II PK 27/06

Wyrok z dnia 9 października 2006 r.

II PK 27/06

Rada miasta może obniżyć wynagrodzenie burmistrza ustalone na po-

czątku jego kadencji z zachowaniem okresu równego okresowi wypowiedzenia.

Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Krystyna Bednarczyk,

Józef Iwulski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 paździer-

nika 2006 r. sprawy z powództwa Zdzisława C. przeciwko Urzędowi Miasta w K. o

wynagrodzenie i ustalenie, na skutek skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu

Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2005 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok w punktach 1), 3) i 4) w całości oraz w punkcie

2) w zakresie dotyczącym żądania zasądzenia dodatku specjalnego i w tej części

przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania i

orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego;

o d d a l i ł skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. [...] Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpie-

czeń Społecznych w Gdańsku z siedzibą w Gdyni zasądził od pozwanego Urzędu

Miasta w K. na rzecz powoda Zdzisława C. kwotę 4.400 zł tytułem wyrównania wyna-

grodzenia za okres od 1 grudnia 2003 r. do marca 2005 r. wraz z ustawowymi odset-

kami do dnia zapłaty od kwoty 275 zł od każdego kolejnego miesiąca, poczynając od

dnia 2 stycznia 2004 r. do dnia 1 kwietnia 2005 r. oraz kwotę 21,37 zł tytułem wyrów-

nania 13-tej pensji wraz z ustawowymi odsetkami od 2 lutego 2005 r. do dnia zapłaty

(pkt I) oraz oddalił powództwo w pozostałym zakresie (pkt II). Sąd Okręgowy ustalił,

że powód był burmistrzem miasta K. w latach 1998-2002. W wyborach, jakie odbyły

się 27 października 2002 r., został ponownie wybrany burmistrzem tego miasta.

Uchwałą z dnia 4 grudnia 2002 r., Rada Miasta ustaliła powodowi wynagrodzenie w

2

łącznej kwocie 9.037 zł, w skład którego wchodziło wynagrodzenie zasadnicze w

kwocie 4.200 zł, dodatek funkcyjny w kwocie 1.775 zł, dodatek za wysługę lat w kwo-

cie 672 zł i dodatek specjalny na okres do 30 listopada 2003 r. w kwocie 2.390 zł.

Kolejną uchwałą z dnia 26 listopada 2003 r. ustalono powodowi wynagrodzenie mie-

sięczne w kwocie 7.554 zł, obejmujące wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 4.200

zł, dodatek funkcyjny w kwocie 1.500 zł, dodatek specjalny w kwocie 1.140 zł oraz

dodatek za wysługę lat w kwocie 714 zł. Uchwała Rady z dnia 26 listopada 2003 r.

doprowadziła do obniżenia ogólnej kwoty wynagrodzenia powoda o 1.483 zł.

Zdaniem Sądu Okręgowego, za nieprawidłowe należało uznać obniżenie

przez Radę kwoty dodatku funkcyjnego o 275 zł, bowiem do stosunku pracy z wy-

boru (w oparciu o który powód został zatrudniony) nie ma zastosowania art. 42 k.p. o

wypowiedzeniu warunków płacy, a przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pra-

cownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze

zm.) także nie przewidują możliwości dokonania wypowiedzenia zmieniającego wo-

bec pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru. Uprawnienia kontrolne Rady

Miasta wynikające z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedno-

lity tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) mogą być realizowane tylko w

granicach określonych przepisami prawa, a żaden przepis nie upoważnia Rady do

obniżenia wynagrodzenia burmistrzowi w trakcie trwania kadencji. Zatem jedno-

stronna zmiana warunków zatrudnienia na niekorzyść pracownika dokonana przez

pracodawcę samorządowego - zdaniem Sądu Okręgowego - była pozbawiona pod-

stawy prawnej. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji uwzględnił powództwo w tej

części (co do dodatku funkcyjnego).

