III CZP 10/06

Uchwała z dnia 24 marca 2006 r., III CZP 10/06

Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)

Sędzia SN Jan Górowski

Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku wierzyciela Naczelnika Pierwszego

Urzędu Skarbowego w W. zastępowanego przez Prokuratorię Generalną Skarbu

Państwa przy uczestnictwie dłużnika Roberta D. o nadanie klauzuli wykonalności,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 22 marca 2006 r.

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu

postanowieniem z dnia 28 października 2005 r.:

„Czy przewidziane w art. 914 § 2 k.p.c. zwolnienie wierzyciela od obowiązku

dołączenia do wniosku o wyjawienie majątku, złożonego po wszczęciu

postępowania egzekucyjnego, tytułu wykonawczego, dotyczy tylko toczącej się

egzekucji sądowej, czy też egzekucji administracyjnej?"

podjął uchwałę:

Do wniosku urzędu skarbowego – złożonego po wszczęciu egzekucji

administracyjnej – działającego na podstawie art. 71 § 1 ustawy z dnia 17

czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst:

Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), o nakazanie dłużnikowi wyjawienia

majątku należy dołączyć tytuł wykonawczy wskazany w art. 71 § 3 tej ustawy,

opatrzony sądową klauzulą wykonalności.

Uzasadnienie

Zagadnienie prawne przytoczone na wstępie uchwały powstało w toku

postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia na postanowienie Sądu

Rejonowego, oddalające wniosek administracyjnego organu egzekucyjnego o

nadanie klauzuli wykonalności administracyjnemu tytułowi wykonawczemu, celem

zwrócenia się do sądu powszechnego na podstawie art. 71 ustawy z dnia 17

czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz.U. z

2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej: „u.p.e.a.”) o nakazanie zobowiązanemu

wyjawienia majątku zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Sąd Okręgowy wskazał, że w wyniku nowelizacji art. 913 i 914 k.p.c.,

dokonanej ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania

cywilnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804), wierzyciel,

domagając się wyjawienia majątku po wszczęciu egzekucji, nie jest zobowiązany

dołączyć do wniosku o wyjawienie majątku tytułu wykonawczego. Będące

założeniem tej nowelizacji uproszczenie i usprawnienie postępowania

egzekucyjnego mogłoby przemawiać za tym, by także w sytuacji, w której uprzednio

wszczęto egzekucję administracyjną, wierzyciel nie był zobowiązany do

przedkładania tytułu wykonawczego. Sąd Okręgowy zauważył jednak, że kodeks

postępowania cywilnego rezerwuje pojęcie „egzekucja” tylko dla postępowania

sądowego. Ponadto, w ocenie tego Sądu, za poglądem, że art. 914 § 2 k.p.c.

dotyczy tylko egzekucji sądowej, przemawia to, iż toczy się ona na podstawie tytułu

zaopatrzonego w sądową klauzulę wykonalności, a co za tym idzie, obowiązek

dłużnika podlega kontroli w toku postępowania klauzulowego, w przeciwieństwie do

obowiązków objętych administracyjnymi tytułami wykonawczymi, które takiej

kontroli nie podlegają.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Problem wymogów, jakim powinien odpowiadać wniosek o wyjawienie majątku

składany przez wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym na

podstawie art. 71 u.p.e.a., podejmowany był przez Sąd Najwyższy dwukrotnie. W

uchwale z dnia 20 lipca 1995r., III CZP 90/95 (OSNC 1995, nr 12, poz. 171) Sąd

Najwyższy przyjął, że do wniosku urzędu skarbowego, działającego na podstawie

art. 71 § 1 u.p.e.a., należy dołączyć administracyjny tytuł wykonawczy opatrzony

sądową klauzulą wykonalności (art. 914 § 2 k.p.c.). Uznał, że pojęcie „tytuł

wykonawczy” użyte w art. 914 § 2 k.p.c. musi być rozumiane zgodnie ze

znaczeniem, które nadają mu przepisy części II (obecnie – części III) k.p.c.,

dotyczące postępowania egzekucyjnego. Z przepisów tych jednoznacznie wynika,

że tytułem wykonawczym jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony w sądową klauzulę

wykonalności. Przepis art. 70 § 1 u.p.e.a. natomiast, w obowiązującym wówczas

brzmieniu, we fragmencie, w którym dotyczył egzekucji w trybie sądowym z

nieruchomości zobowiązanego (na podstawie administracyjnego tytułu

wykonawczego wystawionego przez wierzyciela), nie może stanowić podstawy do

przeciwnego wniosku, gdyż nie może być wykładany w oderwaniu od art. 784 k.p.c.

