III CSK 138/05

Wyrok z dnia 4 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05

Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną tzw.

zaniechaniem legislacyjnym powstaje tylko wtedy, gdy prawa jednostek –

przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy – nie

mogą być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu

normatywnego.

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)

Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)

Sędzia SN Zbigniew Strus

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala

Specjalistycznego, Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B.P.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Sejm Rzeczypospolitej

Polskiej i Ministra Skarbu Państwa o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie

Cywilnej w dniu 4 sierpnia 2006 r. skargi kasacyjnej powoda i skargi kasacyjnej

pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa od wyroku Sądu

Apelacyjnego w Lublinie z dnia 20 lipca 2005 r.

uchylił zaskarżony wyrok w pkt I, II i IV i w tym zakresie przekazał sprawę

Sądowi Apelacyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Szpital Specjalistyczny, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki

Zdrowotnej w B.P., domagał się od pozwanego Narodowego Funduszu Zdrowia w

W. oraz od dopozwanego na podstawie art. 194 § 3 k.p.c. Skarbu Państwa – Sejmu

Rzeczypospolitej Polskiej zasądzenia kwoty 9 669 302,51 zł. Roszczenie wobec

Narodowego Funduszu Zdrowia powód wywodził z nienależytego wykonania

zobowiązania z umów o świadczenie usług zdrowotnych, a w stosunku do Sejmu

Rzeczpospolitej Polskiej z czynu niedozwolonego, który sprowadzał się do tzw.

bezprawia legislacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. Sąd Okręgowy w Lublinie zasądził

od pozwanego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Sejm na rzecz powoda

kwotę 9 669 302,51 zł, a powództwo wobec Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił,

ustalając, że z dniem 1 stycznia 2001 r. powodowy Szpital został objęty przepisami

ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu

przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw

(Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm. – dalej: „u.n.s.k.w.”), której art. 4a spowodował

u powoda wzrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia o 203 zł na każdego

pracownika w 2001 r., a w 2002 r. o kwotę 313,23 zł. Zmiany legislacyjne

spowodowały także konieczność waloryzacji wynagrodzeń w 2003 r. Z art. 4a ust. 1

i 2 u.n.s.k.w. powstały indywidualne roszczenia pracowników samodzielnych

publicznych zakładów opieki zdrowotnej wobec ich pracodawców o wypłatę wyżej

wymienionych kwot. Umowy, zawarte przez powoda z poprzednikiem prawnym

pozwanego Funduszu, a następnie z Funduszem, nie uwzględniały skutków wejścia

w życie wspomnianej regulacji prawnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ulegało wątpliwości, że powód poniósł

szkodę, która wynikała ze zwiększenia straty finansowej na skutek powstania

wymagalnych zobowiązań z tytułu podwyżek wynagrodzeń wraz z tzw. pochodnymi

oraz kosztów sądowych, którymi sądy pracy sukcesywnie obciążały powoda jako

stronę przegrywającą procesy wytaczane przez pracowników. Szkoda, jaką poniósł

powód, jest szkodą w rozumieniu art. 361 § 2 k.c., a jej wysokość obrazuje bogata

dokumentacja złożona do akt sprawy. Powód dowiódł, że szkoda nie została

wyrównana, podczas gdy pozwany Skarb Państwa – Sejm nie zdołał wykazać

zasadności zarzutu, iż powstała ona z winy powoda.

Zdaniem Sądu Okręgowego, podstawę odpowiedzialności powinien stanowić

art. 77 § 1 Konstytucji i art. 417 k.c. W celu uzasadnienia tego zapatrywania Sąd

pierwszej instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18

grudnia 2002 r., K 43/01, a także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września

2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz. 179). Przyjął, że reprezentacja

Skarbu Państwa przez Sejm w świetle art. 67 § 2 k.c. w ówczesnym brzmieniu jest

uzasadniona, gdyż odpowiedzialność Skarbu Państwa wiąże się z działalnością

legislacyjną, do której Sejm i Senat, jako organy władzy publicznej, są powołane na

podstawie art. 95 ust. 1 Konstytucji.

Oddalenie roszczenia powoda wobec Narodowego Funduszu Zdrowia było

konsekwencją przyjęcia, że powód poniósł szkodę na skutek ustanowienia wadliwej

regulacji prawnej, co a limine przesądzało niedopuszczalność przyjęcia

odpowiedzialności Funduszu, która mogłaby być oparta tylko na podstawie

kontraktowej (art. 471 k.c.).

Od powyższego wyroku wnieśli apelację powód oraz pozwany Skarb Państwa.

Na skutek apelacji pozwanego, wyrokiem z dnia 20 lipca 2005 r. Sąd Apelacyjny w

Lublinie zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że zasądzoną na rzecz powoda

kwotę 9 669 302,51 zł obniżył do kwoty 5 103 647 zł, w pozostałej części apelację

pozwanego oddalił i odrzucił apelację powoda.

