I CSK 90/05

Wyrok z dnia 2 marca 2006 r., I CSK 90/05

Okoliczność, że nieruchomość podlegałaby wywłaszczeniu, nie przerywa

normalnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem bezprawnej decyzji

o odmowie przyznania prawa własności czasowej gruntu (art. 7 dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

Warszawy, Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) a szkodą w postaci nieuzyskania

prawa do gruntu i utraty własności budynków, jednakże ma wpływ na

wysokość odszkodowania.

Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący)

Sędzia SN Maria Grzelka (sprawozdawca)

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Elżbiety M.-B., Wojciecha J.-B. i

Tomasza J.-B. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Infrastruktury, obecnie

Ministrowi Transportu i Budownictwa o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w

Izbie Cywilnej w dniu 2 marca 2006 r. skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku

Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r.

uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w

Warszawie do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi

rozstrzygnięcie o kosztach procesu za instancję kasacyjną.

Uzasadnienie

Powodowie domagali się od Skarbu Państwa odszkodowania w związku ze

stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa decyzji Ministra Gospodarki

Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r., utrzymującej w mocy decyzję o odmowie

przyznania poprzednikom prawnym powodów prawa własności czasowej do

nieruchomości położonej w W. przy ul. D. nr 2/4. Stan faktyczny ustalony w sprawie

był następujący.

Zabudowana nieruchomość o powierzchni 7478,6 m2

, składająca się z działek

nr 116, 117 i 118, położona w W. przy ul. D. nr 2/4, podlegała przepisom dekretu z

dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta

stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Złożony przez poprzedników

prawnych powodów, będących właścicielami nieruchomości, wniosek o przyznanie

im własności czasowej gruntu został załatwiony odmownie decyzją Prezydium Rady

Narodowej m.st. Warszawy z dnia 13 maja 1952 r., utrzymaną następnie w mocy

decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. W wyniku tego,

oraz w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych

organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130), powyższa

nieruchomość stała się własnością Państwa i została przez Państwo przejęta w

posiadanie. W 1953 r. przedmiotowa nieruchomość podlegała ogólnemu planowi

zagospodarowania m.st. Warszawy pochodzącemu z 1931 r., przewidującemu w

tym miejscu zabudowę zwartą o trzech kondygnacjach do wysokości 12 m i 50%

powierzchni zabudowy. W 1961 r. powstał plan zagospodarowania przestrzennego,

zgodnie z którym powyższy teren został przeznaczony m.in. pod budownictwo

mieszkaniowe wielorodzinne. W następstwie tego na wniosek Dyrekcji Rozbudowy

Miasta Warszawa-Południe, po uprzednim wydaniu przez właściwy organ decyzji

rozbiórkowej, zburzone zostały zabudowania i urządzenia Fabryki Eteru,

funkcjonującej na tym terenie pod zarządem państwowym, a w kolejności – część

gruntu, m.in. działki nr 116 i 117, zostały oddane w użytkowanie wieczyste

spółdzielni mieszkaniowych. W latach 1962-1965 w tym miejscu powstały osiedla

mieszkaniowe obecnie należące do Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej

„E.” i Powszechnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej.

Decyzją z dnia 25 stycznia 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju

Miast stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia

1953 r., utrzymująca w mocy odmowę przyznania poprzednikom prawnym

powodów prawa własności czasowej gruntu, była bezprawna. Wobec tego, że w

części dotyczącej działek nr 116 i 117 decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki

prawne, nie ustalono jej nieważności, lecz stwierdzono, iż w tym zakresie decyzja z

dnia 20 stycznia 1953 r. została wydana z naruszeniem prawa. W 2001 r.

powodowie wystąpili na podstawie art. 160 k.p.a. o odszkodowanie za szkodę

poniesioną w wyniku decyzji z dnia 20 stycznia 1953 r., ale Prezes Urzędu

Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 12 września 2002 r. odmówił

odszkodowania powołując się na niewykazanie wysokości szkody. W tej sytuacji

powodowie wystąpili z powództwem w niniejszej sprawie. Pozwany Skarb Państwa,

reprezentowany przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, następnie

przez Ministra Infrastruktury, a ostatnio przez Ministra Transportu i Budownictwa,

nie zaprzeczył swojej legitymacji biernej, uznał powództwo co do zasady, natomiast

zakwestionował wysokość dochodzonego roszczenia. W szczególności sprzeciwiał

się przyznaniu powodom odszkodowania za budynki, które zostały rozebrane.