Za bezzasadne natomiast Sąd Okręgowy uznał żądanie w zakresie wyrówna-

nia wynagrodzenia z powodu obniżenia wysokości dodatku specjalnego. Sąd zwrócił

uwagę, że dodatek ten został powodowi przyznany na czas określony stosownie do §

7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagra-

dzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w

urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 61,

poz. 707 ze zm.). Czasowe ograniczenie przyznania dodatku specjalnego oznacza,

że po upływie ustalonego okresu dodatek ten przestał powodowi przysługiwać. Przy-

znanie tego dodatku uchwałą Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003 r. miało - w oce-

nie Sądu Okręgowego - jedynie potwierdzać, że powodowi należy się taki składnik

wynagrodzenia, co nie rodziło jednak konieczności przyznania dodatku w poprzed-

3

niej wysokości. Zdaniem Sądu Okręgowego, w rozporządzeniu Rady Ministrów z

dnia 26 lipca 2000 r. nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że dodatek specjalny

dla burmistrzów powinien być przyznany na czas nieokreślony. Sprzeczność pierw-

szej uchwały Rady Miasta z dnia 4 grudnia 2002 r. z postanowieniami nowego rozpo-

rządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i

wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach

gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 33, poz. 264

ze zm.), jaka zaistniała z dniem 1 stycznia 2003 r., dotyczy - w ocenie Sądu - czaso-

wego ograniczenia dodatku specjalnego jedynie w minimalnej wysokości, przewidzia-

nej w tym rozporządzeniu. Sąd Okręgowy nie zgodził się natomiast z powodem, że z

dniem 1 stycznia 2003 r. powinien mu przysługiwać na czas nieoznaczony dodatek

specjalny w maksymalnej wysokości. W ocenie Sądu Okręgowego, uchwała Rady

Miasta z dnia 26 listopada 2003 r., przyznająca powodowi dodatek specjalny na czas

nieokreślony w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego,

jest zgodna z prawem i nie narusza zakazu obniżenia wynagrodzenia pracownikowi

zatrudnionemu na podstawie wyboru. Sąd Okręgowy oddalił też powództwo w zakre-

sie ustalenia, że powodowi na stanowisku burmistrza przysługuje od 1 kwietnia 2005

r. wynagrodzenie brutto w wysokości 9.121 zł. Zdaniem Sądu, istniejącą między stro-

nami niepewność w tym zakresie można usunąć w drodze powództwa o świadcze-

nie, wobec czego powód nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 189 k.p.c.,

niezbędnego do uwzględnienia powództwa o ustalenie.

Od wyroku Sądu Okręgowego apelacje złożyły obie strony. Wyrokiem z dnia

19 lipca 2005 r. [...] Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdań-

sku oddalił apelację powoda, a w uwzględnieniu apelacji pozwanego zmienił wyrok

Sądu Okręgowego w pkt I w ten sposób, że oddalił powództwo oraz zasądził od po-

woda na rzecz pozwanego kwotę 3.727,67 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa

procesowego za pierwszą instancję. Sąd Apelacyjny, odmiennie niż Sąd Okręgowy,

uznał, że podstawą prawną upoważniającą Radę Miasta do obniżenia burmistrzowi

wynagrodzenia w trakcie kadencji jest art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie

gminnym. Żaden przepis nie nakazuje Radzie Miasta ustalania wynagrodzenia bur-

mistrza tylko raz na początku kadencji, bez możliwości zmiany tej decyzji w później-

szym czasie. W ocenie Sądu Apelacyjnego, zmiana wysokości wynagrodzenia po-

woda dokonana na podstawie uchwały Rady z dnia 26 listopada 2003 r. jest zgodna

z prawem, gdyż tak ustalone (obniżone w stosunku do poprzedniego) wynagrodzenie

4

mieści się w przedziałach przewidzianych dla stanowiska burmistrza w gminie liczą-

cej od 15.000 do 100.000 mieszkańców, określonych w rozporządzeniu Rady Mini-

strów z dnia 11 lutego 2003 r.

Powód wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, w której zarzucił naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i nie-

właściwe zastosowanie „polegające na przyjęciu, iż rada miasta jest upoważniona do

jednostronnego obniżenia wynagrodzenia burmistrzowi w każdym czasie”; 2) art. 11

k.p. i art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych „polegające na uznaniu, iż

pracodawca mógł powodowi jednostronnie bez żadnego okresu wypowiedzenia

zmniejszyć wynagrodzenie za pracę”; 3) § 7 ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 26 lipca 2000 r. „polegające na uznaniu, iż dodatek specjalny na podstawie tego

przepisu mógł być przyznany powodowi na czas określony” oraz 4) § 8 rozporządze-

nia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. „polegające na przyjęciu, iż przepis ten

nie spowodował zmiany dodatku specjalnego dotychczas przyznanego powodowi na

czas określony, na dodatek specjalny w tej samej wysokości przyznany na czas nie-

określony”. W uzasadnieniu skargi powód wywiódł w szczególności, że art. 18 ust. 2

pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym „ma charakter formalny, ustrojowy, a nie mate-