Przyczyną odrzucenia apelacji powoda było skierowanie jej przeciwko

nieistniejącemu orzeczeniu, powód domagał się bowiem zasądzenia dodatkowo

kwoty 1 159 752,81 zł, o którą rozszerzył powództwo, a także odsetek od

zasądzonego odszkodowania, podczas gdy Sąd pierwszej instancji o tych

roszczeniach nie orzekał, powód zaś nie żądał uzupełnienia wyroku (art. 351 § 1

k.p.c.).

Apelację pozwanego Skarbu Państwa Sąd drugiej instancji uznał częściowo

za zasadną, jakkolwiek dotyczyło to jedynie wysokości odszkodowania, nie zaś

samej zasady odpowiedzialności. Wbrew zarzutowi apelacji, nie zachodziła

nieważność postępowania ze względu na brak zdolności sądowej pozwanego. Sejm

nie był stroną; za stronę uznać należy Skarb Państwa jako osobę prawną, która

działa za pośrednictwem właściwych jednostek organizacyjnych (stationes fisci).

W chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w art. 67 k.p.c. nie było jeszcze

§ 3, ustalającego szczególne zasady reprezentacji Skarbu Państwa w sprawie o

naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie lub niewydanie aktu

normatywnego, rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego było zatem prawidłowe. Nie

zmienia to faktu, że na etapie postępowania apelacyjnego, ze względu na zmianę

stanu prawnego, konieczne jest reprezentowanie Skarbu Państwa przez Ministra

Skarbu Państwa.

Zarazem Sąd Apelacyjny nie podzielił argumentacji zawartej w piśmie

procesowym Ministra Skarbu Państwa, w którym stwierdzono, że przepisy § 2 i 3 w

art. 67 k.p.c. nie mają charakteru konkurencyjnego i § 3 powinien być stosowany

obok, a nie zamiast § 2. Z tego względu wniosek o wezwanie do udziału w sprawie

Ministra Zdrowia nie mógł być uwzględniony.

Sąd Apelacyjny uznał, że tzw. bezprawie legislacyjne jest szczególną postacią

czynu niedozwolonego, za który ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa. Fakt, że

art. 4a u.n.s.k.w. uznano za zgodny z Konstytucją, nie może przesądzać, iż nie

miało ono miejsca, skoro ustawodawca, nakładając na pracodawców obowiązek

dodatkowego świadczenia, nie określił zarazem jednoznacznie podmiotu, na którym

spoczywa odpowiedzialność finansowa oraz nie uregulował zasad wyrównania

samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej powstałych w wyniku tego

dodatkowych kosztów.

Tak skonstruowany przepis zawiera luki, ponieważ nie tworzy

„instrumentarium”, które pozwoliłoby dokonać wypłaty podwyżek wynagrodzeń z

jednoczesnym zagwarantowaniem, że ich obligatoryjne przeprowadzenie nie

spowoduje uszczerbku u zobowiązanego pracodawcy. Prawidłowość oparcia

odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie deliktowej, w świetle wyroku Sądu

Najwyższego z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03, nie budzi zdaniem Sądu

Apelacyjnego wątpliwości. Dodatkowo na uwzględnienie zasługuje fakt, że w

wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia18 grudnia 2002 r., K 43/01, wyraźnie

wskazano, że konstytucyjność art. 4a u.n.s.k.w. jest uwarunkowana przez tworzenie

w ten sposób współodpowiedzialności systemu finansów publicznych za wykonanie

jego dyspozycji.

Za udowodniony uznał Sąd fakt powstania szkody, która wynika z

konieczności realizowania zasądzanych i egzekwowanych od powodowego Szpitala

kwot podwyżek, a także związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wejściem w

życie spornej regulacji ustawowej a powstaniem indywidualnych roszczeń

pracowniczych. Tym samym zwiększyły się zobowiązania Szpitala jako

pracodawcy, które wpłynęły na rozmiar kosztów jego działalności i straty

finansowej.

Rozważając wysokość i zakres szkody, Sąd Apelacyjny zauważył, że kwestia

ta nie była przedmiotem analizy w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego. Biorąc

pod uwagę poglądy wyrażone w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 24 września

2003 r., I CK 143/03 oraz z dnia 15 października 2004 r., II CK 475/03 (nie publ.)

uznał, że dokładne oznaczenie wysokości szkody może okazać się niemożliwe, a

co najmniej utrudnione, co uprawnia do zastosowania art. 322 k.p.c. Na podstawie

analizy sprawozdań finansowych oraz własnych wyliczeń Sąd ustalił, że skutki

przyrostu wynagrodzeń wyniosły u powoda ogółem za 2001 i 2002 r. kwotę

6 064 106,22 zł.

