III CZP 124/05

Uchwała z dnia 13 stycznia 2006 r., III CZP 124/05

Sędzia SN Elżbieta Skowrońska-Bocian (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz

Sędzia SN Dariusz Zawistowski

Sąd Najwyższy w sprawie zamawiającego Gminy Miasta T. przeciwko

Konsorcjum F.W. „P.” Marek P. – Lider Konsorcjum, "J." sp. z o.o. – Partner

Konsorcjum, w którego imieniu działa F.W. „P.” Marek P. ul. F. nr 11, G. o

zamówienie publiczne pn. "budowa boiska do hokeja ze sztuczną trawą wraz z

robotami towarzyszącymi – etap pierwszy przy ul. S.C. w T.", po rozstrzygnięciu w

Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 13 stycznia 2006 r. zagadnienia

prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Toruniu postanowieniem z dnia

21 listopada 2005 r.:

„Czy przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. o terminach zapłaty w

transakcjach handlowych (Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm.) mają zastosowanie do

umów zawieranych przez gminę w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo

zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177), gdy przedmiotem zamówienia

publicznego jest realizacja zadań własnych gminy, określonych w ustawie z dnia 8

marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.

1591 ze zm.)?"

podjął uchwałę:

Umowa zawierana w celu realizacji zadań własnych gminy określonych w

ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z

2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może stanowić transakcję handlową w

rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. o terminach zapłaty w

transakcjach handlowych (Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm.).

Uzasadnienie

Przedstawione zagadnienie prawne powstało przy rozpoznawaniu skargi

zamawiającego – Gminy Miasta T. od wyroku zespołu arbitrów w Warszawie.

Zespół arbitrów rozpoznał odwołanie wniesione przez Konsorcjum F.W. „P." Marek

P. i "J.", spółka z o.o. w G. od oddalenia przez zamawiającego Prezydenta Miasta

T. protestu z dnia 23 czerwca 2005 r. i wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r. unieważnił

postępowanie.

Z uzasadnienia wyroku zespołu arbitrów wynika, że zamawiający w dniu 20

czerwca poinformował Konsorcjum, iż jego oferta, złożona w toku postępowania

przetargowego o zamówienie publiczne pod nazwą „budowa boiska do hokeja ze

sztuczną trawą wraz z robotami towarzyszącymi – etap I przy ul. S.C. w T.", została

odrzucona na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. –

Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 – dalej: "Pr.z.p.") w związku z

brakiem dołączenia do oferty dokumentu w postaci harmonogramu rzeczowo-

finansowego uwzględniającego terminy realizacji i warunki płatności.

Zespół arbitrów ustalił, że zamawiający pismem z dnia 16 maja 2005 r.

dokonał zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia i wzoru umowy w ten

sposób, że termin realizacji zamówienia określił rozpoczęciem robót nie później niż

siódmego dnia po podpisaniu umowy, a termin zakończenia robót nie później niż do

dnia 15 marca 2006 r. Wśród wymaganych dokumentów składających się na ofertę

umieścił harmonogram rzeczowo-finansowy uwzględniający terminy realizacji i

warunki płatności zgodnie z zapisami zawartymi we wzorze umowy oraz określił, że

zapłata wynagrodzenia nastąpi w latach 2005, 2006 i 2007. Dokonane zmiany nie

były przedmiotem wyjaśnień oraz protestu.

W ocenie zespołu arbitrów, zmiany w specyfikacji istotnych warunków

zamówienia dokonane przez zamawiającego pismem z dnia 16 maja 2005 r.

naruszają art. 3 pkt 3, art. 5 i 9 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. o terminach

zapłaty w transakcjach handlowych (Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm. – dalej:

"u.t.z.t.h."), w związku z czym zespół unieważnił postępowanie (art. 191 ust. 3

Pr.z.p.).

Przy rozpoznawaniu skargi Sąd Okręgowy dostrzegł zagadnienie prawne i

wskazał, że wątpliwości powstają na tle rozumienia art. 2 u.t.z.t.h. W szczególności

powstaje pytanie, czy realizacja własnych zadań gminy, do realizacji których jest

ona zobowiązana ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.

tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest transakcją handlową w

rozumieniu art. 2 u.t.z.t.h. (...)

Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)

Istota problemu zawiera się w pytaniu, czy umowa, do zawarcia której

zmierzało postępowanie przetargowe zainicjowane przez Gminę Miasta T., jest

objęta działaniem przepisów ustawy o terminach zapłaty w transakcjach

handlowych.