Podejmując ponownie ten sam problem po zmianie art. 71 u.p.e.a., dokonanej

z dniem 30 listopada 2001 r. ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr

125, poz. 1368), Sąd Najwyższy uznał w uchwale z dnia 5 marca 2003 r., III CZP

98/02 (OSNC 2003, nr 11, poz. 148), że uchwała z dnia 20 lipca 1995 r. zachowuje

aktualność. Nie odniósł się do zmienionego brzmienia art. 71 u.p.e.a.,

wyeksponował natomiast, w ślad za tą uchwałą, że art. 71 § 1 u.p.e.a. odsyła

wprost do stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego dotyczących

wyjawienia majątku, a art. 914 § 2 nakazuje dołączyć do wniosku o wyjawienie

majątku tytuł wykonawczy. Pojęcie to musi być rozumiane zgodnie ze znaczeniem

nadawanym mu przez przepisy części II (obecnie – części III) k.p.c.

Nowelizacja art. 913 i 914 k.p.c. przesądziła w sposób jednoznaczny

dopuszczaną dotychczas w drodze wnioskowania a fortiori możliwość domagania

się wyjawienia majątku w toku egzekucji, a ponadto zwolniła z obowiązku

dołączania do wniosku o wyjawienie majątku tytułu wykonawczego, jeżeli wierzyciel

wszczął już egzekucję. Ze względu na to, że w razie żądania wyjawiania majątku

jeszcze przed wszczęciem egzekucji wierzyciel nadal obowiązany jest dołączać do

wniosku tytuł wykonawczy, sens nowelizacji sprowadza się do tego, by wierzyciel,

który złożył już tytuł wykonawczy do akt sprawy egzekucyjnej, nie musiał

przedkładać go także sądowi. Omawiana nowelizacja nie doprowadziła więc do

zmian podstaw dopuszczalności domagania się wyjawienia majątku w

postępowaniu cywilnym; nadal podstawę tę stanowi legitymowanie się przez

wierzyciela tytułem wykonawczym. Rozumowanie stanowiące podstawę tego

uregulowania opiera się na założeniu, że gdyby tytuł wykonawczy nie znajdował się

w aktach sprawy, wierzyciel mógłby go wykorzystać celem dołączenia do wniosku o

wyjawienie majątku i uczynić zadość wymaganiom przewidzianym w art. 914 § 2 in

fine k.p.c.

Odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne wymaga w pierwszej

kolejności rozstrzygnięcia kwestii, czy składając wniosek o wyjawienie majątku

przed wszczęciem egzekucji wierzyciel administracyjny musi dołączyć do wniosku

administracyjny tytuł wykonawczy opatrzony sądową klauzulą wykonalności, a

ściślej, czy podstawą do domagania się wyjawienia majątku jest administracyjny

tytuł wykonawczy opatrzony tą klauzulą. Pozytywne przesądzenie tej kwestii

implikuje odpowiedź negatywną, nie sposób bowiem przyjąć, że podstawą

wyjawienia majątku, także na podstawie art. 913 i nast. k.p.c. w związku z art. 71 §

3 u.p.e.a., jest administracyjny tytuł wykonawczy z sądową klauzulą wykonalności,

a zarazem, że jeśli jest już w toku prowadzona na podstawie administracyjnego

tytułu wykonawczego egzekucja, wierzyciel może powołać się na „zwolnienie”

wyniakające a contrario w art. 914 § 2 k.p.c. Ponieważ sąd nie mógłby wówczas

zweryfikować istnienia odpowiedniej podstawy wyjawienia majątku, oznaczałoby to

de facto, że wierzyciel może domagać się wyjawienia majątku, pomimo że

administracyjny tytuł wykonawczy nie został opatrzony sądową klauzulą

wykonalności. Prowadziłoby to do zmiany podstaw dopuszczalności wyjawiania

majątku, czego, jak wspomniano, ustawodawca nie zamierzał.

