępie, które w trybie art. 441 § 1 k.p.k. przekazał do

rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu.

W świetle wywodów Sądu Apelacyjnego jest to zagadnienie prawne

wymagające zasadniczej wykładni art. 18a ust. 3 in fine ustawy lustracyj-

nej, to jest przepisu, który może być rozmaicie interpretowany w praktyce

sądowej, a wyjaśnienie znaczenia sformułowania „w innych szczególnie

uzasadnionych przypadkach” będzie rzutowało na rozpoznanie wniesione-

go zażalenia oraz będzie miało wpływ na kształtowanie przyszłego orzecz-

nictwa, zwłaszcza że o wszczęcie postępowania lustracyjnego wystąpiły

również inne osoby niepełniące funkcji publicznych w rozumieniu tej usta-

wy. Istnieje zatem potrzeba określenia zasięgu lustracji przez rozstrzygnię-

cie kwestii, czy powinna ograniczyć się wyłącznie do osób pełniących aktu-

alnie lub w przeszłości funkcje publiczne wymienione w ustawie lustracyj-

nej, czy też należy objąć również lustracją, gdy Sąd uzna to za celowe,

osoby pełniące funkcje publiczne niewymienione w ustawie, a nawet oso-

by, które nigdy nie pełniły jakiejkolwiek funkcji publicznej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Gdyby w sprawie niniejszej – jak widzą to strony – problem sprowa-

dzał się do wykładni sformułowania „w innych szczególnie uzasadnionych

przypadkach” użytego w art. 18a ust. 3 in fine ustawy lustracyjnej, brak by-

łoby przesłanek do podjęcia uchwały na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. Nie

każda bowiem wątpliwość, jaka może się nasunąć przy interpretacji usta-

wy, wymaga zasadniczej wykładni przez Sąd Najwyższy w trybie określo-

nym w art. 441 § 1 k.p.k. Interpretacja prawa w procesie jego stosowania

4

niezasługująca na miano „zasadniczej” może i powinna być dokonywana

przez wszystkie sądy, natomiast do Sądu Najwyższego należy dokonywa-

nie tylko takiej wykładni ustawy, która ma charakter wyjątkowy, często pre-

cedensowy, odnoszący się do zagadnień dotąd niewyjaśnionych, budzą-

cych spory i kontrowersje. Na ten temat wypowiadał się już Sąd Najwyższy

w swoim orzecznictwie (zob.: postanowienie z dnia 11 sierpnia 2000 r., I

KZP 19/2000, OSN Prok. i Pr. 2000, nr 10, poz. 6; postanowienie z dnia 20

listopada 1997 r., I KZP 21/97, OSN Prok. i Pr. 1998, nr 1, poz. 8), w innych

zaś orzeczeniach wskazywał, że przedmiotem pytania prawnego nie może

być sposób rozstrzygnięcia sprawy lub konkretnej sytuacji procesowej

(zob.: postanowienie z dnia 22 listopada 1994 r., I KZP 28/94, OSN Prok. i

Pr. 1995, nr 2, poz. 9; uchwała z dnia 16 marca 1999 r., I KZP 3/99,

OSNKW 1999, z. 5 – 6, poz. 29), a jeśli dany przepis lub jego fragment ma-

jący podlegać wykładni jest sformułowany jasno i nie nastręcza trudności

interpretacyjnych (clara non sunt interpretanda), wówczas zachodzi pod-

stawa prawna do odmowy podjęcia uchwały (zob. m.in.: postanowienie z

dnia 28 lipca 1994 r., I KZP 18/94, OSNKW 1994, z. 7 – 8, poz. 49; posta-

nowienie z dnia 12 marca 1996 r., I KZP 1/96, OSN Prok. i Pr. 1996, nr 6,

poz. 10; postanowienie z dnia 10 grudnia 1998 r., I KZP 19/98, OSP 1999,

nr 2, poz. 41). Taki kierunek orzecznictwa Sądu Najwyższego jest aprobo-

wany w doktrynie (zob. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów,

Toruń 2002, s. 68 – 70; R. A. Stefański: Instytucja pytań prawnych do Sądu

Najwyższego, Kraków 2001, s. 256; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady,

reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s. 55 – 57).

Niewątpliwie kontekst językowy sformułowania „w innych szczegól-

nie uzasadnionych przypadkach”, o którym mowa w art. 18a ust. 3 in fine

ustawy lustracyjnej, jest jasny, nie budzi wątpliwości i nie nadaje się do

zasadniczej wykładni w rozumieniu art. 441 § 1 k.p.k. Posługując się tym

sformułowaniem ustawodawca po prostu zaleca rozważenie in concreto,

5

czy zachodzi ów wyjątkowy, szczególny przypadek upoważniający do

wszczęcia z urzędu postępowania lustracyjnego w stosunku do konkretnej

osoby oraz do podjęcia decyzji w tym względzie.

W niniejszej sprawie problem sprowadza się jednak do tego, czy art.

