II PK 134/05

Wyrok z dnia 15 lutego 2006 r.

II PK 134/05

Wykonywanie prywatnej działalności gospodarczej przez pracownika sa-

morządowego w czasie i miejscu zatrudnienia pozostaje w sprzeczności z jego

obowiązkami pracowniczymi oraz może wywoływać uzasadnione podejrzenie o

stronniczość lub interesowność nawet wtedy, gdy dotyczy działalności nieobję-

tej bezpośrednio jego zakresem czynności pracowniczych.

Przewodniczący SSN Zbigniew Myszka (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Herbert Szurgacz, Maria Tyszel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy

z powództwa Krzysztofa F. przeciwko Staroście O. i Starostwu Powiatowemu w O.M.

o roszczenie związane z wypowiedzeniem umowy o pracę, na skutek kasacji powoda

od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ostrołęce z

dnia 26 sierpnia 2004 r. [...]

o d d a l i ł kasację i zasądził od powoda na rzecz pozwanego Starostwa Po-

wiatowego w O.M. kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ostrołęce wyrokiem

z dnia 26 sierpnia 2004 r. oddalił apelację powoda Krzysztofa F. od wyroku Sądu Re-

jonowego-Sądu Pracy z dnia 25 maja 2004 r. oddalającego powództwo o uznanie za

bezskuteczne wypowiedzenia umowy o pracę powodowi, dokonanego dnia 29 stycz-

nia 2004 r.

W sprawie tej ustalono, że powód był zatrudniony w Starostwie Powiatowym w

O.M. na stanowisku inspektora do spraw ochrony środowiska i geologii w Wydziale

Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska, na podstawie umowy zawartej na czas

nieokreślony w dniu 24 czerwca 1999 r. Poprzednio powód zatrudniony był w Urzę-

dzie Miejskim w O.M. jako zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki

2

Gruntami, również na takim samym stanowisku - w Urzędzie Rejonowym w O.M., a

następnie jako kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Rejo-

nowym w O.M., gdzie pracował do czasu podjęcia zatrudnienia w Starostwie Powia-

towym. Równocześnie powód prowadził własną działalność gospodarczą, w ramach

której świadczył usługi geodezyjne na podstawie stosownego zezwolenia. Pismem z

dnia 24 kwietnia 2003 r., w oparciu o art. 18 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pra-

cownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze

zm., powoływanej dalej jako ustawa o pracownikach samorządowych lub ustawa),

Starosta O. zwrócił się do powoda o dokonanie wyboru pomiędzy prowadzeniem

własnej działalności gospodarczej a pracą w Starostwie Powiatowym, wyznaczając

termin do udzielenia odpowiedzi do dnia 29 kwietnia 2003 r. Powód nie ustosunkował

się do tego pisma, nie zaprzestał również prowadzenia działalności gospodarczej. W

dniu 29 stycznia 2004 r. pracodawca wypowiedział powodowi umowę o pracę, po-

dając za przyczynę niewywiązanie się z wydanego polecenia służbowego w związku

z niestosowaniem się do przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach

samorządowych.

W tak ustalonych okolicznościach faktycznych Sąd Okręgowy w pełni zgodził

się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji interpretacją przepisu art. 18 ustawy o

pracownikach samorządowych, zgodnie z którą z unormowania tego wynika zakaz

wykonywania wszelkich dodatkowych zajęć niezależnie od ich podstawy prawnej, a

nawet zajęć, które nie są związane z istnieniem jakiegokolwiek stosunku prawnego,

jeżeli pozostawałyby w sprzeczności z obowiązkami pracowniczymi albo mogłyby

wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Za taką interpretacją prze-

mawiają dodatkowo przepisy art. 18a oraz 19 tej ustawy, wprowadzające szereg do-

datkowych mechanizmów kontrolnych, takich jak obowiązek składania oświadczeń i

informacji o stanie majątkowym, o działalności gospodarczej prowadzonej przez pra-

cownika samorządowego oraz osób mu bliskich. Te mechanizmy mają przeciwdzia-

łać powstawaniu sytuacji wywołujących podejrzenia o stronniczość lub interesowność

pracowników samorządowych. Z zakresu wskazanych oświadczeń można pośrednio

wnioskować, jakie sytuacje ustawodawca uważa za budzące podejrzenie o stronni-

czość lub interesowność. Zdaniem Sądu Okręgowego, omawiany przepis zawiera

zakaz wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności z obowiązkami pracownika,