Za potrzebą opatrywania dokumentów wskazanych w art. 71 § 3 u.p.e.a.

sądową klauzulą wykonalności przemawia fakt, że skoro wyjawienie majątku ma

nastąpić na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego, co

jednoznacznie wynika z art. 71 § 1 u.p.e.a., a art. 914 § 2 k.p.c. wymaga

przedłożenia w tym celu tytułu wykonawczego, to dokumenty wymienione w art. 71

§ 3 u.p.e.a. powinny być opatrzone tą klauzulą. Tytułem wykonawczym w

rozumieniu kodeksu postępowania cywilnego jest bowiem tytuł egzekucyjny

opatrzony sądową klauzulą wykonalności (art. 776). Wobec tego, że art. 776 k.p.c.

ma niewątpliwie charakter definicji legalnej, odmienne rozumienie tego samego

pojęcia na tle art. 914 k.p.c. nie znajduje uzasadnienia.

Rozumowanie to odpowiada także zasadzie, że dla wszczęcia egzekucji

sądowej niezbędny jest tytuł wykonawczy w rozumieniu przepisów kodeksu

postępowania cywilnego. Harmonizuje też z art. 791 pkt 3 k.p.c., według którego

inne akty niż wymienione w pkt. 1 i 2 tego samego przepisu, jeżeli z mocy ustawy

podlegają egzekucji sądowej, stanowią dla sądowego postępowania egzekucyjnego

wyłącznie tytuł egzekucyjny. Przyjmując, że wyjawienie majątku jest co prawda

pomocniczym, lecz jednak środkiem egzekucji, należy uznać, że art. 71 § 3 u.p.e.a.

wskazuje jedynie konkretne akty, które, jako podlegające z jego mocy egzekucji

sądowej, stanowią tytuły egzekucyjne i powinny być opatrzone klauzulą

wykonalności, nadawaną na podstawie art. 784 k.p.c.

Tego rozumowania nie podważa okoliczność, że w pewnych sytuacjach

egzekucja sądowa może toczyć się na podstawie administracyjnego tytułu

wykonawczego bez potrzeby nadawania mu sądowej klauzuli wykonalności (np. art.

773 k.p.c.) albo że np. na gruncie art. 109 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach

wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. –

dalej: "u.k.w.h.") przyjmuje się, iż „tytułem wykonawczym określonym w przepisach

o postępowaniu egzekucyjnym” jest lege non distinguente każdy tytuł wykonawczy,

w tym także administracyjny, mimo że nie stanowi on tytułu wykonawczego w

egzekucji sądowej. Jest tak dlatego, że ewentualna rozszerzająca wykładnia art.

914 § 2 k.p.c., pomijając jej dopuszczalność, mogłaby prowadzić do objęcia

zakresem występującej w tym przepisie nazwy „tytuł wykonawczy” wyłącznie

administracyjnych tytułów wykonawczych. Są one natomiast tylko jednym z dwóch

rodzajów dokumentów, które art. 71 § 3 u.p.e.a. określa jako „podstawę żądania

nakazania wyjawienia majątku”. Ponieważ ten właśnie przepis postrzegany jest jako

źródło dezaktualizacji poglądów Sądu Najwyższego w zakresie wymogów, jakim

powinien odpowiadać wniosek o wyjawienie majątku kierowany przez

administracyjny organ egzekucyjny, należy uznać, że zmiana dotychczasowej

wykładni obejmuje oba wskazane tam dokumenty. Mówiąc inaczej, jeśli art. 71 § 3

u.p.e.a. miałby rzeczywiście stać się podstawą do zmiany obecnego stanowiska, to

wykluczyć należy taki wariant interpretacyjny, który prowadziłby do tego, że zmiana

ta objęłaby tylko jeden z wyszczególnionych tam dokumentów. Teza, że użyta w art.