Konkretna umowa będzie objęta działaniem przepisów wskazanej ustawy,

jeżeli spełnione zostaną podmiotowe i przedmiotowe kryteria wynikające z art. 2 i 3

oraz jeżeli nie zostanie ona wyłączona spod działania ustawy o terminach na

podstawie art. 4. Z powołanych przepisów wynika, że transakcją handlową, do

której przepisy omawianej ustawy mają zastosowanie, jest umowa, której

przedmiotem jest odpłatne dostarczanie towaru lub odpłatne świadczenie usług, a

strony tej umowy zawierają ją w związku z wykonywaną przez siebie działalnością

gospodarczą lub zawodową. Ponadto stronami umowy mają być podmioty, o

których mowa w art. 3 Pr.z.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 Pr.z.p., ustawę stosuje się

do udzielania zamówień publicznych m.in. przez jednostki sektora finansów

publicznych. Zakres pojęcia "jednostki sektora finansów publicznych” wynika z art. 5

pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz.U.

z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), który stanowi, że do sektora finansów

publicznych zalicza się organy władzy publicznej, organy administracji rządowej,

organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki

samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki.

Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego spełnia podmiotowe kryterium

stosowania przepisów ustawy o terminach zapłaty w transakcjach handlowych, jest

bowiem jednostką samorządu terytorialnego, przez co należy do sektora finansów

publicznych, a w konsekwencji – w razie udzielania zamówień – jest obowiązana

stosować przepisy Prawa zamówień publicznych. Nie jest również objęta

wyłączeniem wynikającym z art. 4 u.t.z.t.h., gdyż przewidziane w tym przepisie

wyłączenie obejmuje umowy, których stronami są wyłącznie podmioty, o których

mowa w art. 5 ustawy o finansach publicznych, a więc podmioty zaliczane do

sektora finansów publicznych.

Rozważenie tych zagadnień prowadzi do wniosku, że spełnione jest

podmiotowe kryterium wynikające z art. 3 u.t.z.t.h., w związku z czym sporna

pozostaje jedynie kwestia, czy umowa zawierana w ramach realizacji zadań

własnych gminy jest transakcją handlową w rozumieniu art. 2 u.t.z.t.h., a – wobec

treści zagadnienia przedstawionego przez Sąd Okręgowy – właściwie tylko kwestia,

czy wspomniana umowa jest zawierana w związku z prowadzoną działalnością

gospodarczą lub zawodową. Ujmując zagadnienie nieco inaczej można zawrzeć je

w pytaniu, czy wykonywanie zadań własnych gminy może być uznane za

działalność gospodarczą lub zawodową, a ponieważ mianem działalności

zawodowej określane jest wykonywanie zawodów wymagających szczególnej

wiedzy i umiejętności, działalności takiej gmina prowadzić nie może. Pozostaje więc

do rozważenia, czy wykonywanie zadań własnych może pozostawać w sferze

działalności gospodarczej. (...)

Do tak postawionego problemu Sąd Najwyższy odnosił się już wielokrotnie.

Przykładowo można wskazać postanowienie z dnia 19 października 1999 r., III CZ

112/99 (OSNC 2000, nr 4, poz. 78), w którym stwierdzono, że działalnością

gospodarczą gminy jest – prowadzona w formie komunalnych zakładów

budżetowych lub spółek prawa handlowego – działalność w zakresie zadań

własnych, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), których celem jest

zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług

powszechnie dostępnych, a także – w przypadkach określonych w odrębnej ustawie

– działalność w zakresie wykraczającym poza te zadania, a także postanowienie z

dnia 23 listopada 2000 r., III CZ 112/00 (nie publ.), w którym przyjęto, że gmina

może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie zadań o charakterze

działalności publicznej.

Podobne stanowisko było wyrażane przez Sąd Najwyższy przy dokonywaniu

wykładni art. 8 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach

cywilnych (Dz.U. Nr 24, poz. 110 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 22

sierpnia 2001 r., V CKN 756/00 ("Izba Cywilna" 2002, nr 1, s. 64) Sąd Najwyższy

stwierdził, że w prawie polskim pojęcie „działalność gospodarcza" nie ma jednolitej

treści, w szczególności brak dostatecznych podstaw, aby przyjąć, że ustawodawca

w każdym przypadku posługuje się jako wyznacznikiem tego pojęcia kryterium

zarobkowego charakteru. W świetle całokształtu regulacji prawnych dotyczących

gminy należy uznać, że w celu realizacji zadań własnych gmina może prowadzić

działalność gospodarczą, zadania własne gminy mogą bowiem być realizowane

bądź przez podejmowanie działalności gospodarczej bądź działalności nie mającej

takiego charakteru. Wychodząc z założenia, że o gospodarczym charakterze

podejmowanej działalności decyduje przedmiot tej działalności, Sąd Najwyższy na

gruncie ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych działalność

niegospodarczą gminy związał jedynie z działalnością naukową, kulturalną,

dobroczynną itp.