które powodują między innymi niemożność stawienia się pracownika do pracy w ter-

minie wynikającym z rozkładu czasu pracy lub prowadzą do naruszenia obowiązków

3

określonych w art. 15 i 16 ustawy. Odnośnie do form wykonywanych zajęć zakaz ten

obejmuje wszelkiego rodzaju aktywność zawodową, polityczną czy społeczną po-

dejmowaną poza zatrudnieniem u pracodawcy samorządowego. Przepis art. 18 sta-

nowi zatem wyjątek od zagwarantowanego w art. 10 k.p. oraz art. 65 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej prawa do swobodnego wyboru pracy oraz wykonywania

zawodu.

W konkluzji Sąd Okręgowy przyjął, że mimo tego, iż zakres czynności pracow-

niczych powoda w Starostwie nie dotyczył bezpośrednio geodezji, to jednak fakt, że

poprzednio zajmował on stanowiska związane z taką działalnością, a także, że doty-

czą one zadań w ogólności wykonywanych przez Starostwo, może wywoływać

podejrzenie co do jego stronniczości. Powołując się wyrok Sądu Najwyższego z dnia

18 czerwca 1998 r., I PKN 188/98 (OSNAPiUS 1999 nr 13, poz. 421), wydany w po-

dobnej sprawie, Sąd Okręgowy uznał, że możliwość wywołania wykonywanymi

czynnościami podejrzenia o stronniczość i interesowność może stanowić przyczynę

uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę na podstawie przepisu art. 18 ustawy,

a pracodawca nie musi wykazywać, iż pracownik wykonywał swoje obowiązki stron-

niczo lub interesownie, a zwłaszcza że uzyskiwał w związku z ich wykonywaniem

jakiekolwiek korzyści.

W kasacji powód podniósł zarzut błędnej wykładni art. 18 ustawy o pracowni-

kach samorządowych, poprzez jego rozszerzającą interpretację, że pracownik samo-

rządu terytorialnego nie może wykonywać żadnej działalności gospodarczej. Skarżą-

cy uważa, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenie Sądu

Najwyższego z dnia 18 czerwca 1998 r. prowadzi do zgoła odmiennych wniosków. Z

tego wyroku należy bowiem wywieść twierdzenie, że naganne jest tylko zachowanie

pracownika samorządowego, polegające na prowadzeniu działalności w zakresie

jego obowiązków, z którego „można byłoby wnioskować, że jako pracownik samo-

rządowy w sposób oczywisty spełnia swe funkcje w sposób sprzeczny prowadząc

działalność gospodarczą z zakresem powierzonych mu czynności”. Tymczasem

powód twierdzi, że „wykonując usługi geodezyjne nie podejmował żadnych decyzji

wiążących się z zakresem usług geodezyjnych, w związku z czym wykonywane

czynności jego jako pracownika samorządowego na stanowisku inspektora ochrony

środowiska w żaden sposób, nie pozostawały w sprzeczności z jego obowiązkami

pracowniczymi i w sposób obiektywny nie dawały podejrzeń, że sprawuje je w spo-

sób stronniczy lub interesowny”. Oznacza to, że przepis art. 18 ustawy miałby zasto-

4

sowanie w sytuacji, gdyby powód prowadził usługi geodezyjne kolidujące z zakresem

jego czynności pracownika samorządowego, czego jednak Sądy obu instancji nie

ustaliły. W rozpoznawanej sprawie pojawia się istotne zagadnienie prawne wymaga-

jące ustalenia, „czy istnieje możliwość wykonywania zajęć przez pracownika samo-

rządowego bez sprzeczności - jednocześnie wykonując działalność gospodarczą

(art. 18 cytowanej ustawy, jednocześnie wykonując działalność usługową w ramach

ustawy - prawo działalności gospodarczej z dn. 19.11.99 r. Dz.U. Nr 101 poz. 1178)”.

