III CZP 19/06

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 26 maja 2006 r., III CZP 19/06

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)

Sędzia SN Gerard Bieniek

Sędzia SN Helena Ciepła

Sędzia SN Jan Górowski (sprawozdawca)

Sędzia SN Maria Grzelka

Sędzia SN Jacek Gudowski

Sędzia SN Lech Walentynowicz

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Marii D. przeciwko Miastu Ł. o

zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 26 maja

2006 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy postanowieniem z

dnia 14 grudnia 2005 r., II CK 286/05:

„Czy odszkodowanie przewidziane dla właścicieli nieruchomości zajętych pod

drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. –

Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr

133, poz. 872 ze zm.) stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu

Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, wyłącza roszczenie

dotychczasowych właścicieli o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z tych

nieruchomości w okresie poprzedzającym przejście ich własności na Skarb

Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego?”

podjął uchwałę:

Artykuł 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy

wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133,

poz. 872 ze zm.) – przewidujący odszkodowanie dla właścicieli nieruchomości

zajętych pod drogi publiczne, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu

Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – nie wyłącza roszczenia

tych osób o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości

przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Uzasadnienie

Przedstawione, na podstawie art. 39314

§ 1 k.p.c. w związku z art. 3 ustawy z

dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz

ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98) do

rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienie prawne

wyłoniło się przy rozpoznawaniu kasacji powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Łodzi z dnia 26 stycznia 2005 r.

Zostało ustalone, że Wojewoda Ł. decyzją z dnia 22 maja 2003 r. stwierdził

nabycie z mocy prawa przez Gminę Ł. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności części

nieruchomości zajętej pod drogę gminną, położonej w Ł. przy ul. C., oznaczonej

jako działki nr 561/2 i 583/1, dla której w Sądzie Rejonowym dla Łodzi-Śródmieścia

prowadzona jest księga wieczysta nr (...). Ponadto decyzją z dnia 7 lipca 2003 r.

stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta Ł., w tym samym terminie,

własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną położonej w Ł. przy ul C.,

oznaczonej jako działka nr 561/1, która nie ma urządzonej księgi wieczystej. Do

tego dnia nieruchomości te stanowiły własność powódki Marii D., która otrzymała

odszkodowanie stosownie do art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

– Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr

133, poz. 872 ze zm. – dalej: „ustawa”).

Powództwo o zapłatę kwoty 60 000 zł wraz z odsetkami z tytułu

wynagrodzenia za bezumowne użytkowanie tych nieruchomości za okres 10 lat

przed dniem 1 stycznia 1999 r. Sąd Okręgowy w Łodzi oddalił, a Sąd Apelacyjny

wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r. oddalił apelację powódki. Sąd drugiej instancji

podzielił zapatrywanie Sądu Okręgowego, że odszkodowanie wypłacone powódce

na podstawie art. 73 ustawy zaspokaja wszystkie jej roszczenia związane z utratą

własności działek zajętych pod drogi publiczne.

Powódka zarzuciła w kasacji naruszenie art. 73 ust.1 ustawy przez

niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis

ten wyłącza zastosowanie art. 224 i nast., art. 415 k.c. i przepisy o bezpodstawnym

wzbogaceniu.

Zagadnienie przytoczone na wstępie przedstawione zostało ze względu na

rozbieżności w judykaturze. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca

2001 r., II CKN 601/00 (OSNC 2002, nr 2, poz. 27) wyrażony został pogląd, że

właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73

ustawy stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub

jednostek samorządu terytorialnego, mogą dochodzić jedynie odszkodowania

przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb administracyjny.

W innych orzeczeniach zajęte zostało jednak stanowisko, że przepis ten nie

wyłącza prawa dotychczasowego właściciela nieruchomości do żądania na

podstawie kodeksu cywilnego wynagrodzenia za wcześniejsze korzystanie z niej

przez gminę bez tytułu prawnego (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2004 r.,

IV CK 520/03, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 130 i z dnia 26 listopada 2004 r., V CK

252/04, nie publ.).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Artykuł 73 ustawy stanowi uzupełnienie wprowadzonego w życie z dniem 1

stycznia 1999 r. przepisu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach

publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Statuuje on

zasadę, że drogi te stanowią własność publiczną. Jeżeli zatem od dnia 1 stycznia

1999 r. właścicielem dróg publicznych, a więc i nieruchomości, na których są one

położone, może być jedynie gmina lub Skarb Państwa, to unormowaniem tym

odebrano z mocy prawa własność nieruchomości wszystkim innym podmiotom. W

ten sposób zrealizowano postulat zawarty w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Taka

droga, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, jako urządzenie trwale z gruntem

związane, jest częścią składową gruntu (art. 48 k.c.), nie może zatem być

odrębnym od gruntu przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 k.c.).

