III CZP 82/05

Uchwała z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz

Sędzia SN Antoni Górski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Elżbiety K. przeciwko Skarbowi

Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa oraz Ministrowi Gospodarki o

odszkodowanie, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu

24 listopada 2005 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny

w Warszawie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2005 r.:

"Czy Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu

normatywnego, jeśli obowiązek wydania tego aktu, przewidziany w art. 7 ust. 4 i 6

ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych

gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) nie został zrealizowany

do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy –

Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692),

a w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie:

Kiedy obowiązek ten się zaktualizował i czy szkoda za niewydanie

powyższego aktu normatywnego odpowiada nieuzyskanemu odszkodowaniu

należnemu za przejęte przez Państwo przedsiębiorstwo, ustalonemu według zasad

określonych w art. 7 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 stycznia 1946 roku o przejęciu na

własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17

ze zm.)?"

podjął uchwałę:

Zaniechanie wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia

przewidzianego w art. 7 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu

na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr

3, poz. 17 ze zm.) do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o

zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162,

poz. 1692) nie stanowiło podstawy roszczenia właściciela przejętego

przedsiębiorstwa o odszkodowanie z tego tytułu.

Uzasadnienie

Sąd Apelacyjny powziął wątpliwości przy rozpoznawaniu apelacji powódki

domagającej się zasądzenia określonej kwoty tytułem odszkodowania za

przedsiębiorstwo "Drukarnie Leopolda D.", przejęte przez Państwo na podstawie

art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa

podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm. – dalej:

"ustawa"). Strona powodowa wskazywała jako jedną z podstaw roszczenia

zaniechanie prawodawcze, tj. niewydanie aktu normatywnego niezbędnego do

realizacji prawa do odszkodowania za przejęte przedsiębiorstwo, przewidzianego w

art. 3 ust. 1 i art. 7 ustawy.

Uzasadniając postanowienie o przedstawieniu zagadnienia prawnego do

rozstrzygnięcia Sąd Apelacyjny stwierdził, że główne zasady i formy

kompensowania wartości przejmowanych przedsiębiorstw zostały określone w

ustawie, jednak mogły one wywoływać istotne trudności w dochodzeniu

przyznanych praw, natomiast brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 7 ust. 4,

wykluczał to, pozbawiając efektywności normę przyznającą odszkodowanie

właścicielom przejmowanych przedsiębiorstw. Bez aktu wykonującego delegację

zawartą w art. 7 ust. 4 ustawy nie mogły ukonstytuować się komisje właściwe do

rozstrzygania o odszkodowaniu, a ponadto nie był określony tryb rozpoznawania

spraw.

Wątpliwości Sądu – w razie uznania odpowiedzialności odszkodowawczej

Skarbu Państwa – budził termin początkowy obowiązku wydania rozporządzenia, a

tym samym powstania zdarzenia wywołującego szkodę. Ze względu na treść art. 5

ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz

niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), Sąd Apelacyjny nie miał jednak

wątpliwości, że art. 4171

§ 4 k.c. nie może być stosowany do skutków omawianego

zaniechania legislacyjnego, mimo jego trwania po dniu 1 września 2004 r.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)

Postanowienie Sądu Apelacyjnego zakreśliło ramy podmiotowe i czasowe

zaniechania stanowiącego – według twierdzenia powódki – źródło szkody.

Ustalenie początkowej chwili tego stanu musiałoby zawierać element dowolności,

ponieważ w przepisie ustawy nie określono terminu wydania rozporządzeń, o

których mowa w ust. 4 i 6. Przyjmując ogólne założenie, że brak terminu jest

równoznaczny z nakazem wydania aktu wykonującego ustawę bez zbędnej zwłoki,

można też uznać, że wykonanie delegacji ustawowej przy istnieniu woli organu

wyznaczonego (Rady Ministrów) nastąpiłoby w 1946 r., a najpóźniej w 1947 r.

Przemawia za tym wydanie przez Radę Ministrów rozporządzeń wykonujących inne

przepisy, w tym zasadniczy dla interesu państwa art. 2 ust. 7 tej ustawy.

Ustalenie terminu początkowego ma jednak znaczenie wtórne w stosunku do

zagadnienia podstawowego, tj. odpowiedzialności cywilnoprawnej państwa wobec

obywateli za stanowienie prawa, w szczególności za postać tej działalności,

polegającą na zaniechaniu wydania aktu normatywnego przez władzę wykonawczą,

mimo przepisu ustawy nakładającego taki obowiązek. Zarzucana bezczynność

stanowiła zdarzenie z okresu zasadniczych zmian systemu prawnego. Prawo

dzielnicowe dopuszczało w pewnym zakresie odpowiedzialność państwa za szkody

wyrządzone przez urzędników. (...)