914 § 2 k.p.c. nazwa „tytuł wykonawczy” obejmuje lege non distinguente zarówno

tytuł wykonawczy administracyjny, jak i sądowy nie czyni zadość temu założeniu,

ponieważ zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 71 § 3 u.p.e.a., nie

zalicza się ani do jednej, ani do drugiej grupy.

Z brzmienia art. 71 u.p.e.a. można prima facie wywieść, że jest on pomyślany

jako autonomiczna podstawa wyjawienia majątku. Z pierwszeństwem wobec art.

913 k.p.c. przepis ten reguluje okoliczności, w jakich sąd powinien uznać wniosek

za uzasadniony (art. 71 § 1 i 2 u.p.e.a.). Sąd nie może zatem rozważać wniosku

administracyjnego organu egzekucyjnego w świetle art. 913 k.p.c. (...) Trafność tej

tezy podważa jednak brak podstaw do przyjęcia, że art. 71 § 3 u.p.e.a. jest

przepisem szczególnym nie tylko wobec art. 914 § 2 k.p.c., ale również wobec art.

777 § 1 pkt 3 k.p.c., według którego inne akty niż wymienione w pkt 1 i 2 tego

przepisu, jeśli mają podlegać wykonaniu w drodze egzekucji sądowej, stanowią dla

tej egzekucji jedynie tytuł egzekucyjny. Ponadto, zgodnie art. 71 § 1 u.p.e.a.,

„zwrócenie się” organu o wyjawienie majątku, a więc nie tylko samo wyjawienie,

lecz także uruchomienie właściwego postępowania sądowego, powinno nastąpić

zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Należy zwrócić uwagę na jego konstrukcyjną zbieżność art. 71 § 3 u.p.e.a. z

art. 35 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (jedn. tekst:

Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 – dalej: „Ordynacja”). Przepis ten wymienia dokumenty

stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej hipoteki przymusowej

zabezpieczającej zobowiązania podatkowe. W judykaturze i w nauce przyjmuje się,

że dokumenty te, mimo powszechnie aprobowanego poglądu o quasi-

egzekucyjnym charakterze postępowania o wpis hipoteki przymusowej do księgi

wieczystej, stanowią samodzielną podstawę wpisu bez potrzeby nadawania im

sądowej klauzuli wykonalności. Może to stanowić argument, aby w analogiczny

sposób potraktować dokumenty wymienione w art. 71 § 3 u.p.e.a.

Przeciwko tej argumentacji trzeba jednak podnieść, że pogląd o

przysługującym administracyjnym tytułom wykonawczym walorze podstawy wpisu

hipoteki do księgi wieczystej bez potrzeby nadawania im klauzuli wykonalności

ugruntował się jeszcze przed wejściem w życie art. 35 § 2 pkt 2 Ordynacji w

obecnie obowiązującym brzmieniu, a jego podstawy upatruje się w treści art. 109

u.k.w.h., a nie w art. 35 Ordynacji. W odniesieniu do decyzji wymienionych w art. 35

§ 2 pkt 1 Ordynacji – art. 110 u.k.w.h. wskazuje natomiast wprost, że podstawą

wpisu może być, na mocy przepisów szczególnych, decyzja administracyjna.

Nie sposób jednak pominąć, że dotychczasowa argumentacja nie wystarcza

do rozwiązania problemu związanego z tym, iż podstawą wpisu, w myśl art. 35 § 2

pkt 2 Ordynacji, może być również zarządzenie zabezpieczenia, które nie stanowi

tytułu wykonawczego w rozumieniu art. 776 k.p.c. ani art. 27 u.p.e.a., a tym samym

nie jest tytułem wykonawczym również w świetle art. 109 u.k.w.h. Zgadzając się z

tym, by stanowiło ono podstawę wpisu hipoteki bez nadania mu sądowej klauzuli

wykonalności, a za takim stanowiskiem przemawia art. 35 § 2 Ordynacji, przepis ten

czyni się autonomiczną wobec art. 109 u.k.w.h. podstawą wpisu hipoteki. To

natomiast, przez podobieństwo konstrukcyjne, mogłoby uzasadniać podobne

potraktowanie art. 71 § 3 u.p.e.a.