Wskazał, że podstawą rozbiórki była decyzja administracyjna z dnia 1 września

1962 r., zezwalająca na wykonywanie robót budowlanych, która z równym skutkiem

dotyczyłaby powodów, gdyby własność czasowa do gruntu została ich prawnym

poprzednikom przyznana. Ostatecznie pozwany wnosił o oddalenie powództwa.

Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. zasądził na rzecz

powódki Elżbiety M.-B. kwotę 5 313 670 zł, a na rzecz powodów Wojciecha J.-B. i

Tomasza J.-B. kwoty po 2 656 835 zł oraz odsetki ustawowe od wymienionych kwot

od dnia 7 lipca 2004 r. Uznał, że w wyniku bezprawnej decyzji Ministra Gospodarki

Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r., utrzymującej w mocy decyzję organu

pierwszej instancji o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa

własności czasowej gruntu, powodowie ponieśli szkodę wyrażającą się

równowartością nieuzyskanego użytkowania wieczystego gruntu oraz utraconego

prawa własności budynków oraz, że pomiędzy zachowaniem się Skarbu Państwa i

wymienioną szkodą istnieje normalny związek przyczynowy. Za bezzasadny uznał

zarzut pozwanego odnośnie do konieczności wyburzenia zabudowań jako

okoliczności mającej zwalniać pozwanego z obowiązku zapłaty odszkodowania.

Wysokość odszkodowania Sąd Okręgowy ustalił na podstawie opinii biegłego

sądowego przy uwzględnieniu stanu nieruchomości w dniu jej przejęcia przez

Państwo i cen stosowanych w obrocie rynkowym w czasie wyrokowania.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił apelację

pozwanego. Podzielił pogląd o istnieniu adekwatnego związku przyczynowego

pomiędzy wydaniem przez Ministra Gospodarki Komunalnej decyzji z dnia 20

stycznia 1953 r. a szkodą, której wyrównania domagali się powodowie. Ponadto

stwierdził, że rozbiórka budynków na podstawie decyzji administracyjnej nie miała

znaczenia w tym sensie, iż taki sam skutek, tj. utratę własności, spowodowałoby

zaadaptowanie budynków dla celów spółdzielni mieszkaniowych, a w każdym razie

pozwany nie wykazał, aby rozbiórka była nieuchronna, tj. że doszłoby do niej także

w przypadku niewydania naruszającej prawo decyzji. Również nie wykazał, że

doszłoby do wywłaszczenia powodów, gdyby wniosek ich poprzedników prawnych

o przyznanie prawa własności czasowej został uwzględniony. W tej ostatniej kwestii

Sąd Apelacyjny zauważył, że nawet gdyby poprzednicy powodów uzyskali prawo do

gruntu oraz zachowali prawo własności budynków, a w związku z przeznaczeniem

przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod

budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne musieliby zostać wywłaszczeni, to

wiązałoby się to z odszkodowaniem, bo przewidywała to ustawa z dnia 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z

1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Wyklucza to w rozpoznawanej sprawie możność

przyjęcia, że nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy decyzją z dnia 20 stycznia

1953 r. a szkodą dotychczasowych właścicieli nieruchomości na tle uregulowania w

art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na

obszarze m.st. Warszawy.

W skardze kasacyjnej pozwany zarzucił naruszenie prawa materialnego przez

błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 5

ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych

innych ustaw, art. 361 § 1 k.c. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 54 ustawy z dnia 12

marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, oraz naruszenie

przepisów postępowania – art. 316 § 1 k.p.c. Podniósł, że Sąd Apelacyjny pominął

okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod

zorganizowane budownictwo mieszkaniowe w związku z czym poprzednicy prawni

powodów – gdyby mieli prawa do gruntu i budynków – i tak by je utracili w wyniku

wywłaszczenia, w tym nie mogliby zapobiec rozbiórce budynków, która została

dokonana w związku z realizacją inwestycji przewidzianej w planie

zagospodarowania przestrzennego i w zgodzie z ówczesnymi przepisami prawa.