18a ust. 3 in fine k.p.k. może być uznany za ogólną podstawę wszczęcia

postępowania wobec osób, które nie pełnią, nie pełniły ani nie kandydują

na funkcję publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy lustracyjnej. Sąd

Najwyższy zajmuje w tej kwestii stanowisko negatywne. Przemawia za nim

przede wszystkim istota i funkcja postępowania lustracyjnego. Nie może

ulegać wątpliwości, że celem tego postępowania jest badanie prawdziwo-

ści oświadczeń lustracyjnych, ten zaś cel realizowany może być wyłącznie

w odniesieniu do osób, które mają obowiązek lub prawo złożenia oświad-

czenia lustracyjnego. Badanie faktu współpracy nie jest zaś celem samym

w sobie, lecz środkiem pozwalającym na osiągnięcie celu wytyczonego

przez ustawę lustracyjną.

Podmiotowy zakres stosowania ustawy lustracyjnej wyznaczają art. 7

ust. 1 i 2 oraz art. 8, określające krąg osób zobowiązanych do złożenia

oświadczeń, dotyczących pracy lub służby w organach bezpieczeństwa

państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r.

do dnia 10 maja 1990 r. Wyznaczenie kręgu tych właśnie osób było ściśle

związane z celami uchwalenia ustawy lustracyjnej i pomimo zgłaszanych

uwag krytycznych na temat pominięcia pewnych osób, które powinny być

potraktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 3

ustawy, ustawodawca nie zostawił raczej miejsca na wątpliwości, kogo

trzeba do nich zaliczyć. Podobne poglądy są wypowiadane przez przed-

stawicieli nauki (zob. A. Gaberle: Postępowanie lustracyjne – dylematy i

niejasności, PS 2001, nr 10, t. 2, s. 4; L. M. Hudała: Ustawa lustracyjna – i

co dalej? Studia Iuridica 1999, tom 35, s. 175).

6

Osoby spoza tego kręgu nie mają ani obowiązku ani uprawnienia do

składania takiego oświadczenia. Wobec tego, ustawa lustracyjna nie po-

zwala na wszczynanie postępowania lustracyjnego w stosunku do tych

osób mimo złożenia przez nie oświadczenia lustracyjnego. Takie oświad-

czenie lustracyjne nie otwiera bowiem drogi do postępowania lustracyjne-

go, czy to wszczynanego z urzędu, czy też w jakimkolwiek innym trybie.

W szczególności nie sposób uznać, że krąg osób, w stosunku do któ-

rych może toczyć się postępowania lustracyjne, jest rozszerzony poprzez

dyspozycję art. 18a ust. 3 ustawy lustracyjnej. Przepis ten został dodany

przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr

131, poz. 860) zmieniającej ustawę lustracyjną w celu uregulowania trybu

wszczęcia postępowania lustracyjnego, czy to na wniosek Rzecznika Inte-

resu Publicznego lub jego zastępcy, czy też z urzędu. Zgodnie z brzmie-

niem art. 18a ust. 3 ustawy lustracyjnej Sąd wszczyna postępowanie z

urzędu w przypadku złożenia oświadczenia przez osobę wymienioną w art.

8, a także w innych szczególnie uzasadnionych przypadkach. O ile osoby

pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 3 oraz ubiegające się o peł-

nienie takiej funkcji mają obowiązek złożenia oświadczenia (art. 6), to oso-

by, które pełniły funkcje publiczne przed dniem wejścia w życie ustawy lu-

stracyjnej, mogą złożyć to oświadczenie, jeśli zostały publicznie pomówio-

ne o fakt pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa bądź

współpracy z nimi w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 10 maja 1990

r. (art. 8). Przepisy art. 6 i art. 8 ustawy lustracyjnej nie były nowelizowane,

mają więc pierwotne brzmienie, natomiast wprowadzony w późniejszym

czasie art. 18a ust. 3, odwołując się do art. 8, nadto stanowi, że wszczęcie

postępowania z urzędu następuje „także w innych szczególnie uzasadnio-

nych przypadkach”. Przepis art. 8 ustawy lustracyjnej umożliwia złożenie

oświadczenia osobom, które dawniej pełniły funkcje publiczne, nie ma więc

racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby „inne szczególne uzasadnione

7

przypadki”, o których mowa w art. 18a ust. 3 in fine obejmowały również

osoby niepełniące nigdy funkcji publicznej w rozumieniu ustawy lustracyj-

nej.

Dodać należy, że zarówno w materiałach legislacyjnych, jak i w

orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego do podstawowych zadań reali-

zowanych przez ustawę lustracyjną zaliczono badanie związków i zależno-

ści osób zajmujących lub ubiegających się o najwyższe stanowiska pań-

stwowe albo zajmujących inne stanowiska publiczne, z którymi wiąże się

szczególnie wysoki stopień odpowiedzialności i zaufania społecznego.