Idąc dalej, uzasadnienia dla nadania art. 71 § 3 u.p.e.a. charakteru

samodzielnej podstawy żądania wyjawienia majątku bez potrzeby opatrywania

wymienionych tam dokumentów klauzulą wykonalności, można doszukiwać się

także w tym, że w przeciwnym razie przepis ten byłby zbędny. Przed jego wejściem

w życie nie było wątpliwości co do tego, że administracyjny tytuł wykonawczy – po

nadaniu mu sądowej klauzuli wykonalności w trybie art. 784 k.p.c. – stanowi

podstawę żądania wyjawienia majątku. W art. 71 § 3 u.p.e.a. jest jednak mowa nie

tylko o administracyjnym tytule wykonawczym, lecz także o zarządzeniu

zabezpieczenia, wydawanym na podstawie art. 155a i 156 u.p.e.a. Zarządzenie to

wydawane jest w postępowaniu zabezpieczającym w administracji, które –

podobnie jak postępowanie zabezpieczające uregulowane w części II kodeksu

postępowania cywilnego – ma charakter pomocniczy i zmierza do zapewnienia

skuteczności postępowania egzekucyjnego w sytuacjach, w których brak

zabezpieczenia mógłby utrudniać lub uniemożliwiać egzekucję (art. 154 § 1

u.p.e.a.). Na gruncie art. 913 i n. k.p.c. dominuje natomiast pogląd, że wierzyciel nie

może domagać się wyjawienia majątku w postępowaniu zabezpieczającym, mimo

że opatrzone klauzulą wykonalności postanowienie o zabezpieczeniu stanowi tytuł

wykonawczy. Od reguły tej dopuszcza się wprawdzie wyjątki, ponieważ jednak

ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje

antycypacyjnych sposobów zabezpieczenia (art. 164 i n. u.p.e.a.), a tych właśnie

dotyczą omawiane odstępstwa, w rozważanym przypadku nie znalazłyby one

zastosowania. Trzeba zatem przyjąć, że art. 71 § 3 u.p.e.a. ma znaczenie o tyle, o

ile zezwala na wyjawienie majątku w administracyjnym postępowaniu

zabezpieczającym.

Trzeba też zauważyć, że wątpliwości rysujących się na płaszczyźnie

językowej nie wyjaśnia również uzasadnienie nowelizacji ustawy o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji, mocą której w art. 71 tej ustawy dodano § 3.

Stwierdzono, że "przewiduje się wyraźne określenie podstawy żądania nakazania

wyjawienia dłużnikowi majątku. Wobec tego, że sprawy tego rodzaju rozpatrywane

są przez sądy powszechne, w dotychczasowej praktyce pojawiały się wątpliwości,

czy podstawą takiego żądania może być akt administracyjny. Możliwość korzystania

z tej instytucji jest natomiast bardzo istotna z punktu widzenia skuteczności

egzekucji” (sejm III kadencji, druk nr 2391, z dnia 17 listopada 2000 r.). Ponieważ w

piśmiennictwie nie odnotowano sporów co do tego, czy administracyjny tytuł

wykonawczy, opatrzony sądową klauzulą wykonalności, może stanowić podstawę

żądania wyjawienia majątku, mogłoby wydawać się, że „wątpliwości”, o których

stanowi cytowany fragment dotyczą jedynie problemu samej potrzeby opatrywania

tych tytułów sądową klauzulą wykonalności. Treść uzasadnienia mogłaby więc

skłaniać do wniosku, że ustawodawcy chodziło o zniesienie potrzeby uzyskiwania

klauzuli wykonalności celem zmuszenia dłużnika do wyjawienia majątku. Nie

sposób jednak pominąć, że teza ta pozostaje w sferze domniemań. Trudność w

odtworzeniu intencji ustawodawcy na podstawie cytowanego tekstu ujawnia się

jeszcze silniej, jeżeli zważyć, że w nauce i w orzecznictwie neguje się, iż

administracyjny tytuł wykonawczy ma charakter aktu administracyjnego, lub –

ściślej – decyzji administracyjnej, upatrując w nim jedynie dokumentu urzędowego,

warunkującego wszczęcie egzekucji. Tymczasem przywołane uzasadnienie

posługuje się właśnie pojęciem „aktu administracyjnego”.