Także przy analizie pojęć „sprawa gospodarcza" oraz „przedsiębiorca” Sąd

Najwyższy przyjmował, że gmina realizująca zadania własne przez zawieranie

odpłatnych umów jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4792

k.p.c. (por.

postanowienie z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV CZ 90/03, "Izba Cywilna" 2004, nr 6, s.

45). Należy zatem przyjąć za utrwalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego

stanowisko, że wykonywanie przez gminę zadań własnych nie stanowi przeszkody

do przyjęcia gospodarczego charakteru prowadzonej w powyższych ramach

działalności. Formułując kryteria uznania działalności za działalność gospodarczą,

Sąd Najwyższy akcentuje jej stały charakter, zorganizowanie i powtarzalność

podejmowanych działań, podporządkowanie zasadom racjonalnego

gospodarowania oraz regułom opłacalności i zysku. W dotychczasowym

orzecznictwie nie wskazywano natomiast na konieczność realizowania

zarobkowego celu; za wystarczające uznawano podporządkowanie działalności

regułom racjonalnego gospodarowania, polegającym na staraniach osiągnięcia

maksymalnego efektu przy minimalnym nakładzie środków lub minimalnego zużycia

środków dla osiągnięcia pożądanego, planowanego efektu.

Cechy działalności gospodarczej przedstawiane w orzecznictwie Sądu

Najwyższego wskazywane są także w doktrynie. W szczególności należy zwrócić

uwagę, że kryterium zarobkowości rozumiane jest w ten sposób, iż zysk stanowi

motyw działalności, a nie konieczny jej efekt. Również przy dokonywaniu wykładni

pojęcia „przedsiębiorca" na tle art. 431

k.c. przedstawiciele nauki prawa podkreślają

zarobkowy charakter działalności, którą dany podmiot podejmuje, jednak nawet

podjęcie działalności mogącej przynieść dochód bez zamiaru osiągnięcia zysku nie

wyłącza uznania podmiotu podejmującego taką działalność za przedsiębiorcę.

Reasumując, działalność gminy w ramach wykonywania jej zadań własnych

może stanowić działalność gospodarczą, musi ona jednak odpowiadać kryteriom

takiego rodzaju aktywności, tzn. musi mieć charakter zorganizowany i ciągły oraz

podlegać regułom racjonalnego gospodarowania oraz stanowić formę udziału w

obrocie gospodarczym. Nie jest natomiast niezbędne, aby działalność taka

przynosiła określony dochód (zysk). Warto przy tym zauważyć, że możliwość

prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej wynika wprost z art. 9 ustawy o

samorządzie gminnym.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, trzeba

zauważyć, że przeprowadzenie przez Gminę Miasta T. przetargu w celu zawarcia

umowy o budowę boiska było profesjonalnym działaniem i wskazywało na

zorganizowany charakter działalności. Zorganizowanie to wynika m.in. z

dysponowania przez Gminę środkami pozwalającymi sprostać wymaganiom

wynikającym z obowiązku stosowania przepisów prawa o zamówieniach

publicznych, natomiast powtarzalność działań, przedmiot zamówienia publicznego

w postaci umowy o roboty budowlane, planowany sposób jego realizacji oraz fakt

kontynuowania aktywności gminy w związku z budową boiska przemawiają za

spełnieniem także tego kryterium działalności gospodarczej. Nie można przy tym

wykluczyć, że prowadzona działalność będzie miała zarobkowy charakter (np.

odpłatne udostępnianie boiska).

Uznanie, że mamy do czynienia z wykonywaniem przez Gminę działalności

gospodarczej, jak również okoliczność, że spełnione są pozostałe kryteria

wynikające z przepisów ustawy o terminach zapłaty w transakcjach handlowych

prowadzi do wniosku, że art. 2 tej ustawy znajdzie zastosowanie także w

odniesieniu do umowy zawieranej w ramach realizacji zadań własnych gminy. Za

taką wykładnią przemawia również prezentowany postulat szerokiego zakresu

działania omawianej ustawy. Należy zauważyć, że przyjęcie szerokiego zakresu

działania wskazanej ustawy pozostaje w zgodzie z treścią dyrektywy Rada Unii

Europejskiej 2000/35/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie zwalczania opóźnień

w płatnościach w transakcjach handlowych (Dz.Urz. WE L 200 z dnia 8 sierpnia

2000 r.).

Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie

prawne, jak w uchwale.