II UK 212/05

Sygn. akt II UK 212/05

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 czerwca 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Beata Gudowska (przewodniczący)

SSN Krystyna Bednarczyk

SSA Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca)

w sprawie z wniosku J. K.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

o rentę z tytułu niezdolności do pracy w związku z wypadkiem przy pracy

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 13 czerwca 2006 r.,

skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego […]

z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt (...),

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu

sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. wyrokiem z dnia

14 stycznia 2004 r. zmienił decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w

O. z dnia 25 września 2002 r., 1 czerwca 2003 r. i 6 sierpnia 2003 r. w ten sposób,

że przyznał J. K. prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w

związku z wypadkiem przy pracy na trwałe.

Sąd ten ustalił, że odwołujący pobierał w okresie od 23 marca 1983 r. do 31

stycznia 2001 r. rentę, ostatnio z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, w związku

z wypadkiem przy pracy, jakiemu uległ w dniu 13 sierpnia 1981 r. Decyzją z dnia 27

lutego 2001 r. organ rentowy wstrzymał wypłatę świadczenia. Sąd Okręgowy,

rozpoznając sprawę na skutek odwołania wnioskodawcy, zmienił tę decyzję i

przyznał mu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres jednego roku.

Wyrok Sądu został wykonany decyzją organu rentowego z dnia 25 września 2002

r., którą przyznano wnioskodawcy prawo do renty na okres do dnia 31 stycznia

2002 r. J. K. odwołał się od tej decyzji, wnosząc o przyznanie renty na stałe. Sąd

Okręgowy potraktował to żądanie jako nowy wniosek, wobec czego przekazał go

organowi rentowemu do rozpoznania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z

dnia 1 czerwca 2003 r. odmówił prawa do renty z tego powodu, że wnioskodawca

nie przedłożył dokumentacji leczniczej. Odmowę przyznania renty kolejną decyzją

organu rentowego z 6 sierpnia 2003 r. uzasadniono natomiast stwierdzeniem przez

lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zdolności wnioskodawcy do

pracy. Identycznej oceny stanu zdrowia odwołującego w aspekcie przesłanek

warunkujących prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w związku z

wypadkiem przy pracy dokonali biegli lekarze, z opinii których Sąd pierwszej

instancji dopuścił dowód w toku postępowania.

Oceniając zasadność odwołania wnioskodawcy, Sąd Okręgowy wskazał, że

zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 5

sierpnia 1983 r. w sprawie składu komisji lekarskich do spraw inwalidztwa i

zatrudnienia, trybu postępowania, trybu kierowania na badania przez te komisje

oraz szczegółowych zasad ustalania inwalidztwa (Dz. U. Nr 47, poz. 214), nie

wyznacza się badań kontrolnych dla osób, których inwalidztwo trwa nieprzerwanie

3

ponad 10 lat, licząc od dnia jego powstania. Okres dziesięcioletni w przypadku

wnioskodawcy, który pobierał rentę nieprzerwanie od 1983 roku, upłynął w 1993

roku, a zatem badanie kontrolne przeprowadzone w roku 1997 nie miało już

podstaw prawnych, bowiem odwołujący kilka lat wcześniej nabył prawo do stałej

renty właśnie z uwagi na uregulowanie zawarte w przytoczonym powyżej

rozporządzeniu.

Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 3

czerwca 2005 r. oddalił apelację organu rentowego od wyroku Sądu Okręgowego,

akceptując w całości pogląd prawny Sądu pierwszej instancji i wskazując

dodatkowo, że jest on zgodny z utrwalonym w tym przedmiocie orzecznictwem

Sądu Najwyższego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego wniósł organ rentowy, który

zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a

mianowicie § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw

Socjalnych z dnia 5 sierpnia 1983 r. w sprawie składu komisji lekarskich do spraw

inwalidztwa i zatrudnienia, trybu postępowania, trybu kierowania na badania przez

te komisje oraz szczegółowych zasad ustalania inwalidztwa (Dz. U. Nr 47, poz.

214) poprzez niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że

wnioskodawca pobierający świadczenie rentowe przez ponad 10 lat w czasie

obowiązywania tego rozporządzenia, uzyskał prawo do tego świadczenia na stałe,

a także art. 107 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z

Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz.

353 ze zm.) przez jego niezastosowanie, co jest równoznaczne z uznaniem

niedopuszczalności weryfikacji prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy osoby,

która pobierała świadczenie rentowe przez ponad 10 lat w okresie obowiązywania

rozporządzenia z 1983 roku.