Nie równoważy ona jednak tego, co pozwany powinien zapłacić powodowi,

gdyż na ostateczną wysokość zasądzonego świadczenia miał wpływ podniesiony w

apelacji przez Kancelarię Sejmu zarzut przedawnienia roszczenia. Trzyletni termin

przedawnienia z art. 442 § 1 k.c. zaczyna bieg od dnia, w którym poszkodowany

dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Zdaniem Sądu

Apelacyjnego, powód mógł dowiedzieć się o szkodzie najpóźniej w dniu wejścia w

życie nowelizacji ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie

kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o

zmianie niektórych ustaw, tj. dnia 24 stycznia 2001 r. Osobę odpowiedzialną, którą

jest Skarb Państwa, wezwano na wniosek powoda do udziału w sprawie 20 maja

2004 r. Na tej podstawie Sąd uznał za przedawnione roszczenia powoda do kwoty

960 459,49 zł, co skutkowało ustaleniem ostatecznej wysokości świadczenia

należnego powodowi w wysokości 5 103 647 zł.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie wnieśli powód oraz

pozwany Skarb Państwa – Minister Skarbu Państwa. (...)

Powód wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I ppkt

1, 2 i 3 oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi drugiej

instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie

postępowania przed Sądem Apelacyjnym. (...)

Pozwany Skarb Państwa wnosił o uchylenie w całości wyroku Sądu

Apelacyjnego w Lublinie i o przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego

rozpoznania, a w razie nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia

przepisów postępowania, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie

co do istoty sprawy przez oddalenie powództwa. (...)

Na podstawie art. 3988

§ 1 k.p.c., Prokurator Generalny wyraził stanowisko, że

obie skargi kasacyjne – jakkolwiek z różnych przyczyn – zasługują na

uwzględnienie. Za nieuzasadniony uznał argument pozwanego, jakoby wykluczona

była w przedmiotowej sprawie odpowiedzialność Skarbu Państwa na podstawie art.

77 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 417 k.c., albowiem art. 4a u.n.s.k.w.

rzeczywiście stanowi regulację fragmentaryczną. Przyznał natomiast rację

pozwanemu, że ustalony stan faktyczny nie pozwalał na przyjęcie, iż powód poniósł

rzeczywistą szkodę w określonym rozmiarze. Zarzut naruszenia art. 322 k.p.c.

okazał się zatem usprawiedliwiony.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej powodowego Szpitala Prokurator

Generalny podzielił zapatrywanie, że doszło do naruszenia art. 442 § 1 k.c. Skoro

przepis ten został sformułowany w sposób koniunktywny, to samo wejście w życie

spornej regulacji prawnej nie mogło stanowić zdarzenia wyznaczającego początek

biegu terminu przedawnienia. Strona powodowa w dniu 24 stycznia 2001 r. mogła

co najwyżej domyślać się, że możliwe jest niebezpieczeństwo poniesienia przez nią

w przyszłości szkody, jednakże przynajmniej do końca 2001 r. miała podstawy

sądzić, że renegocjacje umowy z L. Kasą Chorych zapobiegną jej powstaniu. Do

przedawnienia dochodzonego roszczenia zatem nie mogło dojść.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Odnośnie do skargi kasacyjnej strony powodowej. (...)

W pierwszej kolejności wymagają rozstrzygnięcia zarzuty dotyczące

naruszenia prawa procesowego. Zarzutów naruszenia art. 382, 233 § 1 i art. 328 §

2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c. nie badano merytorycznie, skarżący bowiem

uzasadnił w tym zakresie drugą podstawę kasacyjną głównie potrzebą oceny

prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś zasadności

nieuwzględnienia przez Sąd Apelacyjny określonych dowodów, świadczących, że

składki ubezpieczenia społecznego od wynagrodzeń pracowniczych, które

obowiązany jest pokrywać pracodawca, powinny być zaliczone na poczet szkody.

Należy przypomnieć, że art. 78 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do

całościowego, merytorycznego rozpoznania jego sprawy przez dwie instancje. Rolę

kontrolną wobec sądu rzeczowo właściwego do rozpoznania sprawy spełnia zatem

sąd drugiej instancji, który bada również to, czy w świetle ujawnionych i

przeprowadzonych przed sądem niższym dowodów, ustalenia faktyczne

odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego, natomiast funkcją Sądu

Najwyższego jest czuwanie nad prawidłowością wykładni prawa przez sądy

powszechne i jednolitością orzecznictwa (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia

4 lutego 2000 r., II CZ 178/99, OSNC 2000, nr 7-8, poz. 147). Z tego względu Sąd

Najwyższy nie może oceniać prawidłowości rozumowania sądów meriti o faktach.