rialnoprawny”, nie statuuje więc kompetencji do regulowania wysokości wynagrodze-

nia, lecz jedynie wskazuje, który organ jest właściwy do ustalenia wynagrodzenia

burmistrza. „Rozszerzeniem” tego przepisu jest art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach

samorządowych, z którego także nie wynika żadne uprawnienie materialnoprawne,

lecz jedynie wskazanie organu właściwego do dokonywania czynności z zakresu

prawa pracy. Dopuszczalność jednostronnego obniżania pracownikowi wynagrodze-

nia przez pracodawcę - zdaniem skarżącego - byłaby sprzeczna z podstawowymi

zasadami prawa pracy, w tym z zasadą wolności pracy. W przypadku nawiązania

stosunku pracy na podstawie wyboru na okres kadencji, w czasie jej trwania, bez

zgody pracownika warunki pracy nie mogą bowiem ulec zmianie na jego niekorzyść.

Pozwany wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od powoda kosz-

tów postępowania kasacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Na obecnym etapie postępowania przedmiotem sporu są dwa dodatki do wy-

nagrodzenia zasadniczego powoda. Chodzi o dodatek funkcyjny, przyznany począt-

5

kowo w kwocie 1.775 zł, a następnie obniżony do kwoty 1.500 zł oraz o dodatek spe-

cjalny, przyznany początkowo w kwocie 2.390 zł na okres do 30 listopada 2003 r., a

następnie obniżony do kwoty 1.140 zł i przyznany na czas nieoznaczony. Zarzuty

skargi kasacyjnej sprowadzają się w pierwszym rzędzie do zakwestionowania samej

możliwości (uprawnienia rady miasta) obniżenia wynagrodzenia burmistrza w czasie

trwania kadencji i to bez zachowania okresu wypowiedzenia, a także do błędnej

oceny skutków zmian rozporządzenia wykonawczego, co odnosi się tylko do dodatku

specjalnego.

Uchwała Rada Miasta ustalająca wynagrodzenie powoda po nawiązaniu sto-

sunku pracy z wyboru została podjęta w dniu 4 grudnia 2002 r. Wszystko wskazuje

na to, że Rada miała wówczas na uwadze (stosowała) rozporządzenie Rady Mini-

strów z dnia 26 lipca 2000 r. w brzmieniu, według którego z tytułu okresowego zwięk-

szenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim

stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu mógł przyznać pracowni-

kowi na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny (§ 7 ust. 1) oraz doda-

tek specjalny mógł być przyznawany na czas określony, nie dłuższy niż rok, również

ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy (§ 7 ust. 2). Uchwała

Rady Miasta z dnia 4 grudnia 2002 r. przyznająca powodowi dodatek specjalny na

czas oznaczony (do 30 listopada 2003 r.) nie uwzględniała więc zmiany tego rozpo-

rządzenia dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmie-

niającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyj-

nych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach

powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 210, poz. 1784). Rada Miasta

nie mogła zresztą tej zmiany uwzględnić, gdyż rozporządzenie nowelizujące zostało

podjęte na jeden dzień przed jej uchwałą, a opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia

13 grudnia 2002 r., natomiast nadano mu moc wsteczną od 27 października 2002 r.

Nowelizacja rozporządzenia polegała na dodaniu nowego § 7 ust. 1a, według któ-

rego, dodatek specjalny przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta),

staroście oraz marszałkowi województwa w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i

nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego,

a w urzędach: miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) po-

wyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodze-

nia zasadniczego i dodatku funkcyjnego; dodatek przyznaje właściwy organ stano-

wiący jednostki samorządu terytorialnego. Rzeczywiście od omawianej nowelizacji (a

6

więc wstecznie od dnia 27 października 2002 r.) burmistrzowi przysługiwał dodatek

specjalny na czas nieoznaczony (czas trwania kadencji), gdyż jest to skutek regulacji

polegającej na tym, że dodatek ten stał się obligatoryjnym składnikiem jego wynagro-

dzenia za pracę (do tej zmiany był składnikiem fakultatywnym; można go było w

ogóle nie przyznać). Prawodawca w ten sposób przesądził, że zakres wykonywanych

zadań i charakter pracy burmistrza zawsze uzasadnia przyznanie mu tego dodatku.