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44,

poz. 267) w art. 121 stanowiła, że każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia

szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej,

przez działalność urzędową, niezgodną z prawem lub obowiązkami służby, z tym że

przeprowadzenie tej zasady określają osobne ustawy. Ustawa taka nie została

uchwalona, natomiast ustawa konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i

zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 18,

poz. 71 ze zm.), wprowadzająca nowe podstawy ustroju, nie zawierała już przepisu

odpowiadającego art. 121 Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r.

Podobnego unormowania nie zawierała również Konstytucja z dnia 22 lipca

1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232), oparta na teorii zaostrzającej się walki klasowej,

wymagającej sprawnego aparatu przymusu, a nie władzy tłumaczącej się z

działania lub zaniechania (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 i 31

października 1950 r., C. 226/50, OSN 1952, nr 2, poz. 33).

Wydarzenia w 1956 r. doprowadziły do urzeczywistnienia odpowiedzialności

państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy. Prawną podstawę stanowiły

przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody

wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243 ze zm.),

której art. 1 stanowił, że Państwo odpowiada za szkodę wyrządzoną przez

funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności.

Okoliczności uchwalenia ustawy oraz jednolita praktyka organów wymiaru

sprawiedliwości nie pozostawiały wątpliwości, że przepis ten nie dawał podstaw do

żądania od Państwa odszkodowania za działalność prawotwórczą, a tym bardziej

za bezczynność w tej dziedzinie.

Stanu tego nie zmieniło wejście w życie kodeksu cywilnego, normującego

omawiane kwestie w art. art. 417 i 418. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu

sędziów z dnia 20 kwietnia 1970 r., stanowiącej zasadę prawną, III CZP 4/70

(OSNC 1970, nr 9, poz. 146), jako przykład braku cech sprawy cywilnej wskazywał

pozew skierowany przeciwko organowi państwa w związku z prawotwórczą

działalnością tego organu. Praktykę orzeczniczą na tle art. 417 i 418 k.c.

ukształtowała na wiele lat uchwała Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu

Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70 (OSNCP 1971, nr 4, poz. 59),

w której znalazło się stwierdzenie, że art. 418 k.c. nie rozciąga się na zarządzenia o

charakterze aktów normatywnych.

Konkludując należy uznać, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.

państwo nie odpowiadało na zasadach prawa cywilnego za następstwa

bezczynności prawotwórczej. Brało się to z ugruntowanego przekonania o

suwerenności władzy, emanującej stanowieniem prawa i naturze jej sprawowania

wymagającej panowania. Konstytucja z 1952 r. w art. 15 ust. 1 wyróżniała Sejm

jako najwyższy organ władzy państwowej, potwierdzając w ten sposób wyłączenie

tzw. legislatywy spod działania innych władz.

Dzień 17 października 1997 r. oznaczający wejście w życie Konstytucji jest

istotny, stanowi bowiem początek obowiązywania w porządku prawnym m.in. art. 77

ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, proklamujących, prawo każdego do wynagrodzenia

szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu

władzy publicznej oraz bezpośrednie stosowanie Konstytucji. Niewątpliwie w art. 77

ust. 1 chodzi o odpowiedzialność cywilnoprawną. W piśmiennictwie, a następnie w

orzecznictwie zgodnie twierdzono, że działanie sprawcze według tego przepisu

obejmuje czynienie i zaniechanie, a pojęcie władzy publicznej rozciąga się również

na organy posiadające kompetencje prawodawcze. Takie odczytanie normy

zawartej w art. 77 ust. 1 Konstytucji, nawet bez głębszej analizy przesłanek,

oznaczało radykalną zmianę stanu prawnego, dopuszczającego już możność

obciążenia struktur państwa szerokim obowiązkiem naprawienia szkody za

zdarzenia (stany), z których dotychczas taka odpowiedzialność nie wynikała. Skutki

unormowania muszą być rozpatrywane pod kątem zdatności przepisu Konstytucji

do bezpośredniego stosowania oraz na płaszczyźnie prawa intertemporalnego.