W świetle reguł składniowych i znaczeniowych art. 73 ust. 1 ustawy pozwala

przyjąć, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne pozostające w dniu 31 grudnia

1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

niestanowiące ich własności, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się – za

odszkodowaniem – z mocy prawa własnością tych podmiotów. Świadczenie to

zostało wyraźnie odniesione do „odjęcia” dotychczasowym właścicielom ipso iure

własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, stanowi więc rekompensatę

tylko za to wywłaszczenie.

Jak wynika z art. 73 ust. 3 i art. 3a ustawy, sprawa o stwierdzenie nabycia z

mocy prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem na podstawie art. 73

ust. 1 ma charakter cywilny, a zatem podlegałaby rozpoznaniu przez sąd

powszechny, gdyby nie to wyłączenie, polegające na przekazaniu orzekania w tym

przedmiocie do kompetencji wojewody. W obecnym stanie prawnym, po nowelizacji

tego przepisu ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r., o zmianie ustaw o samorządzie

gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewódzkim, administracji

rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497),

postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z

urzędu (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2003 r.,

III CZP 77/02, OSNC 2003, nr 11, poz. 144).

Artykuł 73 ust. 4 ustawy w pierwotnym brzmieniu stanowił, że odszkodowanie

będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie

na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r.

do dnia 31 grudnia 2005 r., po którym roszczenie wygasa. Przepis ten został

znowelizowany przez art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o

gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70), która

weszła w życie w dniu 15 lutego 2000 r., w ten sposób, że odszkodowanie ma być

ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za

wywłaszczenie nieruchomości. Jeżeli więc przepis ten w pierwotnym brzmieniu był

przepisem odsyłającym, to de lege lata nie budzi wątpliwości, że przewidziane w

nim odszkodowanie jest ściśle związane z utratą prawa własności, skoro ma być

ono ustalone i wypłacone według zasad określonych w przepisach o

odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Odszkodowanie to, przewidziane

w art. 128 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej:

„u.g.n.”), stanowi bowiem rekompensatę za utratę prawa własności i brak podstaw

do przyjęcia, że obejmuje ekwiwalent za roszczenia powstałe w świetle unormowań

kodeksowych przed wywłaszczeniem.

Nie ulegał natomiast zmianie art. 73 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym,

podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości

według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu

wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po

utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Z treści więc art. 73

ust. 4 i 5 ustawy wynika, że tworzy on unormowania, w świetle których

odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych

pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj.

odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z odsunięcia w czasie możliwości

złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, krótkiego okresu dochodzenia

roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z

zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem

ustalenia wysokości odszkodowania (por. uzasadnienie wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 7, poz.

66).

Trzeba też zauważyć, że art. 73 ust. 3a ustawy dotyczy całkowicie odmiennej

kwestii, tj. określenia granicy nieruchomości, która stała się z mocy prawa

własnością publiczną, i niewydawania w tym zakresie decyzji o podziale

nieruchomości. Innego zagadnienia dotyczy także ust. 2 tego przepisu, stanowiący,

kiedy gmina, a kiedy Skarb Państwa są zobowiązani do wypłaty tego

odszkodowania.

Skoro więc brak w art. 73 ustawy postanowienia o wyłączeniu w tym zakresie

przepisów kodeksu cywilnego, to należało rozważyć, czy taki wniosek nie wynika z

wykładni systemowej. Samo ulokowanie przepisu w rozdziale IV ustawy

zatytułowanym „Nabycie mienia” nie jest właściwe. Na podstawie zawartych w nim

przepisów mienie Skarbu Państwa nabywają jednostki samorządu terytorialnego,

tymczasem na podstawie art. 73 ustawy nabywcą własności nieruchomości

drogowej jest także Skarb Państwa, a nabyciu podlegają przede wszystkim grunty

stanowiące własność osób fizycznych. Właściwym więc jego umiejscowieniem

byłyby przepisy przejściowe ustawy o drogach publicznych – zamiast lub obok art.

51 ust. 1 pkt 2 – albo ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca

jednak utrzymał regulację zawartą w art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy o drogach

publicznych, według której z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 1 października

1985 r., grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne wybudowane z udziałem czynu

społecznego i istniejące w tym dniu stają się z mocy prawa własnością państwa.