Powód podniósł również zarzut naruszenia przez Sąd drugiej instancji art. 386

§ 3, art. 355 § 1 i art. 67 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c. Uzasadniając go zwrócił

uwagę, że apelację wniosła Kancelaria Sejmu, chociaż jako właściwa jednostka

Skarbu Państwa został wskazany w części dyspozytywnej orzeczenia Sądu

pierwszej instancji Sejm. Rozpoznano zatem środek odwoławczy, który nie

pochodził od strony.

Na wstępie należy zauważyć, że Skarb Państwa jest szczególną osobą

prawną, nie mając bowiem „organów” w rozumieniu cywilistycznym, zgodnym z art.

38 k.c., musi działać przez swoje jednostki organizacyjne. Są one pozbawione

osobowości prawnej, a ich właściwość i zakres działania w imieniu Skarbu Państwa

są niejednokrotnie trudne do jednoznacznego określenia. W istocie ocena

właściwości stationis fisci dla potrzeb obrotu cywilnoprawnego nie może

abstrahować od ich charakteru prawnego, który jest wyznaczony przepisami prawa

publicznego, a w szczególności Konstytucją, ustawami ustrojowymi odnoszącymi

się do działalności poszczególnych organów państwa, wreszcie również ustawą z

dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej jest jednym z organów władzy publicznej,

sprawującym władzę ustawodawczą (art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 Konstytucji).

Trudno jednakże stwierdzić, aby był on „państwową jednostką organizacyjną” w

rozumieniu art. 67 § 2 k.p.c., wymagałoby to bowiem takiego stopnia

„zorganizowania” jego działalności, który polegałby również na wyposażeniu go w

określone składniki mienia państwowego (art. 441

§ 1 k.c.) wraz z przyznaniem

pewnych uprawnień właścicielskich w stosunku do wyodrębnionej części mienia

Skarbu Państwa.

Trzeba także zauważyć, że organ władzy publicznej działa na podstawie i w

granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Ustawa zasadnicza wyznacza zatem Sejmowi

określone funkcje polityczne i nie dopuszcza bezpośredniego wykonywania przez

ten organ żadnych zadań gospodarowania ani czynności prawnych dotyczących

mienia Skarbu Państwa. Sejm nie jest zorganizowany w żadnej ze znanych ustawie

o finansach publicznych form organizacyjno-prawnych, do jakich należy w

szczególności jednostka budżetowa (art. 22 ustawy o finansach publicznych). Taką

jednostkę stanowi natomiast Kancelaria Sejmu, która jest, zgodnie ze statutem

ustalonym zarządzeniem nr 6 Marszałka Sejmu z dnia 21 marca 2002 r., urzędem

służącym Sejmowi i jego organom w zakresie prawnym, organizacyjnym,

doradczym, finansowym i technicznym (§ 1 ust. 1 statutu).

Mając na względzie wcześniejsze rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego

(postanowienie z dnia 26 kwietnia 2006 r., II CZ 23/06, nie publ.) stwierdzić należy,

że wobec określonego brzmienia sentencji orzeczenia Sądu Okręgowego, Sąd

Apelacyjny prawidłowo rozpoznał środek zaskarżenia pochodzący od Kancelarii

Sejmu, która gospodaruje mieniem państwowym, wydzielonym i przyznanym na

potrzeby działania tego organu władzy ustawodawczej i w razie prawomocnego

rozstrzygnięcia o jego odpowiedzialności cywilnej wobec powoda, jako jedyna

byłaby zdolna spełnić zasądzone świadczenie. Prowadzi to do uznania

wspomnianego zarzutu skargi strony powodowej za bezzasadny.

Skarżący wywiódł, że zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny uchybił art. 442

§ 1 k.c., który określa dwie koniunktywne przesłanki rozpoczęcia biegu

przedawnienia: dowiedzenie się przez poszkodowanego o szkodzie oraz o osobie

zobowiązanej do jej naprawienia. Szkoda zatem, rozumiana jako zmniejszenie

aktywów lub zwiększenie pasywów poszkodowanego, musi być realna, tj. już

istniejąca i uświadomiona, przy czym oceniając tę ostatnią przesłankę, należy mieć

na względzie okoliczności intersubiektywnie sprawdzalne, nie zaś jakikolwiek

domniemany, subiektywny stan świadomości poszkodowanego.

Zdaniem Sądu Najwyższego, przy założeniu, że w ogóle zachodzi przypadek

odpowiedzialności Skarbu Państwa za czyn niedozwolony, wejście w życie ustawy

nowelizującej ustawę negocjacyjną przez dodanie do niej art. 4a nie może

wyznaczać początku biegu terminu przedawnienia. Zdarzeniem wyrządzającym

powodowi szkodę było bowiem dopiero powstanie wymagalnych zobowiązań wobec

pracowników.