Odnośnie do pierwszego zakresu, mimo wahań utrwala się zapatrywanie,

które podziela skład orzekający, że problematyka dochodzenia roszczeń cywilnych

w ogóle jest objęta unormowaniem kodeksu cywilnego i ustaw szczególnych,

dlatego art. 77 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji nie stanowi wystarczającej

podstawy uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego. Przykładem tego

stanowiska jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2002, V CKN 1493/00

(nie publ.), postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 34/03,

"Prokuratura i Prawo" 2004/2/30 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20

stycznia 2004 r., SK 26/03 (OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 1, poz. 3).

Jeżeli chodzi o skutki czasowe wejścia w życie Konstytucji, skład orzekający

podziela również kierunek wykładni wyłączający retroakcję art. 77 ust. 1 w

odniesieniu do szkód wyrządzonych zaniechaniem legislacyjnym. Zakaz

retroaktywności nie ma charakteru absolutnego, lecz odstępstwo od niego jest

dopuszczalne wyjątkowo, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości

konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem

retroakcji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99,

OTK Zb.Urz. 2001, nr 1, poz. 5). Ze względu na ogromną wartość ekonomiczną

upaństwowionego majątku (niezdolność państwa do wypłacenia odszkodowań była

zasadniczą przyczyną bezczynności prawodawczej) i liczbę właścicieli lub ich

następców, kompensacja strat poniesionych przez właścicieli przedsiębiorstw

znacjonalizowanych na drodze sądowej, przy nieostrych kryteriach ustawowych

kompensaty, pogłębiałaby jeszcze bardziej nierówność obywateli wobec prawa, a

ponadto obciążałaby zainteresowanych obowiązkiem ponoszenia poważnych

kosztów postępowania. Należy też pamiętać, że koszty zmian ustrojowych ponosiły

również inne grupy, zwłaszcza prywatni właściciele nieruchomości ziemskich i

lasów. Dlatego wykonanie zobowiązania wyrażonego w art. 7 ustawy z dnia 3

stycznia 1946 r. wymagało i nadal wymaga uregulowania ustawowego.

Należy natomiast wykluczyć interpretację art. 77 ust. 1 Konstytucji, w myśl

której objęcie odpowiedzialnością państwa zaniechania prawodawczego

otwierałoby możliwość dochodzenia roszczeń wynikających ze stanów sprzed jej

wprowadzenia w życie. Wykładnia językowa nie daje podstaw do takiego

zapatrywania, a wniosek odmienny sprzeciwiałby się charakterowi przepisów

konstytucyjnych, które wprowadzając zmiany ustrojowe są ukierunkowane ku

przyszłości. Można dodać, że bezprawność zaniechania Rady Ministrów pod

rządem nowej Konstytucji jest wątpliwa. Wyłączenie drogi sądowej w ustalaniu

wysokości odszkodowania i określanie odrębnego trybu postępowania należy do

materii ustawowej, dlatego wykonanie upoważnienia przewidzianego w art. 7

ustawy wymagałoby wpierw dostosowania go do wymagań legislacji określonych

już w Konstytucji.

Przyjmując, że art. 77 ust. 1 nie zawiera normy pozwalającej wyprowadzić z

niej bezpośrednio roszczenie o wynagrodzenie szkody wynikającej z bezczynności

prawodawcy, należy zatem stwierdzić, że ukształtowanie reguł odpowiedzialności

państwa za działania w sferze prawodawczej wymagało uchwalenia ustawy zwykłej,

określającej dalsze niż czyni to art. 77 ust. 1 przesłanki skutecznego roszczenia.

Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4

grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 256) i z dnia 23 września

2003 r., K 20/02 (OTK-A Zb.Urz. 2003, nr 7, poz. 76). Pogląd o niedopuszczalności

stosowania nowego stanu prawnego do zdarzeń sprzed wejścia w życie Konstytucji

był wyrażany również w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2003 r.,

I CK 150/02 (OSNC 2004, nr 7-8, poz. 132, ze sprost. OSNC 2004, nr 10, s.131) i z

dnia 15 maja 2000 r., II CKN 293/00 (OSNC 2000, nr 11, poz. 209).