Zdaniem skarżącego, konieczność wywłaszczenia poprzedników prawnych

powodów w celu wybudowania osiedla mieszkaniowego po uprzednim zburzeniu i

rozebraniu zabudowań Fabryki Eteru wyklucza przyjęcie normalnego związku

przyczynowego pomiędzy bezprawną decyzją z dnia 20 stycznia 1953 r. a szkodą

byłych właścicieli nieruchomości w postaci utraty praw do gruntu i budynków; tego

rodzaju szkoda i tak by nastąpiła i to niezależnie od woli byłych właścicieli i bez

związku z decyzją w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej. Przy

założeniu, że konieczność wywłaszczenia nie przerwała łańcucha przyczynowo-

skutkowego kwestia wywłaszczenia miałaby wpływ na wysokość odszkodowania,

które należałoby się powodom na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnośnie do samego

wywłaszczenia pozwany w skardze kasacyjnej zarzucił, że przy pomocy takich

okoliczności jak istnienie od 1961 r. w W. planu zagospodarowania przestrzennego

przewidującego przy ul. D. m.in. budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne oraz

rzeczywiste wybudowanie osiedla mieszkaniowego w W. przy ul. D. nr 2/4

wystarczająco udowodnił nieuchronność wywłaszczenia poprzedników prawnych

powodów na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Skarżący

wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę przez oddalenie powództwa

w całości lub w części obejmującej wartość budynków albo o uchylenie

zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości lub części do ponownego

rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W wyniku odmownej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20

stycznia 1953 r. poprzednicy prawni powodów nie uzyskali prawa do gruntu oraz

utracili własność budynków (art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o

własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy). W tym też, tzn. w

nieuzyskaniu względnie niezachowaniu praw do nieruchomości, wyrażała się ich

szkoda w dniu 20 stycznia 1953 r. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21

marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4).

Za punkt wyjścia do rozważań w kwestii związku przyczynowego pomiędzy

odmowną decyzją administracyjną a szkodą, której wyrównania dochodzą prawni

następcy byłych właścicieli nieruchomości obecnie, należało natomiast przyjąć stan

hipotetyczny, który istniałby obecnie, gdyby nie wydano decyzji odmownej.

Zasadniczo należałoby przyjąć, że w wyniku bezprawnej odmowy przyznania

poprzednikom prawnym powodów prawa własności czasowej gruntu obecnie ich

następcy nie mają prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz nie są właścicielami

budynków Fabryki Eteru, a ich szkoda odpowiada wartości tych praw (art. 361 k.c.).

Jednakże z perspektywy czasu, który upłynął od daty wydania przedmiotowej

decyzji odmownej, nie można przyjąć stanu hipotetycznego określającego obecną

szkodę powodów tylko przy uwzględnieniu skutków, jakie decyzja ta wywołała w

1953 r. Bezsporne jest, że w latach 1962-1965 doszło do przekazania działek nr

116 i 117 w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowych, a to – w

przypadku, gdyby decyzja w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej

gruntu była zgodna z prawem, tj. pozytywna – oznaczałoby konieczność

wywłaszczenia poprzedników prawnych powodów. W ciągu zdarzeń, które nastąpiły

i są nieodwracalne (plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., oddanie

gruntu w użytkowanie wieczyste, wybudowanie bloków mieszkalnych)

wywłaszczenie musi być, w świetle art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o

zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, uznane jako nieuniknione i w tym

sensie powiązane z wadliwą decyzją odmowną. Wprawdzie z hipotezy, że wydana

zostałaby decyzja przyznająca prawo własności czasowej gruntu nie wynika

hipoteza zwykłego następstwa w postaci wywłaszczenia (przeciwnie – wynika

prawo swobodnego rozporządzania nieruchomością), jednakże w okolicznościach

sprawy nie ma miejsca na alternatywne rozważania w kwestii kolejnej hipotezy, czy

do wywłaszczenia doszłoby, czy też mogłoby nie dojść. Przesądza to upływ czasu,

w ciągu którego zdarzyły się nieodwracalne fakty, których nie można pominąć.

Stanowią one fragment rzeczywistości, bez której uwzględnienia hipotetyczny stan

określający, jaka byłaby obecna sytuacja poprzedników powodów i ich samych,

byłby wynikiem jedynie spekulacji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21

marca 2003 r., III CZP 6/03 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada

2002 r., I CKN 1215/00, OSP 2004, nr 1, poz. 3).