Należy również zauważyć, że skutki prawne art. 4a u.n.s.k.w. w chwili

uchwalania i wejścia w życie tego przepisu nie były oczywiste. Samodzielne

publiczne zakłady opieki zdrowotnej, mając niezależnie od swojej woli i realnych

możliwości finansowych obowiązek podwyższenia wynagrodzeń pracowniczych,

mogły oczekiwać, że zostanie to w określony sposób zrekompensowane. Powód

zgłaszał takie żądania pod adresem L. Regionalnej Kasy Chorych już w styczniu

2001 r., jednak należy mieć także na względzie fakt, że termin ostatecznego

rozliczenia strony umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2001 r.

ustaliły dopiero na dzień 25 stycznia 2002 r., a po zawarciu umowy limit finansowy

świadczeń dwukrotnie podwyższano aneksami.

Te fakty wskazują na nietrafność założeń, którymi kierował się Sąd

Apelacyjny, uznając roszczenie za przedawnione. Jest natomiast pewne, że co

najmniej do końca 2001 r. powód, podobnie jak inne samodzielne publiczne zakłady

opieki zdrowotnej, nie mógł mieć świadomości tego, kto w imieniu państwa może

ponosić odpowiedzialność finansową za skutki podwyżek wynikających z art. 4a

u.n.s.k.w.

Należy zgodzić się z powodem, że z art. 361 § 1 k.c. w związku z art. 4a

u.n.s.k.w nie można wywodzić jakichkolwiek ograniczeń co do ram czasowych

odpowiedzialności za skutki finansowe podwyższenia wynagrodzeń pracowników

publicznej służby zdrowia. Mimo przejściowego charakteru art. 4a u.n.s.k.w.,

podwyżka wynikająca z tego przepisu ma charakter trwały i również po 2002 r.

pracodawca nie ma możliwości powtórnego zmniejszenia raz podwyższonego

wynagrodzenia. Innymi słowy, regulacja ustawowa stała się elementem

indywidualnych stosunków pracy (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 maja

2004 r., II PZP 7/04, OSNP 2004, nr 19, poz. 327). Zasadny jest zatem wniosek, że

doszło do ukształtowania normy prawnej przewidującej wyższe niż dla ogółu

zatrudnionych minimalne wynagrodzenie za pracę.

Jest także oczywiste, że na powodzie jako płatniku, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 3

w związku z art. 22 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń

społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), ciąży bezwzględny obowiązek

opłacenia od wynagrodzenia brutto tzw. pochodnych – w postaci połowy składki na

ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz całości składki ubezpieczenia

wypadkowego. Skoro wejście w życie nowelizacji ustawy negocjacyjnej

spowodowało – zgodnie ze wspomnianą ustawą o ubezpieczeniach społecznych –

automatyczne podwyższenie ogólnej sumy składek opłacanych przez powoda jako

płatnika, to nie można kwestionować istnienia adekwatnego związku przyczynowo-

skutkowego pomiędzy tymi zdarzeniami.

Odnośnie do skargi kasacyjnej pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Skarbu

Państwa.

Trudno w całości podzielić zarzut naruszenia art. 67 § 2 i 3 k.p.c. w brzmieniu

obowiązującym w chwili wyrokowania przez Sąd drugiej instancji. Należy

przypomnieć, że § 3 w art. 67 k.p.c. został dodany przepisem art. 1 pkt 1 ustawy z

dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz

ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98), z

mocą obowiązującą od dnia ogłoszenia tej ustawy, tzn. od dnia 21 stycznia 2005 r.

Uchylenie zaś art. 67 § 3 k.p.c. nastąpiło z dniem 15 marca 2006 r. na mocy art. 68

pkt 3 lit. b ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa

(Dz.U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.).

Już na podstawie argumentów językowo-logicznych można dowieść, że § 3 w

art. 67 k.p.c. stanowił w przedmiocie reprezentacji procesowej Skarbu Państwa lex

specialis w stosunku do zasady określonej w § 2. W sposób niebudzący istotnych

wątpliwości wynika to ze sformułowania o „podejmowaniu czynności procesowych

za Skarb Państwa”, które pojawiło się w obu paragrafach wspomnianego artykułu,

przy czym w nadal obowiązującym § 2 następuje stwierdzenie ogólne, odnoszące

się do wszelkich kategorii spraw, w których Skarb Państwa uczestniczy jako strona,

natomiast w § 3 ustawodawca bardzo wyraźnie ustanowił normę o charakterze

wyjątkowym i o zakresie rodzajowo ograniczonym tylko do pewnego kręgu

przypadków, określanych mianem „bezprawia legislacyjnego”. Wobec tego można

przyjąć, że celem ustawodawcy było ukształtowanie zasady, iż za Skarb Państwa

podejmuje działania w procesie jeden określony organ, a tylko wyjątkowo, gdyby

szkoda została wyrządzona przez działanie lub zaniechanie legislacyjne o randze

ustawowej, Skarb Państwa reprezentuje Minister Skarbu Państwa, gdy zaś chodzi o

wydanie bądź niewydanie aktu niższego rzędu (rozporządzenia) – ten organ, w

którego zakresie właściwości leży jego ustanowienie.