De lege lata obowiązuje też unormowanie dotyczące przejmowania własności

nieruchomości na potrzeby dróg publicznych zawarte w art. 98 u.g.n. Na jego

podstawie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe,

wojewódzkie i krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek

właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu,

województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca

projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zasada

ta odnosi się też do gruntu pozostającego w wieczystym użytkowaniu, przy czym w

tej sytuacji prawo wieczystego użytkowania działki wydzielonej pod drogę wygasa.

Z art. 98 wynika, że jego zakres jest ograniczony do podziału dokonywanego na

wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) i wtedy zgodnie z ust. 3, za działki

gruntu wydzielone pod drogi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej

między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości podlegającej

podziałowi a gminą, powiatem, województwem lub starostą powiatu

reprezentującym Skarb Państwa. Brak takiego uzgodnienia skutkuje ustaleniem

odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu

nieruchomości.

Z żadnego z przedstawionych unormowań nie można wywieść wniosku, że

poszukiwanie przez byłych właścicieli takich nieruchomości rekompensaty za

faktyczne pozbawienie władztwa w czasie przed ich znacjonalizowaniem lub

komunalizacją wyłącza czasowe ograniczenie dochodzenia odszkodowania

wynikające z art. 73 ust. 4 ustawy.

W ramach wykładni systemowej należało też odpowiedzieć, czy interpretacja

art. 73 ustawy, pozbawiająca właścicieli możliwości dochodzenia roszczeń na

podstawie przepisów kodeksu cywilnego za wcześniejsze korzystanie przez Skarb

Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z nieruchomości zajętych pod drogi

publiczne, jest zgodna z gwarancjami konstytucyjnymi i prawem międzynarodowym.

Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności z Konstytucją

przepisu będącego podstawą samego nabycia przez podmioty publiczne z mocy

prawa tych nieruchomości, niemniej jego wywody, które należy podzielić,

przemawiają za udzieleniem odpowiedzi negatywnej na postawione pytanie. W

uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99 (OTK Zb.Urz. 2000, nr 2, poz.

60) podniósł, że określonym w art. 73 ustawy przedmiotem odjęcia własności były

działki „faktycznie wywłaszczone”, wobec których w drodze czynności faktycznych

(często pozbawionych podstawy prawnej), przesądzone zostało przejęcie ich

własności przez Skarb Państwa bądź właściwe jednostki samorządu terytorialnego.

Zastrzegł wyraźnie, że uznanie konstytucyjności przyjętego w omawianym przepisie

mechanizmu wywłaszczenia ex lege nie może oznaczać aprobaty dla zaistniałego

w przeszłości postępowania organów państwa, którego efektem stało się ”faktyczne

wywłaszczenie” nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tym samym

bezzasadne byłoby stwierdzenie, że art. 73 ust.1 ustawy niejako automatycznie

sanuje naruszenia prawa, których często dopuszczano się zajmując określone

nieruchomości lub ich części. Zaprezentowana więc w wyroku Sądu Najwyższego z

dnia 27 czerwca 2001 r., II CKN 601/00, wykładnia budzi wątpliwości z punktu

widzenia równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa własności i innych praw

majątkowych (art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji). Jej przyjęcie oznacza pozbawienie

byłych właścicieli bez żadnej rekompensaty roszczeń majątkowych podlegających

także ochronie konstytucyjnej.

Należy zauważyć, że unormowanie zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy nie może

być utożsamiane z zasiedzeniem nieruchomości, czyli z pierwotnym sposobem

nabycia własności przez długoletnich posiadaczy, zakładającym bierne zachowanie

uprawnionego, który mógł bez przeszkód skutecznie dochodzić wydania rzeczy. Z

tego względu zasiedzenie nie koliduje z art. 64 Konstytucji (por. uzasadnienie

postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2002 r., I CKN 1006/00,

nie publ.).

Odjęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa dotychczasowym

właścicielom własności nieruchomości pod drogami publicznymi stanowiło w istocie

wywłaszczenie ex lege i nie było zależne ani od okresu władztwa podmiotu

publicznego, ani od sposobu zachowania uprawnionego, przy czym samo zajęcie,

jak już wskazano, często odbywało się z naruszeniem prawa. Poza tym, gdyby

podmiot publiczny władał gruntem zajętym pod drogę publiczną w okolicznościach

prowadzących do zasiedzenia przed dniem 1 stycznia 1999 r. i w związku z tym

uzyskał jego własność na tej podstawie, to wykluczone byłoby zastosowanie art. 73

ustawy.