W takim stanie sprawy skarżący wniósł „o uchylenie zaskarżonego wyroku, orzecze-

nie co do istoty poprzez uwzględnienie powództwa, lub przekazanie sprawy do po-

nownego rozpoznania”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kasacja jest bezzasadna. Została ona oparta wyłącznie na zarzucie narusze-

nia przepisu prawa materialnego, a mianowicie na zarzucie błędnej wykładni art. 18

ustawy o pracownikach samorządowych. Przy braku proceduralnych zarzutów kasa-

cyjnych sprawia to, że Sąd Najwyższy jest związany ustaleniami faktycznymi stano-

wiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia (art. 39811

§ 2 k.p.c.), a te dyskwalifiko-

wały powoda do dalszego zajmowania stanowiska pracownika samorządowego. W

rozpoznawanej sprawie ustalono bowiem, że przełożona powoda zeznała, iż przy-

chodzili do niego interesanci, „choć dokładnie w jakich sprawach nie wiedziała”.

Przeszkadzali oni innym pracownikom, dlatego poleciła powodowi, aby sprawy te

załatwiał na korytarzu. Zważywszy że pomieszczenia wszystkich wydziałów „związa-

nych” z budownictwem, pozyskiwaniem kruszców mieszczą się w jednym budynku,

okoliczności załatwiania tych „innych spraw” Sąd Okręgowy uznał za wykonywanie

prac geodezyjnych na rzecz różnych osób, które powód „z całą pewnością przyjmo-

wał podczas pracy w siedzibie Starostwa”. Oznaczało to, że wykonywanie prywatnej

działalności gospodarczej przez pracownika samorządowego w czasie i miejscu jego

zatrudnienia pozostawało w oczywistej sprzeczności z jego obowiązkami pracowni-

czymi. W czasie i miejscu pracy każdy pracownik powinien wykonywać pracę na

rzecz i w interesie pracodawcy (art. 22 § 1 i art. 100 k.p.), a zatem także pracownik

samorządowy nie może prowadzić prywatnej działalności gospodarczej w czasie i

miejscu wykonywania pracy w ramach stosunku pracy na rzecz pracodawcy samo-

rządowego w zakresie zadań tego podmiotu samorządowego. Takie zachowania są

5

sprzeczne z powszechnym powinnościami pracowniczymi i poddają się jednoznacz-

nej kwalifikacji prawnej jako złamanie zakazu wykonywania zajęć, które pozostają w

sprzeczności z obowiązkami pracownika samorządowego w rozumieniu art. 18 in

principio ustawy o pracownikach samorządowych. Już takie ustalenie dyskwalifiko-

wało powoda do dalszego zatrudniania na zajmowanym stanowisku pracy.

Tego rodzaju zachowania mogły też wywoływać podejrzenie o stronniczość

lub interesowność powoda, jeżeli zważyć, że uprzednio był on zatrudniony na kie-

rowniczych stanowiskach w wydziałach geodezji i gospodarki gruntowej terenowych

jednostek samorządowych, co przekładało się w sposób jednoznaczny na zakazany

przez art. 18 ustawy o pracownikach samorządowych kontekst sytuacyjny i prawny

polegający na dyskwalifikującym powoda załatwianiu prywatnych spraw z zakresu

geodezji w czasie pracy i siedzibie jego pracodawcy (pozwanego Starostwa Powia-

towego). Prowadzenie przez pracownika samorządowego w czasie i miejscu pracy

prywatnej działalności gospodarczej w zakresie kompetencji zatrudniającej go jed-

nostki samorządowej może wywoływać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub

interesowność nawet wtedy, gdy dotyczy działalności nieobjętej bezpośrednio jego

zakresem pracowniczych czynności ze stosunku pracy. Przyczyną dyskwalifikującą

dalsze zatrudnienie pracownika samorządowego, który powierzonych mu kompeten-

cji publicznych wyraźnie nie oddziela od prywatnej działalności gospodarczej, jest

bowiem sama możliwość uznania jego zachowań jako rodzących podejrzenia o

stronniczość lub interesowność nie tylko u współpracowników lub pracodawcy samo-

rządowego, ale także u obywateli oczekujących praworządnego, bezstronnego i

uczciwego załatwiania swoich spraw przez pracowników publicznej sfery samorzą-

dowej. Zatrudnienie w służbie publicznej wyklucza równoczesne wykonywanie dzia-

łalności gospodarczej, która pozostaje w sprzeczności z obowiązkami pracownika

samorządowego, zobowiązanego do unikania wszelkiego rodzaju sytuacji mogących

u kogokolwiek wzbudzić uzasadnione podejrzenia co do jego stronniczości lub inte-

resowności przy wykonywaniu urzędowych powinności publicznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy wyrokował na podstawie art.

39814

k.p.c.

========================================