Wskazując na takie podstawy, organ rentowy wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku oraz zmianę poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego

poprzez oddalenie odwołania wnioskodawcy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych Oddziału w O. z dnia 6 sierpnia 2003 r.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

4

Występujący w sprawie problem prawny wywoływał rozbieżności w

orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wyrokach z dnia 6 września 2000 r., II UKN

693/99 (OSNP 2002 nr 5, poz. 125) oraz z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN 747/00

(OSNP 2003 nr 21, poz. 522) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że nie jest

dopuszczalne kwestionowanie przez organ rentowy niezdolności do pracy osoby,

która przed 1 września 1997 r. była nieprzerwanie od dziesięciu lat inwalidą i z tego

tytułu pobierała rentę, a zmiana stanu prawnego od 1 września 1997 r. nie daje

podstaw do przeprowadzenia badań kontrolnych takich osób. Odmienne

stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2005 r., III UK 29/05

(dotychczas nie publikowany), przyjmując że dopuszczalne jest kwestionowanie

przez organ rentowy niezdolności do pracy osoby, która przed 1 września 1997 r.

była nieprzerwanie od dziesięciu lat inwalidą i z tego tytułu pobierała rentę, a

zmiana stanu prawnego od dnia 1 września 1997 r. nie jest przeszkodą do

przeprowadzenia badań kontrolnych takich osób.

Rozbieżności te usunęła, rozstrzygając występujący w sprawie problem

prawny, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia

2006 r., III UZP 2/05 (dotychczas nie publikowana), według której osoba będąca

przed dniem 1 września 1997 r. nieprzerwanie od 10 lat inwalidą i z tego tytułu

pobierająca rentę może być skierowana przez organ rentowy na badania lekarskie

w celu ustalenia jej niezdolności do pracy jako przesłanki prawa do renty (art. 107

ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych, jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.). W

uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wywiódł w szczególności, że przepis § 29

ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 5 sierpnia

1983 r. w sprawie składu komisji lekarskich do spraw inwalidztwa i zatrudnienia,

trybu postępowania, trybu kierowania na badania przez te komisje oraz

szczegółowych zasad ustalania inwalidztwa (Dz. U. Nr 47, poz. 214 ze zm.)

adresowany jest do komisji lekarskich, które wyznaczają termin badań kontrolnych.

Zawiera on zalecenie zaniechania przeprowadzenia badań kontrolnych w stosunku

do osób, co do których zakłada się brak szans na odzyskanie zdolności do pracy

albo ze względu na zaawansowany wiek, chyba że inwalidztwo jest spowodowane

urazem, którego skutki mogą ustąpić, albo ze względu na niemożność wyleczenia

5

w sytuacji, gdy trwające dziesięć lat leczenie nie odniosło skutku. Przepis ten

oznacza tylko tyle, że w określonych w nim okolicznościach komisja lekarska nie

musi czynić na orzeczeniu adnotacji o wyznaczeniu terminu badań. Przepis § 29

ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie może być rozumiany jako zakaz dokonywania

badań kontrolnych po dziesięciu latach trwania inwalidztwa, który nie obowiązuje

tylko w okolicznościach określonych w § 29 ust. 3, bo zakaz taki nie wynika z treści

tych przepisów.

Sąd Najwyższy podkreślił, że przepisy rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i

Spraw Socjalnych nie mogły mieć w żadnej mierze rangi ustawowej w zakresie

prawa do świadczeń uzależnionych od inwalidztwa. Przepisy rozporządzenia

regulowały jedynie zasady i sposób wykonywania czynności, natomiast nie były

objęte ich regulacją skutki tych czynności nawet w zakresie postępowania o

świadczenia, a w żadnym razie w sferze prawa do świadczeń. Te kwestie mogły

być uregulowane jedynie przepisami wyższej rangi.

Nie ma, według Sądu Najwyższego, podstaw do stwierdzenia, aby orzeczenie

wydane po dziesięciu latach trwania inwalidztwa nie odnosiło określonego

przepisach skutku. Analizowany przepis nie formułuje zakazu przeprowadzenia

przez komisję lekarską badania i wydania orzeczenia w przypadku skierowania na

badania przez organ rentowy. Przeciwnie, przepisy rozporządzenia nakładają na

komisję lekarską obowiązek przeprowadzenia badania i wydania orzeczenia w

stosunku do każdej osoby, która została na takie badania skierowana. Komisja

lekarska nie jest bowiem uprawniona do kontrolowania czynności podejmowanych

w postępowaniu przez organ rentowy, a tym bardziej do ich kwestionowania.