Przyjęcie poglądu, że właściciele nieruchomości mogą dochodzić tylko

odszkodowania przewidzianego w art. 73 ust. 4 i 5 ustawy, jest trudne do

uzasadnienia również w świetle unormowania zawartego w art. 1 Protokołu

dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych

wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.). Przepis ten normuje prawo do

szeroko rozumianego mienia, a więc nie tylko własności w sensie ścisłym, lecz

także interesów majątkowych, które przedstawiają wartość ekonomiczną nawet

jeżeli w konkretnym systemie prawnym nie przybierają postaci praw podmiotowych.

Niełatwo byłoby więc uzasadnić pogląd, że interes publiczny przemawia za

nieodpłatnym pozbawieniem właścicieli roszczeń powstałych przed komunalizacją

(nacjonalizacją) gruntów zajętych pod drogi publiczne.

Celem omawianego unormowania było generalne uregulowanie zastanych i

powstałych w przeszłości stanów faktycznych dotyczących terenów zajętych w

okresie ostatnich kilkudziesięciu lat pod drogi publiczne. Innymi słowy, chodzi o

uporządkowanie stosunków własnościowych w tym przedmiocie z gwarancją

zadośćuczynienia interesom właścicieli za odjęcie im prawa własności. Nie jest to

jednak równoznaczne z tezą, że przewidziane w art. 73 ustawy odszkodowanie

zamyka kwestię rozliczeń między właścicielami a podmiotami publicznymi,

uporządkowanie dotyczy bowiem stosunku rzeczowego (prawa własności). Nie

oznacza więc wygaśnięcia innych roszczeń, które także ulegają przedawnieniu i

prekluzji, jeżeli nie są dochodzone w określonym czasie. Sąd Najwyższy w wyroku

z dnia 8 lipca 2004 r., IV CK 520/03, trafnie zauważył, że nie można pominąć

okoliczności, iż dyrektywy wykładni celowościowej nakazują uwzględnić w procesie

ustalania znaczenia normy także kontekst aksjologiczny, a więc wziąć pod uwagę

powszechnie akceptowane zasady słuszności i sprawiedliwości.

Dotychczasowe rozważania dają podstawę do konkluzji, że art. 73 ustawy nie

wyłącza prawa byłych właścicieli nieruchomości do dochodzenia na podstawie

przepisów kodeksu cywilnego roszczeń za wcześniejsze korzystanie z nich przez

podmiot publiczny bez tytułu prawnego. Sąd Najwyższy sprecyzował jednak

zagadnienie ściślej, stawiając pytanie, czy w stanie faktycznym sprawy wyłączone

jest roszczenie dotychczasowych właścicieli o wynagrodzenie za bezumowne

korzystanie z zajętych pod drogi nieruchomości. Problem więc dotyczy możliwości

wystąpienia z jednym z roszczeń uzupełniających (art. 224-226 k.c.).

Dla rozważenia tej kwestii należy rozstrzygnąć zagadnienie, czy podmiot

publiczny, który zajął nieruchomości pod drogę publiczną, może być uznany za ich

posiadacza w rozumieniu art. 336 k.c. Gdyby takie władztwo nie było posiadaniem,

to nie można by stosować unormowania regulującego rozliczenia pomiędzy

właścicielem a posiadaczem samoistnym do konsekwencji bezprawnego

pozbawienia właściciela korzystania z nieruchomości objętej we władanie przez

podmiot publiczny z przeznaczeniem pod drogę w okresie przed ich nabyciem z

mocy prawa przez Skarb Pastwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego.

Wtedy taką ingerencję należałoby kwalifikować tylko jako czyn niedozwolony, a

uszczerbek jako szkodę, wchodziłoby więc w rachubę jedynie roszczenie

odszkodowawcze (art. 417 k.c.).

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r.,

III CZP 72/93 (OSNC 1994, nr 3, poz. 49) rozróżnił dwie sfery działania państwa:

publicznoprawną (imperium), w której państwo posługuje się metodą działania

władczego, i prywatnoprawną (dominium), w której państwo działa w charakterze

podmiotu prawa prywatnego na zasadzie równorzędności z innymi podmiotami.