Taka sama regulacja została wprowadzona następnie w § 7 rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwali-

fikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, staro-

stwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 33, poz. 264 ze zm.)

obowiązującego od dnia 26 lutego 2003 r. Zakładając, że taka wsteczna zmiana

przepisów była w ogóle dopuszczalna (ze względów ustrojowych, konstytucyjnych,

co jest bardzo wątpliwe), należy przyjąć, że uchwała Rady Miasta z dnia 4 grudnia

2002 r. w zakresie, w jakim przyznawała powodowi dodatek specjalny na czas ozna-

czony była (w istocie stała się wskutek wstecznego wejścia w życie przepisów)

sprzeczna z przepisami prawa pracy w rozumieniu art. 18 § 1 i 2 k.p., a więc dodatek

specjalny był powodowi przyznany na czas nieoznaczony (gdyby uznać, że jest to

korzystniejsze dla pracownika, czego też nie można przesądzać). Jednak nawet taka

ocena nie powoduje, że skarga kasacyjna wyłącznie na tej podstawie jest uzasad-

niona (zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu) i dlatego nie występuje konieczność

rozważania dopuszczalności wstecznego wejścia w życie przepisów rozporządzenia

wykonawczego. W dalszym ciągu bowiem podstawowy problem występujący w spra-

wie sprowadza się do oceny, czy Rada Miasta mogła obniżyć powodowi wysokość

dodatku specjalnego w czasie trwania kadencji. Jeżeli mogła tego dokonać, to doty-

czy to także dodatku specjalnego przyznanego na czas nieoznaczony, tak samo, jak

dodatku funkcyjnego przyznanego w ten sposób od początku.

Wątpliwości w zakresie możliwości obniżenia wynagrodzenia pracownika za-

trudnionego na podstawie wyboru wynikają z uznania, że przepisy o wypowiedzeniu

wynikających z umowy warunków płacy (art. 42 § 1 k.p.) nie mają zastosowania do

stosunku pracy z wyboru (art. 73 k.p.). Ten trafny pogląd wynika ze stwierdzenia, iż

niemożliwe jest uznanie, aby nieprzyjęcie przez pracownika oferty nowych warunków

płacy powodowało rozwiązanie stosunku pracy z wyboru, skoro ten rozwiązuje się z

wygaśnięciem mandatu (art. 73 § 2 k.p.). Pogląd ten jest powszechnie przyjęty w

orzecznictwie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., I PKN

7

699/00, OSNP 2003 nr 22, poz. 541). Wobec tego powstaje problem, czy w ogóle

jest dopuszczalna zmiana wysokości wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na

podstawie wyboru. Nie powinno być wątpliwości, że może to nastąpić na podstawie

porozumienia stron stosunku pracy, w każdym razie w zakresie podwyższenia wyna-

grodzenia. Zasadnicza trudność polega jednak na rozwiązaniu zagadnienia, czy pra-

codawca może jednostronnie (bez zgody pracownika) obniżyć wysokość wynagro-

dzenia pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru. Problem ten był już wielo-

krotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie. Został on zasygnalizowany przez

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02

(OTK-A 2003 nr 9, poz. 100; Samorząd Terytorialny 2004 nr 6, s. 59 z glosą P.

Chmielnickiego), ale nie był przedmiotem szczegółowych ocen Trybunału. Utrwalone

w tym zakresie jest natomiast orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu

Administracyjnego. W wyroku z dnia 24 września 1997 r., II SA 941/97 (Prawo Pracy

1998 nr 1, s. 42), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stosunek pracy z wyboru

rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu (art. 73 § 2 k.p.); nie ma więc do niego

zastosowania wypowiedzenie warunków pracy i płacy (art. 42 § 1-3 k.p.). W uzasad-

nieniu tego wyroku stwierdzono, że nie prowadzi to jednak do niezmienialności, nie-

wzruszalności statusu pracowniczego wójta. Przekształcenia w tym zakresie wyma-

gają podjęcia działań skutkujących w sferze mandatu, a więc odwołania przez radę

dotychczasowych warunków sprawowania mandatu i powołania na nowych warun-

kach. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął więc dopuszczalność zmiany warunków

płacy na niekorzyść pracownika zatrudnionego na podstawie powołania (w istocie

wyboru), ale jako metodę dokonania tego wskazał „zmianę warunków sprawowania

mandatu”. Ten pogląd nie został w późniejszym orzecznictwie podtrzymany. W wy-

roku z dnia 9 listopada 2004 r., OSK 873/04 (LEX nr 164507), Naczelny Sąd Admini-

stracyjny uznał, że stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szcze-

gólnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Skoro do rady

gminy należy ustalanie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi to do niej na-