Racją, dla której przepisy kodeksu postępowania cywilnego zezwalają na

wyjawienie majątku tylko wówczas, gdy wierzyciel legitymuje się tytułem

wykonawczym, jest niewątpliwie to, że środek ten zakłada stosowanie przymusu w

jego skrajnej postaci, bo kierowanego do osoby dłużnika (art. 916 k.p.c.). Podstawą

stosowania przymusu w systemie egzekucji sądowej jest z nielicznymi wyjątkami

tytuł wykonawczy (art. 776 zdanie pierwsze k.p.c.). Patrząc z tej perspektywy,

administracyjny tytuł wykonawczy musi być uznany za odpowiednik sądowego

tytułu wykonawczego, uprawnia on bowiem do stosowania przymusu, włącznie z

przymusem osobistym (art. 148 i nast. u.p.e.a.), a stopień represyjności

stosowanych na jego podstawie według ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji oraz ustaw szczególnych środków egzekucyjnych może być uznany za

dalej jeszcze idący niż w kodeksie postępowania cywilnego.

Do innych wniosków trzeba jednak dojść rozważając tę kwestię z punktu

widzenia okoliczności stanowiących podstawę wystawienia obu tytułów i stojących

za nimi gwarancji ochrony dłużnika. W postępowaniu cywilnym regułą jest, że

egzekucja może toczyć się na podstawie tytułu wykonawczego składającego się z

orzeczenia sądu, choćby nieprawomocnego i klauzuli wykonalności, natomiast

większość tytułów niesądowych powstaje z woli samego dłużnika (tytuł egzekucyjny

w postaci aktu notarialnego, a także – pośrednio – bankowy tytuł egzekucyjny).

Dodatkową gwarancję stanowi tu postępowanie klauzulowe.

Odmiennie jest w postępowaniu administracyjnym. Podstawę do wystawienia

tytułu wykonawczego w egzekucji administracyjnej może stanowić decyzja

administracyjna, przy czym w wielu sytuacjach nie musi być ostateczna (np. art. 224

Ordynacji). Poza decyzją administracyjną podstawę do wystawienia tytułu

wykonawczego może stanowić bezpośrednio przepis prawa (art. 3 u.p.e.a.), a

także, jeżeli chodzi o egzekucję niektórych danin publicznych, składane przez

zobowiązanego dokumenty (art. 3a u.p.e.a.). W pierwszym przypadku tytuł

wykonawczy wystawiany jest po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego,

w dwóch pozostałych tytuł ten wystawia się bez przeprowadzenia jakiegokolwiek

postępowania.

Uogólniając, proces powstawania administracyjnego tytułu wykonawczego

pozbawiony jest udziału sądu, a ochrona sądowa ma charakter następczy i nie

wstrzymuje wykonalności decyzji, a tym samym toku egzekucji (art. 61 ustawy z

dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

Dz.U. Nr 153, poz. 1270. – dalej: "Pr.p.s.a."). To samo dotyczy ochrony, o którą

dłużnik może się ubiegać, składając zarzuty na podstawie art. 33 i nast. u.p.e.a.

Różnice pomiędzy tytułem wykonawczym, o którym mowa w art. 776 k.p.c., a

dokumentami wymienionymi w art. 71 § 3 u.p.e.a., rysują się wyraźniej w wypadku

zarządzenia zabezpieczenia (art. 71 § 3 in fine u.p.e.a.). W myśl art. 160 § 2

u.p.e.a., w drodze zabezpieczenia nie można stosować przeciwko dłużnikowi

przymusu bezpośredniego. Instytucja wyjawienia majątku, o czym była mowa,

możliwość tę zakłada. Dopuszczenie możliwości domagania się wyjawienia majątku

na podstawie zarządzenia zabezpieczenia oznaczałoby, że zarządzenie to uzyskuje

w tym postępowaniu większą moc w toku egzekucji administracyjnej. Rozwiązania

takiego nie sposób aprobować.