Wyraził pogląd, że do okresu zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa nie

wlicza się okresu władania przez organy państwowe lub państwowe osoby prawne,

wykonywanego w ramach uprawnień państwa jako podmiotu prawa publicznego

mimo istnienia tytułu własności uznanego następnie za nieistniejący. Wskazał, że

jeżeli objęcie rzeczy we władztwo następuje w ramach wypełnienia przez państwo

zadań publicznych poza stosunkami cywilnoprawnymi, to nie oznacza to

wykonywania posiadania w znaczeniu przyjętym w art. 336 k.c., ponieważ o

samoistnym posiadaniu decyduje także kwalifikacja nadana przez normę prawną

mieszczącą się w kodeksie cywilnym oraz odnoszącą się do stosunków w nim

uregulowanych (por. też np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29

października 1996 r., III CKU 8/96, OSNC 1997, nr 4, poz. 38, z dnia 14 stycznia

1996 r., I CKN 40/96, z dnia 19 czerwca 1996 r., II CRN 65/96, z dnia 31 maja

1996, II CRN 9/96, z dnia 25 października 1995 r., III CRN 42/95 oraz z dnia 20

kwietnia 1995 r., II CRN 164/94, nie publ.).

Pomijając fakt, że przytoczona uchwała składu siedmiu sędziów dotyczyła

zasiedzenia, należy zauważyć, iż nie może przesądzać kwalifikacji władania przez

podmioty publiczne nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne przed dniem 1

stycznia 1999 r., gdyż dotyczy zmiany kwalifikacji czynności administrowania

(zarządzania) określonym mieniem opartym na nieważnym tytule znajdującym

źródło w prawie publicznym, a nie w prawie cywilnym. W stanie faktycznym, w

którym zapadła ta uchwała, źródłem wykonywania władztwa podmiotu publicznego

był tytuł publicznoprawny, który okazał się nieistniejącym ab initio. Sąd Najwyższy

nie podważył poglądu, że akty władztwa prowadziły do objęcia przez podmiot

publiczny we władanie nieruchomości w granicach prawa własności państwowej.

Zakwestionował je jednak jako posiadanie samoistne z tej przyczyny, że oparte było

na nieważnym tytule publicznoprawnym. Tymczasem analizowane zagadnienie

prawne dotyczy władania przez podmioty publiczne bez tytułu, gdyż uzyskały go

dopiero ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. Dla kwalifikacji władztwa podmiotów

publicznych nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne w okresie

wcześniejszym powołana uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego nie

ma więc większego znaczenia.

Gdy przedmiotem władania jest droga publiczna, trzeba rozróżnić władztwo

polegające na korzystaniu z niej przez użytkowników od władania przez podmioty

publiczne, które nabyły własność gruntów pod takimi drogami z dniem 1 stycznia

1999 r.

Drogi publiczne, podobnie jak np. rzeki, są rzeczami przeznaczonymi do

powszechnego użytku; można mówić o nim tylko wtedy, gdy krąg osób

uprawnionych do korzystania nie jest oznaczony. Możność korzystania z drogi

publicznej nie ma cech posiadania konkretnego prawa cywilnego (w szczególności

posiadania służebności), lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności, jaką państwo

zapewnia każdemu obywatelowi. W tym wypadku posiadanie należy do podmiotu

publicznego. Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne jako

właściciele wykonują obowiązki nałożone przez prawo względem dróg publicznych.

Wykonywanie ich w okresie, gdy drogi nie były ich własnością, było więc

faktycznym korzystaniem z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, tak jakby

stanowiły własność państwową. Takie posiadanie ma charakter samoistny, a jego

główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby.

Trzeba jednak zauważyć, że w doktrynie pojawił się pogląd, iż pojęcie

władania na gruncie art. 73 ust.1 ustawy może być różnie rozumiane, tj. jako

faktyczne władztwo nad rzeczą lub jako wykonywanie zarządu drogą w sposób

określony ustawą o drogach publicznych. W tym drugim ujęciu oznacza, że

jednostka zarządzająca drogą publiczną utrzymuje ją, tj. odśnieża, remontuje,

modernizuje, umieszcza znaki drogowe itp.