Wydanie przez komisję orzeczenia nie narusza więc prawa. Natomiast sama treść

orzeczenia, stanowiąca ocenę stanu zdrowia w rozumieniu przepisów regulujących

zasady ustalania inwalidztwa, może zostać podważona jedynie w trybie

odwoławczym lub w trybie stwierdzenia jego wadliwości przez Wojewódzkiego

Inspektora Orzecznictwa Inwalidzkiego. Jeżeli tryb ten został wyczerpany, nie

można uznać orzeczenia za niezgodne z prawem zarówno pod względem

formalnym, jak i merytorycznym. Natomiast bezskuteczność orzeczenia w tym

sensie, że nie może ono być podstawą do wydania decyzji, musiałaby wynikać z

treści przepisu aktu prawnego regulującego postępowanie przed organem

6

rentowym prowadzące do wydania decyzji. Organ rentowy musi wydać decyzję

stosownie do treści orzeczenia. Jeżeli orzeczenie stwierdzało brak inwalidztwa,

treść decyzji wyznaczał przepis art. 78 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o

zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze

zm.), przewidujący zmianę w prawie do świadczeń, między innymi w przypadku

stwierdzenia w wyniku badania lekarskiego braku inwalidztwa. Brak inwalidztwa

oznaczał odpadnięcie jednego z warunków wymaganych do uzyskania tego prawa,

co w konsekwencji powodowało ustanie prawa do świadczeń z mocy art. 87 pkt 1

ustawy.

Przepis § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych

nie miał żadnego odniesienia do uregulowań ustawowych. Był on przepisem

instrukcyjnym zawierającym wskazówki dla komisji lekarskich w zakresie

wykonywania czynności pomocnych dla organu rentowego w dalszym

postępowaniu. Jeżeli z przepisu § 29 ust. 1 pkt 2 mogły wynikać jakiekolwiek

uprawnienia dla świadczeniobiorcy, to co najwyżej takie, że jego niestawiennictwo

na badania kontrolne wyznaczone po upływie dziesięciu lat nieprzerwanego

inwalidztwa przy braku okoliczności określonych w § 29 ust. 3 nie wywoływało

skutków, o których mowa w art. 102 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepis ten stanowił, że

wypłatę świadczeń wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona do świadczeń nie

poddała się badaniu lekarskiemu bez uzasadnionych przyczyn, mimo wezwania

organu rentowego. W przypadku zastosowania przez organ rentowy tego przepisu,

uprawniony do świadczeń mógł się bronić w odwołaniu od decyzji zarzutem, że

uzasadnioną przyczyną niestawienia się na badanie było niewyznaczenie przez

komisję lekarską terminu badania kontrolnego. Jeżeli uprawniony do świadczeń

poddał się badaniu, orzeczenie komisji lekarskiej odnosiło taki sam skutek, jak

każde inne orzeczenie wydane w trybie rozporządzenia. Uregulowanie zawarte w §

29 ust. 1 pkt 2 nie miało na celu zapewnienia prawa do renty inwalidzkiej osobie,

która odzyskała zdolność do pracy. W stanie prawnym obowiązującym do 1

września 1997 r. przepis ten nie był podstawą prawną wyłączającą zastosowanie

art. 78 i art. 87 pkt 1 ustawy, jeżeli w wyniku badania lekarskiego stwierdzono brak

inwalidztwa.

7

Z dniem 1 września 1997 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28

czerwca 1996 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym i

ubezpieczeniu społecznym (Dz. U. Nr 100, poz. 461), nastąpiła zmiana stanu

prawnego. W związku z wydaniem na mocy upoważnienia ustawowego

rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 sierpnia 1997 r. w

sprawie orzekania o niezdolności do pracy dla celów rentowych (Dz. U. Nr 99, poz.

612), dotychczasowe rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1983 r. utraciło moc z dniem

1 września 1997r., a zatem nie mogło mieć zastosowania do postępowań

wszczętych po tej dacie. Postępowanie wszczęte z urzędu po dniu 1 września 1997

r. musiało się toczyć według przepisów postępowania obowiązujących od tej daty.

Badania lekarskie odbywały się według nowych zasad i osoby wezwane na takie

badania nie mogły powoływać się na nieobowiązujące przepisy postępowania.