Pomimo że wyjawienie majątku nie stanowi realizacji administracyjnego tytułu

wykonawczego lub zarządzenia zabezpieczenia na drodze sądowej, lecz swego

rodzaju rekwizycję ze strony sądu, okoliczności te sugerują, iż prowadzenie

postępowania klauzulowego jest jednak w takiej sytuacji pożądane. Wprawdzie sąd

powszechny nie mógłby zbadać zasadności obowiązku, na który opiewa

administracyjny tytuł wykonawczy lub zarządzenie zabezpieczenia, zobowiązany

byłby jednakże poddać kontroli, czy administracyjny tytuł wykonawczy lub

zarządzenie zabezpieczenia spełniają przewidziane odpowiednio w art. 27 i art. 156

u.p.e.a. wymogi formalne; innymi słowy, zweryfikować ewentualne procesowe

wadliwości administracyjnego tytułu. Ze względu na to, że ustawodawca precyzyjnie

określił treść administracyjnego tytułu wykonawczego i zarządzenia

zabezpieczenia, badanie przez sąd pozwoliłoby stworzyć gwarancję, iż do

wyjawienia majątku nie dojdzie, gdyby egzekucja administracyjna okazała się

oczywiście niedopuszczalna. Dotyczy to zwłaszcza takich sytuacji, w których

dokumenty określone w art. 71 § 3 u.p.e.a. nie podlegają przed zwróceniem się do

sądu o wyjawienie majątku jakiejkolwiek kontroli sądowej.

Argumentacji tej można przeciwstawić dwa zarzuty. Administracyjny tytuł

wykonawczy musi być wyposażony w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji

(art. 27 pkt 10 u.p.e.a.), a zarządzenie o zabezpieczeniu, w klauzulę o przyjęciu

zarządzenia zabezpieczenia do wykonania (art. 156 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Wprawdzie

z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji okoliczność ta

nie wynika w sposób jednoznaczny, należy przyjąć, że warunkiem opatrzenia tą

klauzulą dokumentów pochodzących od wierzyciela jest uprzednie zbadanie przez

administracyjny organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji albo zabezpieczenia

oraz pozostałych wymogów formalnych tytułu wykonawczego albo zarządzenia

zabezpieczenia zgodnie z art. 29 u.p.e.a. oraz – odpowiednio – art. 157 u.p.e.a.

Można zatem twierdzić, że ponowne badanie tych samych okoliczności przez sąd w

postępowaniu klauzulowym jest zbędne i nie czyni zadość postulatowi sprawności

administracyjnego postępowania egzekucyjnego, a jego brak nie umniejsza

gwarancji legalności egzekucji.

Chodzi też o to, że niedopełnienie formalnych wymogów administracyjnego

tytułu wykonawczego stanowi podstawę środka prawnego w postaci zarzutu, który

dłużnik może złożyć zgodnie z art. 33 u.p.e.a. Zarzut rozpoznaje organ

egzekucyjny; na jego rozstrzygnięcie przysługuje zażalenie (art. 34 § 5 u.p.e.a.), a

po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy – skarga do sądu administracyjnego

(art. 3 § 2 pkt 3 Pr.p.s.a.). Przepisy art. 33 i 34 u.p.e.a. dotyczące zarzutu mają też

odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zabezpieczającym (art. 166b u.p.e.a.).

Zobowiązany ma zatem zapewnioną pełną ochronę sądową i dlatego postępowanie

klauzulowe jest zbędne. Dojść również może do kolizji orzeczeń, gdy sąd

powszechny odmówi nadania klauzuli wykonalności, a sąd administracyjny oddali

skargę złożoną przez zobowiązanego.

Badanie wymogów formalnych tytułu przez organ egzekucyjny na podstawie

art. 29 u.p.e.a. nie zastępuje kontroli sądowej, co jest widoczne zwłaszcza

wówczas, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym i sam wystawia

tytuł wykonawczy (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Specyfika egzekucji administracyjnej polega

na tym, że prowadzona jest w zasadzie przez organy będące zarazem stronami

bezpośrednio zainteresowanymi w wykonaniu obowiązku, co budzi obawy o stopień

uwzględnienia interesów zobowiązanego.