Za administracyjnym charakterem tego władztwa mogłoby przemawiać samo

umiejscowienie tej regulacji, nie jest to jednak argument przekonywający. Należy

podkreślić, że art. 73 ust.1 ustawy dotyczy odjęcia prawa własności i nabycia go ex

lege przez podmioty publiczne, a wyrażenie „władanie” – w strukturze językowej

tego przepisu – w pierwszej kolejności odnosi się do nieruchomości

niestanowiących własności podmiotów publicznych przed dniem 1 stycznia 1999 r.,

a dopiero następnie do zajęcia ich pod drogi publiczne. Przede wszystkim jednak

sprawa o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości za

odszkodowaniem na podstawie art. 73 ust.1 ustawy ma ze swej istoty – o czym już

była mowa – charakter cywilny (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z

dnia 21 stycznia 2003 r., III CZP 78/02). Pojęcie „władanie” jest elementem definicji

posiadania zawartej w art. 336 k.c., wszystkie więc istotne wyrażenia zawarte w tym

przepisie wskazują na cywilistyczny charakter omawianej regulacji.

O posiadaniu i jego rodzaju decyduje w zasadzie wyłącznie sposób władztwa

nad rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez

właściciela, czyli władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem

samoistnym, władanie natomiast w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w

ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu

samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym.

W wypadkach, w których zarząd łączy się z faktycznym władztwem

nieruchomością za właściciela lub dotychczasowego posiadacza, nie stanowi on

posiadania w rozumieniu art. 336 k.c. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18

listopada 1992 r., III CZP 133/92, OSP 1993, nr 7-8, poz. 153 i uchwała składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1987 r., mająca moc zasady

prawnej, III CZP 47/87, OSNCP 1988, nr 7-8, poz. 91). Oczywiście, organy

państwowe ani komunalne nie zarządzały drogami imieniem właścicieli prywatnych

gruntów. Inaczej jest w wypadku, w którym zarząd organu państwowego wyraża się

sprawowaniem nad nieruchomością władztwa odpowiadającego wykonaniu

własności państwowej. Skoro Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego

działają przez swoje organy, a ich skutki powstają na rzecz tych podmiotów

publicznych, to faktyczne wykonywanie własności państwowej wobec

nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przed dniem 1 stycznia 1999 r. było ich

samoistnym posiadaniem.

Nie powinno budzić wątpliwości, że władztwo podmiotów publicznych do chwili

ich uwłaszczenia nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne było posiadaniem

w złej wierze, skoro dobrą wiarę wyłącza nie tylko pozytywna wiadomość o braku

uprawnienia, w tym wypadku nieposiadania tytułu własności, ale i brak takiej

świadomości spowodowany niedbalstwem. Gdy posiadacz jest w złej wierze,

właściciel ma możliwość wystąpienia z roszczeniami uzupełniającymi

uregulowanymi w art. 224-225 k.c.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęto, że roszczenie o wynagrodzenie za

korzystanie z rzeczy ma charakter obligacyjny i gdy powstaje, uzyskuje byt

samodzielny, co wyraża się tym, że może być dochodzone niezależnie od

roszczenia windykacyjnego i jest samodzielnym przedmiotem obrotu (por. wyroki

Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1997 r., II CKN 57/96, OSNC 1997, nr 6-7, poz.

92 i z dnia 14 lutego 1967 r., I CR 443/66, OSNCP 1967, nr 9, poz. 163 oraz

uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2002 r., III CZP 21/02,

OSNC 2002, nr 12, poz. 149).

Uwaga ta jest istotna, gdyż oznacza, że utrata własności rzeczy nie powoduje

utraty możliwości żądania wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy w okresie, w

którym właścicielowi własność jeszcze przysługiwała. Potwierdza to okoliczność, że

jednym z roszczeń uzupełniających jest możliwość żądania odszkodowania za

utratę rzeczy, które przysługiwać może dopiero wtedy, gdy ani prawo własności, ani

roszczenie windykacyjne nie wchodzą w rachubę. Ponadto sam fakt, że rzecz

została właścicielowi zwrócona i w rezultacie właścicielowi nie przysługuje już

roszczenie windykacyjne przeciwko byłemu posiadaczowi rzeczy, nie wyłącza

oczywiście możliwości żądania wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy w okresie, w

którym właściciel był pozbawiony posiadania, co wynika z unormowania zawartego

w art. 229 § 1 k.c.

Artykuł 73 ustawy nie wyłącza więc prawa właściciela nieruchomości do

żądania na podstawie art. 224 k.c. w związku z art. 225 k.c. wynagrodzenia za

bezumowne korzystanie przed dniem 1 stycznia 1999 r. z nieruchomości, która na

podstawie tego przepisu stała się z tym dniem własnością Skarbu Państwa lub

jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26

listopada 2004 r., V CK 252/04, "Izba Cywilna" 2005, nr 10, s. 45 i wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., SA/Wr 1507/94, nie

publ.).

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.