leży również jej zmiana. Odebranie radzie gminy kompetencji ustalenia wynagrodze-

nia dla pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności

od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby jej ustalone kompetencje. Taka

wykładnia jest przyjmowana w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W tezie wyroku z

dnia 20 czerwca 2001 r., I PKN 488/00 (OSNP 2003 nr 10, poz. 242), stwierdzono, że

do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na

8

podstawie wyboru nie stosuje się art. 42 k.p. W jego uzasadnieniu wywiedziono nato-

miast, że pogląd, iż do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządo-

wego zatrudnionego na podstawie wyboru może dojść tylko za jego zgodą w drodze

porozumienia stron stosunku pracy, nie znajduje oparcia ani w przepisach Kodeksu

pracy, ani w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 20

ust. 1 tej ustawy, pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie sto-

sowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Jest

to regulacja analogiczna do przewidzianej w art. 78 § 1 k.p. Przepisy te określają

podstawowe kryteria ustalania wysokości wynagrodzenia, choć nie mogą być pod-

stawą domagania się przez pracownika wyższego wynagrodzenia za pracę. Praco-

dawca zatrudniający pracownika samorządowego z wyboru ma możliwość swobod-

nego ustalania wysokości jego wynagrodzenia w granicach określonych przez art. 20

ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisy rozporządzeń wydanych w

oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 20 ust. 2 tej ustawy. Stosunek

pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy ści-

śle związanym z pełnioną przez niego funkcją. Organem uprawnionym do oceny ja-

kości pracy świadczonej na stanowisku z wyboru jest organ stanowiący gminy. Do

tego organu należy określanie wysokości wynagrodzenia pracownika, gdyż stosow-

nie do art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości

rady gminy należy wybór i odwołanie zarządu, ustalanie wynagrodzeń przewodniczą-

cego zarządu, stanowienie o kierunkach działania zarządu oraz przyjmowanie spra-

wozdań z jego działalności. Odebranie radzie gminy kompetencji do ustalania wyso-

kości wynagrodzenia wójta (w tym przypadku) w zależności od ilości i jakości świad-

czonej pracy podważałoby jej kompetencje. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznają-

cym niniejszą sprawę poglądy te podziela. Przepisem kompetencyjnym w zakresie

dokonywania czynności z zakresu prawa pracy (wskazującym organ właściwy do ich

dokonywania) jest art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z

którym, wobec burmistrza dokonuje ich organ stanowiący jednostki samorządu tery-

torialnego. Takiego charakteru (w każdym razie wyłącznie takiego) nie ma natomiast

art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdza się w nim, że do wy-

łącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta (burmistrza).

Chodzi w nim jednak nie tyle o wskazanie organu właściwego do podejmowania

czynności z zakresu prawa pracy (choć także), ile o przyznanie uprawnienia (kompe-

tencji w znaczeniu materialnoprawnym) do kształtowania wynagrodzenia burmistrza

9

w granicach określonych w art. 20 ust. 1 tej ustawy o pracownikach samorządowych

oraz art. 78 § 1 k.p., a więc stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiada-

nych kwalifikacji zawodowych, a także odpowiadającego rodzajowi wykonywanej

pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu oraz uwzględniającego ilość

i jakość świadczonej pracy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gmin-

nym nie ogranicza przy tym uprawnienia organu stanowiącego (pracodawcy) do usta-

lenia wynagrodzenia burmistrza jeden raz na początku kadencji i na cały okres jej

trwania. Stosunek pracy z wyboru na kadencję jest stosunkiem prawnym długotrwa-

łym, w czasie którego wskazane okoliczności, uwzględniane przy określeniu wysoko-

ści wynagrodzenia za pracę, ulegają wielokrotnym zmianom, co podlega ocenie pra-

codawcy. Jednostronna zmiana (obniżenie) wynagrodzenia burmistrza może być

więc dokonana przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2

ustawy o samorządzie gminnym, w ramach uprawnienia do ustalenia jego wynagro-

dzenia. W tym zakresie skarga kasacyjna jest niezasadna.