Kolejna zmiana stanu prawnego nastąpiła z dniem 1 stycznia 1999 r. po

wejściu w życie ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych. W art. 187 ustawa zawiera obowiązek orzekania o

niezdolności do pracy na zasadach określonych w ustawie w stosunku do tych

rencistów, których termin badań kontrolnych wyznaczono przed 1 września 1997 r.

Wprowadzone zostały również między innymi przepisy regulujące obowiązki

świadczeniobiorców. Dotyczący tej materii przepis art. 126 stanowi, że osoba, która

złożyła wniosek o przyznanie świadczenia, do którego prawo uzależnione jest od

stwierdzenia niezdolności do pracy, oraz osoba mająca ustalone prawo do takiego

świadczenia jest zobowiązana, na żądanie organu rentowego, poddać się

badaniom lekarskim oraz na wniosek lekarza orzecznika badaniom

psychologicznym, jeżeli są one niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń

określonych ustawą. Z przepisu art. 134 ust. 1 pkt 3 wynika, że wypłatę świadczeń

wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona do świadczeń nie poddała się badaniu

lekarskiemu lub psychologicznemu bez uzasadnionych przyczyn, mimo wezwania

organu rentowego. W ujęciu tych przepisów każda osoba mająca ustalone prawo

do renty ma obowiązek poddania się badaniom lekarskim i nie może powoływać się

na brak uprawnień organu rentowego do wezwania jej na badanie. Może jedynie

usprawiedliwiać się przyczynami, które uniemożliwiły jej stawiennictwo w

wyznaczonym dniu. W przypadku przeprowadzenia badań orzeczenie lekarza

8

orzecznika stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie

świadczeń, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do

pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3). Stwierdzenie w

orzeczeniu lekarza orzecznika braku niezdolności do pracy (odzyskania zdolności

do pracy przez osobę poprzednio niezdolną do pracy) zobowiązuje organ rentowy

do wydania decyzji w trybie art. 107 ustawy, regulującego zmianę w prawie do

świadczeń uzależnionych od niezdolności do pracy, podobnie jak czynił to przepis

art. 78 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników. Stwierdzenie braku

niezdolności do pracy oznacza odpadnięcie warunku niezdolności do pracy

wymaganego do uzyskania prawa do renty na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W konsekwencji prawo do świadczeń ustawało z mocy art. 101 pkt 1, który stanowi,

że prawo do świadczeń ustaje, gdy ustanie którykolwiek z warunków wymaganych

do uzyskania tego prawa. W aktualnym stanie prawnym, tak samo jak w

poprzednim, nie ma podstawy prawnej do zachowania prawa do renty z tytułu

niezdolności do pracy przez osobę, która odzyskała zdolność do pracy. W

szczególności osoba mająca ustalone prawo do renty na podstawie przepisów

obowiązujących do dnia 1 września 1997 r. nie może powoływać się skutecznie na

przepis § 29 ust. 1 pkt 2 nieobowiązującego rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1983

r.

Według stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uzasadnieniu uchwały,

wszystkie te argumenty uzasadniają pogląd, że nie ma podstawy prawnej do

uznania za niedopuszczalne weryfikowania przez organ rentowy niezdolności do

pracy osoby, której prawo do renty zostało ustalone przed 1 września 1997 r. Organ

rentowy nie tylko jest uprawniony do takiej weryfikacji, lecz od tej daty ma

obowiązek ustalania, czy niezdolność do pracy ma charakter trwały, czy okresowy,

czy też nastąpiło odzyskanie zdolności do pracy. Obowiązek taki istnieje

niezależnie od okresu trwania poprzednio ustalonego inwalidztwa. Osoba, która

odzyskała zdolność do pracy, nie może powoływać się na to, że nowe

uregulowania są mniej korzystne od dotychczasowych, jeżeli przestała spełniać

warunek niezdolności do pracy. Organ rentowy ma obowiązek upewniania się, czy

osoba, której przyznano uprzednio rentę z tytułu niezdolności do pracy, nie

odzyskała zdolności do pracy. Żaden z przepisów ustaw ani przepisów aktów

9

wykonawczych nie stoi na przeszkodzie w wykonywaniu przez organ rentowy tego

obowiązku, gdyż takie uregulowanie byłoby sprzeczne ze sformułowaną w art. 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił

stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 stycznia 2006

r., III UZP 2/05, wobec czego uwzględniając skargę kasacyjną, z mocy art. 39815

§

1 k.p.c. i art. 39821

w związku z art. 108 § 2 k.p.c., orzekł jak w sentencji.