Określone zaś w trakcie prac legislacyjnych cele tej ustawy polegają prze-

de wszystkim na uniemożliwieniu użycia faktu współpracy z tajnymi służ-

bami w przeszłości politycznej dla szantażu, który potencjalnie mógłby być

zastosowany zarówno przez czynniki wewnętrzne, jak i zewnętrzne, wobec

postaci, które zajmują kluczowe stanowiska decyzyjne w państwie polskim

(zob.: sprawozdanie stenograficzne ze 102 posiedzenia Sejmu w dniu 6

marca 1997 r., s. 105, 110, 117, 119, a także uzasadnienia wyroków Try-

bunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r. K 39/97, OTK 1998, nr

6, poz. 99; z dnia 19 czerwca 2002 r., K 11/02, OTK – A 2002, nr 4, poz. 43

oraz z dnia 28 maja 2003 r., K 44/02, OTK – A 2003, nr 5, poz. 44).

Wnioski wynikające z wykładni gramatycznej przepisów art. 7 ust. 1 i

2 oraz art. 8 w związku z art. 18a ust. 3 ustawy lustracyjnej, poparte wyni-

kami z uzupełniającego stosowania wykładni funkcjonalnej i systemowej,

upoważniają przeto do stwierdzenia, że postępowanie lustracyjne wszczy-

na się li tylko wobec osób pełniących funkcje publiczne lub kandydujących

do pełnienia takich funkcji, a nadto może być wszczęte w stosunku do

osób, które pełniły funkcje publiczne przed wejściem w życie tej ustawy. A

zatem tylko wobec osób wyróżniających się wspólną cechą pełnienia funk-

cji publicznej lub aspirujących do pełnienia funkcji publicznej może być

wszczęte postępowanie lustracyjne. Taki kierunek wykładni jest zgodny z

8

zadaniami i celami ustawy lustracyjnej oraz z tytułem tej ustawy, a zarazem

nie narusza zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Kon-

stytucji. Prowadzi bowiem do równego traktowania podmiotów odznaczają-

cych się taką samą cechą prawnie relewantną, to jest osób pełniących

funkcję publiczną lub kandydujących na nią oraz podlegających obowiąz-

kowi złożenia oświadczenia lustracyjnego, które z samego założenia usta-

wy lustracyjnej powinny być tak traktowane. W podobny sposób traktować

również trzeba osoby, które pełniły funkcję publiczną w przeszłości, czyli

przed wejściem w życie ustawy lustracyjnej, a zostały publicznie pomówio-

ne o fakt pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współ-

pracy z nimi. Przysługuje im wówczas prawo złożenia oświadczenia lustra-

cyjnego, natomiast Sąd z urzędu wszczyna postępowanie lustracyjne sto-

sownie do treści art. 18a ust. 3 in principio. A wreszcie, taki kierunek wy-

kładni jest zgodny z intencją ustawodawcy wyrażaną w toku debaty sejmo-

wej (zob. sprawozdania stenograficzne z 14 posiedzenia Sejmu w dniu 20

marca 1998 r., s. 221, 230 oraz z 20 posiedzenia Sejmu w dniu 3 czerwca

1998 r., s. 10, 15, 22, 33). Posłużenie się w tym samym przepisie – art. 18a

ust. 3 in fine przez ustawodawcę sformułowaniem „a także w innych szcze-

gólnie uzasadnionych przypadkach”, nie oznacza jednak, aby w ten spo-

sób, w przepisie o charakterze procesowym, regulującym tryb wszczęcia

postępowania lustracyjnego, został tak znacząco poszerzony krąg podmio-

tów tego postępowania i to z oczywistym naruszeniem reguł, jakie przy-

świecały uchwaleniu ustawy lustracyjnej, jeśli w kręgu owych podmiotów

mogłyby znajdować się osoby niepełniące funkcji publicznej w rozumieniu

art. 3, a więc nieodznaczające się ową relewantną cechą. Sformułowanie

przyjęte w art. 18a ust. 3 in fine ma charakter wyjątkowy, jednakże w zna-

czący sposób uzupełnia normy sformułowane w art. 18a, funkcjonuje w

systemie całej ustawy i daje Sądowi możliwość wszczęcia postępowania

lustracyjnego, pomimo braku wniosku Rzecznika lub jego zastępcy. Nie

9

odnosi się ono do unormowania przyjętego w art. 8 ustawy lustracyjnej,

lecz do sytuacji, w której osoba należąca do kręgu podmiotów objętych tą

ustawą, a więc pełniąca funkcję publiczną lub kandydująca na taką funkcję,

mając obowiązek złożenia oświadczenia lustracyjnego, oświadczenie to

złożyła, jednakże ani Rzecznik ani jego zastępca nie złożyli wniosku o

wszczęcie postępowania lustracyjnego, pomimo podniesienia pod adresem

tej osoby zarzutów o służbę w organach bezpieczeństwa państwa lub

współpracę z nim. A zatem, art. 18a ust. 3 in fine ustawy lustracyjnej to nie

pusta norma, lecz unormowanie pozwalające Sądowi na wszczęcie postę-

powania lustracyjnego z urzędu w sytuacjach wyjątkowych, szczególnych,

gdy brak inicjatywy ze strony Rzecznika mógłby spowodować wysoce nie-

korzystne konsekwencje.