Powyższy wniosek potwierdzają także materiały z prac sejmowych nad

ustawą z dnia 22 grudnia 2004 r. Wynika z nich, że intencją ustawodawcy było

wyeliminowanie sytuacji, w której statione fisci Skarbu Państwa miałby być Sejm.

Minister Skarbu Państwa miał zatem, na podstawie art. 67 § 3 k.p.c., przejąć

obowiązki reprezentanta Skarbu Państwa „na zasadzie wyłączności”.

Powyższe uwagi mają charakter historyczny, gdyż obecnie reprezentację

procesową Skarbu Państwa wykonuje Prokuratoria Generalna. Dotyczy to w

szczególności spraw z zakresu odpowiedzialności za szkodę spowodowaną

wydaniem lub niewydaniem aktu prawnego rangi ustawowej (art. 8 ust. 2 ustawy o

Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa).

Należy zgodzić się z pozwanym Ministrem Skarbu Państwa co do

procesowego charakteru normy art. 67 § 3 k.p.c. Przepis ten, tak jak obowiązujący

art. 8 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, nie rozstrzygał o

tym, jaki podmiot będzie odpowiedzialny w płaszczyźnie prawa materialnego.

Trafnie również wskazał skarżący na istotny problem prawny wynikający z

brzmienia art. 1060 k.p.c. Kolizja pomiędzy art. 67 § 3 k.p.c. a art. 1060 k.p.c.

została już jednak wyeliminowana, gdyż zgodnie z art. 1060 § 11

k.p.c., w sprawach

o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy, rozporządzenia Rady

Ministrów lub rozporządzenia innego organu konstytucyjnie do tego powołanego,

niezgodnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, a

także w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez niewydanie takiego aktu

normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, wierzyciel –

wskazując na tytuł egzekucyjny – wzywa do spełnienia świadczenia bezpośrednio

ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, który jest obowiązany spełnić

niezwłocznie świadczenie stwierdzone tytułem egzekucyjnym ze środków

utworzonej w ramach budżetu państwa rezerwy celowej.

Przepis w tym brzmieniu charakteryzuje niespójnością z innymi normami, w

szczególności z przepisami ustawy o Prokuratorii Generalnej oraz ustawy z dnia 8

sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi

Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 493 ze zm.), w których wyraźnie rozróżnia się

występowanie za Skarb Państwa w sferze stosunków regulowanych przez prawo

materialne od reprezentacji czysto procesowej. Usprawiedliwieniem dla jego

utrzymania w obecnym stanie prawnym może być jedynie potrzeba uniknięcia

sytuacji, w której wierzyciel nie jest pewny, od jakiego organu państwa lub

państwowej jednostki organizacyjnej może uzyskać zasądzone od Skarbu Państwa

świadczenie. Niezależnie od oceny tego rozwiązania legislacyjnego trzeba uznać,

że brzmienie ustawy jest kategoryczne i jasne, dopóki zatem ta regulacja nie

zostanie zmieniona bądź nie zostanie uznana przez Trybunał Konstytucyjny za

sprzeczną z ustawą zasadniczą, dopóty Sąd Najwyższy ani sąd powszechny nie

jest władny podawać jej sensu w wątpliwość.

Nie można zasadnie twierdzić, jak to czyni pozwany, że w świetle okoliczności

sprawy zachodziła potrzeba reprezentowania Skarbu Państwa przez Ministra

Zdrowia. Jest tak choćby dlatego, że art. 34 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o

działach administracji rządowej (jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze

zm.) ogranicza zadania ministra kierującego określonym działem administracji

rządowej do przedkładania inicjatyw i projektów aktów normatywnych na

posiedzenia Rady Ministrów. Pośredni wpływ Ministra Zdrowia na kształt projektów

ustaw, wynikający z kolegialnego charakteru prac Rady Ministrów oraz jej

współdziałania z organami ustawodawczymi oraz Prezydentem, nie pozwala

przyjąć, że istnieje normalny związek przyczynowy pomiędzy brakiem inicjatyw

legislacyjnych a treścią ustaw regulujących finansowanie systemu opieki zdrowotnej

(zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2006 r., V CSK 110/05, nie publ.).

Sąd Najwyższy w pełni podziela zasadność zarzutu obrazy art. 322 k.p.c.