Wymaganiom szczegółowości niezbędnej do stosowania w zgodzie z art. 77

ust. 1 Konstytucji czyni natomiast zadość art. 4171

§ 4 k.c. wprowadzony w życie na

podstawie wymienionej na wstępie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Istotne dla

rozstrzyganego zagadnienia skutki czasowe tego aktu zostały wyraźnie określone w

art. 5, wskazującym na prospektywne działanie m.in. art. 4171

§ 4 k.c. Znamienne

przy tym jest sformułowanie wyrażające nieretroaktywny charakter przepisów,

odwołujące się do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w

życie. Ponieważ stan prawny tworzy prawodawca, to ocena skutków zaniechania

prawodawczego trwającego przed dniem 1 września 2004 r. regulowały przepisy

wymienione w art. 5. Wchodzący w rachubę art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu

nie obejmował zaniechania prawodawczego, ponieważ oparty był na odmiennej

podstawie aksjologicznej, tj. braku odpowiedzialności cywilnoprawnej państwa za

działalność prawodawcy. Wyłączenie w art. 5 wstecznego działania art. 4171

§ 4

k.c. nakazuje zrewidować poglądy wyrażane wcześniej w orzecznictwie, które stały

się zasadniczą przyczyną wątpliwości Sadu Apelacyjnego, że w okresie między

wejściem w życie Konstytucji a dniem 1 września 2004 r. możliwe było wywiedzenie

z treści art. 77 ust. 1 konstrukcji deliktu prawodawczego w celu bezpośredniego

stosowania, tj. dochodzenia roszczenia o wynagrodzenie szkody.

Spośród orzeczeń przytoczonych przez Sąd Apelacyjny pogląd taki został

wyrażony tylko w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada

2003 r., I CK 323/02 (OSNC 2004, nr 6, poz. 103). W tej sprawie, dotyczącej

rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Polski w wyniku

przesiedlenia na podstawie tzw. umów republikańskich, Sąd Najwyższy stwierdził,

że osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości

na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego, a

które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez to Państwo mają

otrzymać ekwiwalent za to mienie, mogą na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji

dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu uszczerbku majątkowego w

postaci obniżenia wartości prawa do ekwiwalentu jako następstwa wydania aktów

normatywnych ograniczających dostęp tych osób do przetargów na zbycie

określonych kategorii nieruchomości Skarbu Państwa, uniemożliwiających lub

ograniczających w ten sposób możliwość realizacji prawa zaliczania wartości tego

mienia na poczet ceny sprzedaży i opłat za użytkowanie wieczyste zgodnie z art.

212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:

Dz.U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wzmianka aprobująca wyrażane już

wcześniej zapatrywania, że niewykonanie przez określony w ustawie organ

administracji rządowej obowiązku wydania, a także opublikowania aktu

normatywnego w ramach swoich kompetencji, może stanowić delikt konstytucyjny,

wskazywała znaczenie pozostałych przesłanek roszczenia, tj. bezprawności,

związku przyczynowego i szkody oraz wyjaśniała konstrukcję odpowiedzialności

odszkodowawczej za działalność prawodawczą państwa. Po dokonaniu nowelizacji

art. 417 i nast. k.c. ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. uwagi poczynione w

uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02,

utraciły aktualność odnośnie do następstw zaniechania prawodawczego jako

nieobjętego art. 417 k.c. w brzmieniu pierwotnym.

Pozostałe wyroki Sądu Najwyższego powołane przez Sąd Apelacyjny

poprzestawały na wskazaniu postaci deliktu konstytucyjnego rodzącego

odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu na podstawie art. 198 ust. 1 Konstytucji

(wyroki z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 108/98 (OSNAPUS 1999, nr 20, poz. 639, z

dnia 14 stycznia 1999 r., III RN 155/98 i III RN 130/98 (OSNAPUS 1999, nr 21, poz.

671) bez rozważania jego cywilnoprawnych skutków, natomiast w wyroku z dnia 24

września 2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz. 179) Sąd Najwyższy

rozstrzygał o skutkach legislacji pozytywnej, tj. tworzenia norm nakazujących

współdziałającym podmiotom sprzeczne zachowania się, prowadzące do powstania

straty. W sprawie tej mimo sformułowań o zaniechaniu stworzenia „instrumentarium

prawnego” umożliwiającego zasilenie finansowe świadczeniodawców jako

przyczynę straty uznano nałożenie obowiązków wydatkowania środków. Wyrok ten

nie jest więc przykładem odpowiedzialności z tytułu zaniechania prawodawczego w

ścisłym znaczeniu tego pojęcia.

Przytoczone rozważania prowadzą do podjęcia na podstawie art. 390 § 1 i 2

k.p.c. uchwały, jak na wstępie.