Środki prawne, którymi dysponuje zobowiązany w toku egzekucji

administracyjnej, gwarantują pełną ochronę sądową. Problem polega jednak na

tym, że zanim dojdzie do wdrożenia postępowania o wyjawienie majątku,

zobowiązany nie zawsze będzie mógł z niej skorzystać. Zgodnie z art. 71 § 2

u.p.e.a., wierzyciel może domagać się wyjawienia majątku także przed wszczęciem

egzekucji, a więc – zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. – jeszcze przed doręczeniem

zobowiązanemu odpisu wykonawczego. Zarzut może być natomiast składany,

zgodnie z art. 33 in principio u.p.e.a., „w sprawie prowadzenia egzekucji

administracyjnej” oraz w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu tytułu

wykonawczego zobowiązanemu. W takim stanie rzeczy, skoro egzekucja nie

została jeszcze wszczęta, nie jest pewne, czy jeżeli organ egzekucyjny zdecyduje

się wystąpić o wyjawienie majątku przed wszczęciem egzekucji, zobowiązany

będzie mógł skutecznie kwestionować administracyjny tytuł wykonawczy wnosząc

zarzut. Należy zwrócić uwagę, że wniesienie zarzutu, a także ewentualnych

dalszych środków zaskarżenia, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego.

Wprawdzie organ rozpoznający zarzut może wstrzymać to postępowanie lub

niektóre czynności, zależy to jednak od jego uznania (art. 35 u.p.e.a.). W takim

stanie rzeczy, jeśli administracyjny tytuł wykonawczy (zarządzenie zabezpieczenia)

nie podlega formalnej weryfikacji ze strony sądu, to może powstać sytuacja, w

której mimo wniesienia na podstawie art. 33 u.p.e.a. zarzutu dotyczącego

wadliwości administracyjnego tytułu wykonawczego (zarządzenia zabezpieczenia),

sąd orzekający w przedmiocie wyjawienia majątku nie mógłby tej okoliczności wziąć

pod uwagę.

Wykładnia językowa art. 71 § 3 u.p.e.a., prowadzona z uwzględnieniem

kontekstu i w powiązaniu z art. 777 oraz 914 k.p.c., nie prowadzi więc do

jednoznacznych wniosków. Sposób zredagowania art. 71 § 3 u.p.e.a. na tle

podobnych regulacji nie daje dostatecznych argumentów dla tezy, że został on

stworzony z zamiarem skonstruowania autonomicznej wobec przepisów kodeksu

postępowania cywilnego podstawy wyjawienia majątku. Jeżeli jednak rzeczywiście

taka była intencja, ustawodawca powinien sformułować omawiany przepis w

sposób niebudzący wątpliwości, na wzór art. 7701

k.p.c. lub art. 228 Pr.p.s.a.

Przedstawione argumenty funkcjonalne przemawiają za utrzymaniem

dotychczasowej wykładni art. 71 § 3 u.p.e.a. i potrzebą opatrywania wymienionych

w nim dokumentów klauzulą wykonalności. Na marginesie, ewentualna nowelizacja

tego przepisu powinna przynajmniej zapewnić przy wszczęciu postępowania o

wyjawienie majątku sądową kontrolę tego, czy przedłożony przez organ

administracyjny dokument odpowiada wymogom administracyjnego tytułu

wykonawczego albo zarządzenia zabezpieczenia, określonym w art. 27 lub –

odpowiednio – w art. 156 u.p.e.a.

W świetle stanowiska, że tytułem do żądania wyjawienia majątku na

podstawie art. 913 i nast. k.p.c. w związku z art. 71 u.p.e.a. jest wyłącznie tytuł

wykonawczy w rozumieniu art. 776 k.p.c., zgoda na to, by wierzyciel prowadzący

egzekucję administracyjną mógł ubiegać się o nakazanie wyjawienia majątku nie

dołączając tytułu wykonawczego, prowadziłaby de facto do tego, iż postępowanie o

wyjawienie majątku toczyłoby się na podstawie administracyjnego tytułu

wykonawczego (art. 26 w związku z art. 27 u.p.e.a.). Taka koncepcja ze

wskazanych przyczyn byłaby nie do przyjęcia.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.