Skarżący trafnie stwierdził, że sąd orzekający nie może sięgać po ten przepis jako

swoiste ułatwienie w przypadku, gdy zgromadzone w sprawie dowody nie

pozwalają na rozstrzygnięcie o przedmiocie sporu. Celem tego przepisu nie jest

wyręczanie powoda, na którym ciąży obowiązek wykazania zasadności

dochodzonego roszczenia zgodnie z art. 6 k.c. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z

dnia 24 marca 2000 r., I CKN 559/98, nie publ.). Charakter sprawy i obiektywna

niemożliwość lub nadmierna trudność precyzyjnego określenia wysokości szkody

przesądza więc dopuszczalność powoływania się na art. 322 k.p.c. Zdaniem Sądu

Najwyższego, charakter sprawy niniejszej, której przedmiotem było żądanie

wyrównanie uszczerbku spowodowanego przez wypłatę wynagrodzeń osobowych i

pochodnych od nich składek ubezpieczenia społecznego, w żadnym razie nie

uzasadniał odwołania się do omawianego przepisu, gdyż roszczenia tego rodzaju

ze swej istoty zawsze są ściśle udokumentowane (m.in. zapisami w księgach

rachunkowych), a więc również obiektywnie możliwe do sprecyzowania.

Podzielić należy zasadność zarzutu naruszenia art. 77 § 1 Konstytucji w

związku z art. 417 k.c. Zdaniem Sądu Najwyższego, nie są oczywiste powody, dla

których Sąd Apelacyjny przyjął, że w sprawie zachodzi przypadek

odpowiedzialności Skarbu Państwa za tzw. bezprawie legislacyjne. Oczywiście, nie

ulega wątpliwości, że zaniechanie wydania we właściwym czasie koniecznych – z

punktu widzenia regulacji konstytucyjnej – przepisów ustawodawstwa zwykłego

może stanowić przesłankę przyznania odszkodowania ze strony Skarbu Państwa,

jeżeli przez zaniechanie stanowienia prawa doszło do naruszenia interesu

jednostek (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001, SK 18/00,

OTK Zb.Urz. 2001 nr 8, poz. 256, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 maja

2003 r., III CZP 34/03, "Prokuratura i Prawo" 2004, nr 2, poz. 30, wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz.

103). Jednak aby można było mówić o odpowiedzialności państwa za zaniechanie

legislacyjne, powinny być spełnione dodatkowe warunki. Z jednej zatem strony, z

nadrzędnego źródła prawa (w danym wypadku – z Konstytucji) powinny w sposób

jasny i bezwarunkowy wynikać określone gwarancje na rzecz jednostek, a z drugiej,

powinien im odpowiadać taki stan rzeczy, w którym w ogóle brak norm niższego

rzędu, stanowiących urzeczywistnienie tych gwarancji, a więc umożliwiających

zrealizowanie wynikających z nich indywidualnych roszczeń (zob. uzasadnienie

wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1991 r. w

sprawie A. Frankovich oraz D. Bonifaci i in. przeciwko Republice Włoskiej, sygn.

poł. spraw C–/90 i C-9/90, ECR 1991 s. I-05357, Eur-LEX nr 61990J0006).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozważanej sprawy należy

zauważyć, że doszło do oddalenia powództwa Szpitala przeciwko Narodowemu

Funduszowi Zdrowia. Ponieważ wyrok w tej części nie został zaskarżony, Sąd

Apelacyjny nie objął go całościową kontrolą w postępowaniu apelacyjnym,

jednoznacznie przyjmując, że zachodzi przypadek ustanowienia wadliwej legislacji,

skutkującej odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa na podstawie

deliktowej. Brak wszechstronnego wyjaśnienia przyczyn przyjętego rozstrzygnięcia

jest jednak istotnym niedostatkiem zaskarżonego orzeczenia, trzeba bowiem

zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiły się różne

zapatrywania na problem wadliwości art. 4a u.n.s.k.w. i wynikających stąd

konsekwencji prawnych.

Stanowisko Sądu Apelacyjnego jest przedstawione w sposób zbyt

powierzchowny. Sąd ten powołał się na poglądy przyjęte m.in. w wyrokach Sądu

Najwyższego z dnia 16 lutego 2005 r., IV CK 541/04 (OSP 2006, nr 1, poz. 3) oraz

z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz. 179), jednakże

np. w wyroku z dnia 17 marca 2005 r., III CK 405/04 (OSNC 2006, nr 2, poz. 36)

Sąd Najwyższy przyjął, że Narodowy Fundusz Zdrowia może być ustawowo

zobowiązany z tytułu podwyższenia wynagrodzeń pracowników służby zdrowia. Co

prawda, nie może to oznaczać, że samodzielnym publicznym zakładom opieki

zdrowotnej przysługuje pełna rekompensata wydatków na podwyższenie

wynagrodzeń, w uzasadnieniu tego orzeczenia przyjęto jednak, że istnieje pewne

„instrumentarium” tworzące współodpowiedzialność sektora finansów publicznych

za skutki tych podwyżek, na które, zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z 18 grudnia 2002 r., K 43/01, składają się m.in. dodatkowe środki

z podnoszonej corocznie składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne, a także

umorzenie przez Skarb Państwa zobowiązań z tytułu pożyczek udzielonych kasom

chorych w latach 2001 i 2002.