Podążając tym tokiem rozumowania należy zatem przyjąć, że bezprawne

zaniechanie w 1953 r. wydania przez centralny organ administracji państwowej

decyzji uwzględniającej wniosek byłych właścicieli nieruchomości złożony w trybie

art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. spowodowało, że właściciele ci nie

podlegali wywłaszczeniu. W wyniku wywłaszczenia zostałyby im odjęte prawa do

nieruchomości, ale stałoby się to za odpowiednim odszkodowaniem. Jego

wysokość wyznaczałyby reguły przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o

zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W istotny sposób wpływa to na

sytuację prawną powodów domagających się odszkodowania obecnie (art. 361 § 2

k.c.).

Wymaga podkreślenia, że przyjęte za podstawę rozważań założenie, iż

alternatywnym zachowaniem się właściwego organu w odpowiedzi na wniosek

złożony na podstawie art. 7 dekretu byłaby decyzja przyznającą prawo własności

czasowej gruntu znajduje mocne oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Sądu

Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 7 ust. 2

dekretu z dnia 26 października 1945 r. był źródłem obowiązku gminy, a następnie –

Państwa i odpowiadającego mu uprawnienia byłego właściciela do domagania się

ustanowienia odpowiedniego prawa w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki

Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 83/94, OSNAPUS 1995 nr 12,

poz. 142 i z dnia 9 listopada 2001 r., I CKN 71/01, OSNC 2002 nr 7-8, poz. 98,

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 135/98,

nie publ. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października

2000 r., OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60 i z dnia 14 października 1996 r.,

OPK 19/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 56). Pozwany nie wykazał, aby z innych

przyczyn niż uznane za bezprawne, Minister Gospodarki Komunalnej mógł wydać w

dniu 20 stycznia 1953 r. decyzję odmowną. Na przeszkodzie do przyjęcia, że

powinna zostać wydana decyzja pozytywna również nie stała okoliczność, iż na

podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie

wywłaszczania nieruchomości (według tekstu pierwotnego Dz.U. Nr 17, poz. 70)

usanowane zostały wadliwe decyzje odmowne, jeżeli odpowiadały one celowi

określonemu w art. 3 ust. 2 tej ustawy. W dniu 20 stycznia 1953 r. nie obowiązywał

jeszcze plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący przeznaczenie

działek nr 116 i 117 pod obecnie istniejące zorganizowane budownictwo

mieszkaniowe, w związku z czym wadliwa odmowna decyzja z wymienionej daty

nie mogła być następnie uznana za zgodną z prawem. Potwierdził to Prezes

Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydając w dniu 25 stycznia 1999 r. decyzję

stwierdzającą, że co do działek 116 i 117 odmowa przyznania własności czasowej

nastąpiła z naruszeniem prawa.

Należy powtórzyć, że jakkolwiek wywłaszczenie poprzedników prawnych

powodów nie nastąpiło ani też zasadniczo w zwykłym porządku rzeczy

wywłaszczenie nie jest normalnym następstwem wydania bezprawnej decyzji

odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, to jednak w okolicznościach

sprawy należało uznać wywłaszczanie za nieuchronne w przypadku, gdyby wydana

została decyzja pozytywna. W tym sensie okoliczność wywłaszczania pozostaje w

związku przyczynowo–skutkowym z bezprawną decyzją odmowną, z której

powodowie wywodzą swoje roszczenia; ma ona wpływ na wysokość należnego

powodom odszkodowania.

Bez istotnego znaczenia była kwestia akcentowana przez pozwanego w

postępowaniu przed Sądami pierwszej i drugiej instancji dotycząca rozbiórki

budynków na podstawie decyzji administracyjnej. Poprzednicy prawni powodów

utraciliby prawo do budynków nie dlatego, że decyzja rozbiórkowa – według

twierdzenia pozwanego – musiałaby także ich dotyczyć, lecz dlatego, że

podlegaliby wywłaszczaniu. Ich szkoda wyrażałaby się nie w utracie rzeczy, lecz w

nieotrzymaniu odszkodowania wywłaszczeniowego. W tym kontekście sam fakt

rozbiórki budynków Fabryki Eteru nie skupiał zasadniczej problematyki

wymagającej rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał skargę kasacyjną za

uzasadnioną, w związku z czym orzekł, jak w sentencji (art. 39815

§ 1 k.p.c.).