Trafny jest natomiast zarzut skargi dotyczący obniżenia wynagrodzenia po-

woda bez zachowania okresu wypowiedzenia. Wynagrodzenie powoda (dodatki funk-

cyjny i specjalny) zostało obniżone uchwałą Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003 r.

ze skutkiem od dnia 1 grudnia 2003 r. (jak to się mówi „z dnia na dzień”). Problem

prawnej oceny tej sytuacji został zasygnalizowany w uzasadnieniach wskazanych

wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2004 r., OSK

873/04 oraz Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., I PKN 488/00, z tym że w

stanie faktycznym tej sprawy „został zachowany miesięczny okres wypowiedzenia

warunków płacy, ponieważ uchwała Rady Gminy została podjęta 9 sierpnia 1999 r.

ze skutkiem na dzień 30 września 1999 r., co pozwoliło powodowi jako pracownikowi

dostosować się do tej zmiany”. Systemowa analiza przepisów prawa pracy (w rozu-

mieniu art. 9 k.p.) prowadzi do wniosku, że zasadą (prawa pracy) jest konieczność

zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany

warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagro-

dzenia. W zależności od źródła uprawnienia płacowego jest to realizowane różnymi

metodami. W przypadku, gdy uprawnienie płacowe pracownika wynika z aktów praw-

nych powszechnie obowiązujących to rolę taką spełniają odpowiednie przepisy przej-

ściowe ustanawiające ich vacatio legis (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z

dnia 29 stycznia 1992 r., K 15/91, OTK 1992 cz. I, poz. 8; PiP 1993 nr 2, s. 98 z glosą

C. Jackowiaka i z dnia 11 września 1995 r., P 1/95, OTK 1995 nr 1, poz. 3 oraz Sądu

10

Najwyższego wyrok z dnia 21 czerwca 1994 r., I PRN 38/94, OSNAPiUS 1994 nr 10,

poz. 163; z dnia 27 września 1994 r., I PRN 36/94, OSNAPiUS 1995 nr 2, poz. 18 i z

dnia 9 listopada 1994 r., I PRN 96/94, OSNAPiUS 1995 nr 11, poz. 130). Jeżeli nato-

miast źródłem uprawnienia płacowego jest układ zbiorowy pracy (regulamin

wynagradzania) lub umowa o pracę, to konieczne jest dokonanie wypowiedzenia

zmieniającego, a więc zachowanie okresu wypowiedzenia dla wywołania skutku w

postaci obniżenia wynagrodzenia (art. 24113

§ 2 i 42 k.p.). Przyjęcie istnienia takiej

zasady można odczytać w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przy czym charaktery-

styczne jest, że odnosi się jej stosowanie do sytuacji, w których nie jest możliwe do-

konanie wypowiedzenia zmieniającego na podstawie art. 42 k.p. W uchwale z dnia 8

kwietnia 1998 r., III ZP 5/98 (OSNAPiUS 1998 nr 22, poz. 647), Sąd Najwyższy przy-

jął, że wynagrodzenie mianowanego nauczyciela, zawyżone w stosunku do przepi-

sów płacowych nie podlega zmianie w trybie art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela, lecz

wymaga uprzedzenia równego okresowi wypowiedzenia. Wykluczając stosowanie do

nauczycieli mianowanych art. 42 k.p., Sąd Najwyższy w uzasadnieniu tej uchwały

stwierdził, że art. 42 § 2 k.p. trzeba wobec nauczycieli mianowanych stosować „odpo-

wiednio”, a skoro brakuje do tego ustawowego upoważnienia, to w grę wchodzi jedy-

nie zastosowanie powołanego przepisu w drodze analogii. Wynika stąd, że zawyżone

wynagrodzenie za pracę mianowanego nauczyciela jest w braku jego zgody dostoso-

wywane do wysokości zgodnej z przepisami płacowymi przez uprzedzenie ze strony

pracodawcy z zachowaniem okresów równych ogólnym okresom wypowiedzenia.

Jak łatwo zauważyć, opisana sytuacja jest analogiczna do występującej w rozpozna-

wanej sprawie. Skoro do stosunku pracy z wyboru nie można stosować wprost art.

42 k.p., a jest w nim dopuszczalne jednostronne obniżenie przez pracodawcę wyna-

grodzenia pracownika, to może to nastąpić tylko z zachowaniem okresu uprzedzenia

równego okresowi wypowiedzenia. Wypowiedzenie zmieniające jest czynnością

prawną złożoną, nie ma więc przeszkód, aby w drodze analogii w takiej sytuacji sto-

sować ten przepis, ale wyłącznie w zakresie ustanawiającym zachowanie okresu wy-

powiedzenia co do wywołania skutku w postaci obniżenia wynagrodzenia pracow-

nika.

Z tych względów na podstawie art. 39814

(w części oddalającej skargę kasa-

cyjną), art. 39815

§ 1 (w części ją uwzględniającej) oraz art. 108 § 2 k.p.c. orzeczono

jak w sentencji.

========================================