Stąd też należy uznać, że mimo ewidentnych niedostatków zakwalifikowanie

art. 4a u.n.s.k.w. jako szczególnego przypadku „patologicznej legislacji” nie jest

bezdyskusyjne i z pewnością wymaga bardziej przekonującego uzasadnienia niż

przeprowadzone przez Sąd Apelacyjny. Odpowiedzialność Skarbu Państwa ex

delicto jest rozwiązaniem ostatecznym (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11

kwietnia 2006 r., I CSK 120/05, nie publ.), które za każdym razem wymaga

starannego rozważenia, wobec faktu, że to Narodowy Fundusz Zdrowia, jako

specjalna państwowa osoba prawna, ponosi ustawową odpowiedzialność za

zapewnienie ciągłości i powszechnej dostępności świadczeń zdrowotnych, a także

za finansową stabilność systemu, którego istnienie art. 68 ust. 2 Konstytucji

gwarantuje obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowość takiej wykładni

ustawy potwierdza również uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30

marca 2006 r., III CZP 130/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 177), zgodnie z którą art. 4a

u.n.s.k.w. stanowi – w związku z art. 56 k.c. – podstawę roszczenia samodzielnego

publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do kasy chorych (Narodowego

Funduszu Zdrowia) o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia pracowników,

jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego gospodarowania środkami uzyskanymi na

podstawie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie mógł tych kosztów

pokryć w całości lub w części.

Powyższe uwagi przesądzają także zasadność zarzutu naruszenia art. 361 §

1 i 2 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz art. 417 k.c., Sąd Apelacyjny nie

określił bowiem w sposób przekonujący ani wysokości szkody, ani związku

przyczynowego, jaki zachodził pomiędzy określonymi zdarzeniami oraz

wystąpieniem szkody.

Zarzut oparty na treści licznych przepisach ustaw i rozporządzeń regulujących

rozliczenia finansowe i rachunkowość w systemie ochrony zdrowia, można

sprowadzić do tego, że zdaniem skarżącego pozwanego, powód nie może

traktować jako szkody zobowiązań powstałych na podstawie obowiązującego

prawa, skoro jednocześnie zaakceptował określony poziom finansowania

świadczeń zdrowotnych, zawierając rokrocznie umowy z Narodowym Funduszem

Zdrowia.

Pomijając fakt, że skarżący nie wiąże tak sformułowanego zarzutu z żadnym

przepisem kodeksu cywilnego, choć mógł i powinien był to uczynić, choćby

wskazując na art. 3531

, a zapewne także na art. 354 i 355 k.c., nie można zgodzić

się z kategorycznym twierdzeniem, jakoby zgoda na limity świadczeń zdrowotnych

oznaczała zawsze dobrowolną i całkowitą rezygnację z jakichkolwiek roszczeń

wobec sektora finansów publicznych. Zasada volenti non fit iniuria nie może być

traktowana jako dogmat; takiemu postrzeganiu prawa przeczy wielokrotnie

przywoływana przez ustawodawcę w kodeksie cywilnym klauzula zasad współżycia

społecznego, która służy uelastycznieniu prawa wtedy, gdy ono tego wymaga ze

względu na zbytnią ogólność czy trudny do zaakceptowania rygoryzm.

W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 marca

2006 r., III CZP 130/05, jednoznacznie wskazano na dopuszczalność przełamania

rygorystycznie pojmowanych limitów finansowych w umowach zawieranych z

Narodowym Funduszem Zdrowia właśnie przez związanie art. 4a u.n.s.k.w. z art. 56

k.c., a więc przyjęto, że Fundusz, jako państwowa osoba prawna, może i powinien

partycypować w zwiększonych kosztach wynagrodzeń pracowniczych, jeżeli

wymagają tego zasady współżycia społecznego. Uzasadnienie tego punktu

widzenia może in concreto być różne; z jednej strony jest to skutek zobowiązania

samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej do podwyższenia

wynagrodzeń na podstawie ustawy, na której kształt nie miały wpływu, a także

niekorzystnego dla nich układu podmiotowego na rynku świadczeń zdrowotnych, w

którym wielości świadczeniodawców (tzn. zakład opieki zdrowotnej)

przeciwstawiony jest jeden tylko publiczny podmiot kontraktujący i finansujący

świadczenia (Narodowy Fundusz Zdrowia), z drugiej zaś strony trzeba także

pamiętać, że system opieki zdrowotnej ma charakter gwarancyjny. Państwo musi

respektować zobowiązania, jakie zaciągnęło wobec swoich obywateli przez

przyjęcie określonych norm konstytucyjnych. (...)

Mając to na względzie, Sąd Najwyższy obie skargi kasacyjne uwzględnił i

uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (art.

39815

§ 1 k.p.c.).