III CZP 99/06

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06

Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

Sędzia SN Józef Frąckowiak

Sędzia SN Marian Kocon

Sędzia SN Barbara Myszka

Sędzia SN Marek Sychowicz

Sędzia SN Mirosława Wysocka

Sędzia SN Dariusz Zawistowski (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Ryty P. przeciwko Skarbowi Państwa-

Wojewodzie W.-M. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu

jawnym w dniu 7 grudnia 2006 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej

Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy

postanowieniem z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 39/06:

„Który z podmiotów: Skarb Państwa czy gmina jest biernie legitymowany w

procesie o naprawienie szkody wynikłej z wydania przed 27 maja 1990 r.

ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności bądź

stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie (art.

36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o

samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Dz.U. Nr 32

poz. 191 ze zm.)?”

podjął uchwałę:

Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie

szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art.

36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające

ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach

samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie

jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa,

nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r.

Uzasadnienie

Powódka domagała się zasądzenia od Skarbu Państwa – Starosty L.W.

odszkodowania w wysokości 502 390 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Podniosła,

że w dniu 5 lipca 1965 r., na mocy decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki

Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L.W.,

pozbawiono ją własności nieruchomości położonej w L.W. przy ul. S. nr 11.

Następnie nieruchomość tę oddano w administrowanie Miejskiemu Zarządowi

Budynków Mieszkalnych. W dniu 15 września 1976 r. Naczelnik Miasta L.W. złożył

wniosek o założenie dla wskazanej wyżej nieruchomości księgi wieczystej i

wpisanie Skarbu Państwa jako jej właściciela. Do wniosku dołączono

zaświadczenie, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na

podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i

poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Skarb Państwa oddał w użytkowanie

wieczyste powódce i jej mężowi udział we własności nieruchomości wynoszący 1/3

oraz sprzedał im lokal znajdujący się w budynku posadowionym na tej

nieruchomości. Umowy o podobnej treści zostały zawarte również z innymi

osobami. W dniu 20 listopada 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju

Miast wydał decyzję stwierdzającą, że decyzja z dnia 5 lipca 1965 r. jest nieważna i

zapadła z naruszeniem prawa. Organ ten odmówił przyznania powódce

odszkodowania, o które wystąpiła na podstawie art. 160 k.p.a., powołując się na

niewykazanie przez nią rzeczywistej wysokości szkody poniesionej w związku z

wydaniem decyzji z dnia 5 lipca 1965 r.

Sąd Okręgowy w Olsztynie uznał powództwo wytoczone przeciwko Skarbowi

Państwa za usprawiedliwione co do zasady. W ocenie tego Sądu, zarówno

przyjęcie przez organy administracyjne, że własność spornej nieruchomości

przeszła na rzecz Skarbu Państwa, jak też przekazanie jej w administrowanie

Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w L.W., a następnie oddanie gruntu

w użytkowanie wieczyste i sprzedaż budynku, były działaniami sprzecznymi z

prawem. W ich wyniku doszło do wyrządzenia powódce szkody, za którą Skarb

Państwa ponosi odpowiedzialność na podstawie art. 160 k.p.a.

W apelacji pozwany Skarb Państwa zakwestionował swoją legitymację bierną,

a Sąd Apelacyjny w Białymstoku powziął wątpliwość, który z podmiotów – Skarb

Państwa czy gmina – powinien być biernie legitymowany w sprawie o naprawienie

szkody wynikającej z wydania przed dniem 27 maja 1990 r. wadliwej decyzji

administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności bądź stwierdzenie, że została

wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po tym dniu. Tak sformułowane

zagadnienie prawne przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu,

wskazując, że sposób podziału wierzytelności i zobowiązań powstałych przed

dniem 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa a gminami został określony w

art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o

samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32,

poz. 191 ze zm. – dalej: "ustawa samorządowa"). Przepis ten jako zasadę

przewiduje przejęcie przez gminy, z dniem 27 maja 1990 r., zobowiązań i

wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej

stopnia podstawowego, nie można jednak przyjąć, że gminy przejęły wszelkie

zobowiązania zaciągnięte przez rady narodowe lub ich organy wykonawcze i

zarządzające, gdyż od tej zasady zostały przewidziane wyjątki.

Zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej, Skarb Państwa przejmuje

zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji

stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych

orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych, wydanych przed dniem 27 maja

1990 r., oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych

orzeczeń sądowych i administracyjnych. W ocenie Sądu Apelacyjnego, należy

przyjąć, że odpowiedzialność za szkodę wynikającą z wydania decyzji

administracyjnej przed dniem 27 maja 1990 r. ponosi Skarb Państwa. Wydanie

kolejnej decyzji administracyjnej, stwierdzającej nieważność pierwotnej decyzji lub

jej wydanie z naruszeniem prawa, nie ma znaczenia dla przyjęcia stanowiska, że

legitymowanym biernie w zakresie omawianych roszczeń odszkodowawczych jest

Skarb Państwa. Prezentując ten pogląd, Sąd Apelacyjny wyraził wątpliwość co do

zasadności argumentacji prawnej przedstawionej w uchwale Sądu Najwyższego z

dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04 (OSNC 2005, nr 11, poz. 182), w której

przyjęto, że gmina jest legitymowana biernie w sprawie o naprawienie szkody

wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji

administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została

wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po tym dniu.

Sąd Najwyższy, przekazując zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia

powiększonemu składowi na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., podkreślił, że w

orzecznictwie ujawniły się rozbieżne zapatrywania dotyczące wykładni art. 36 ust. 3

pkt 3 ustawy samorządowej, przy dokonywaniu oceny, czy na gruncie tego przepisu

Skarb Państwa jest zobowiązany do naprawienia szkód będących wynikiem

wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przed dniem 27 maja 1990 r., jeżeli

stwierdzenie jej wadliwości nastąpiło po tym dniu.

Według pierwszego poglądu, wyrażonego najdobitniej w uchwale Sądu

Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r., legitymowana biernie w zakresie tego

rodzaju roszczeń jest gmina. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że w art. 36 ust. 3 pkt

3 ustawy samorządowej jest mowa o dwóch zobowiązaniach odszkodowawczych;

źródłem pierwszego jest pierwotna decyzja, natomiast źródłem drugiego – decyzja

stwierdzająca nieważność decyzji pierwotnej lub decyzja uznająca, że wydanie

pierwszej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (tzw. decyzja nadzorcza). Według

tego poglądu, z chwilą wydania drugiej decyzji zobowiązanie wynikające z decyzji

pierwotnej „przekształca się w zobowiązanie odszkodowawcze". Definitywne

ukształtowanie zobowiązania odszkodowawczego wiąże się z decyzją nadzorczą,

zatem data tej decyzji decyduje o istnieniu lub wyłączeniu sukcesji gminy na

podstawie art. 36 ust. 1 ustawy samorządowej i sukcesją gmin są objęte

zobowiązania odszkodowawcze, gdy decyzja nadzorcza została wydana po dniu 26

maja 1990 r. Sąd Najwyższy zwrócił również uwagę na istnienie ścisłego

powiązania między treścią art. 36 ust. 3 pkt 3 i art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy

samorządowej. W jego ocenie, celem art. 36 ust. 3 pkt 4 było przejęcie przez Skarb

Państwa wymienionych w nim zobowiązań, które w chwili powołania gmin nie były

jeszcze stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zobowiązania

stwierdzone w ten sposób należało uznać za „wynikające" z tych orzeczeń i tę

kategorię zobowiązań obejmował art. 36 ust. 3 pkt 3. Wyłączenie sukcesji gmin

wynikające z art. 36 ust. 3 pkt 3 dotyczy sytuacji, w której zobowiązanie zostało

stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądowym wydanym przed dniem 27 maja

1990 r. Artykuł 36 ust. 3 pkt 4 znajduje natomiast zastosowanie wówczas, gdy

przewidziane w tym przepisie zobowiązania odszkodowawcze zostały stwierdzone

po tym dniu. Przy zastosowaniu analogii można – zdaniem Sądu Najwyższego –

przyjąć, że wyłączenie sukcesji gmin, zawarte w art. 36 ust. 3 obejmuje jedynie

sytuacje, w których stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie, iż została

ona wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r.

W myśl drugiego poglądu, odpowiedzialność odszkodowawczą w

okolicznościach opisanych wyżej ponosi Skarb Państwa. Podniesiono, że

posłużenie się przez ustawodawcę formułą zobowiązania wynikającego z

ostatecznej decyzji administracyjnej może wskazywać, iż to właśnie ta decyzja

stanowi zdarzenie prawne prowadzące do powstania roszczenia

odszkodowawczego. Decyzja nadzorcza natomiast otwiera jedynie możliwość

dochodzenia roszczenia odszkodowawczego i można ją ujmować w kategorii

przesłanki skutecznego dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody, a nie

traktować jako zdarzenie kreujące zobowiązanie odszkodowawcze.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 lipca 2006 r. Sąd Najwyższy odniósł

się również do stanowiska Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, która

argumentowała, że pojęcie „zobowiązania wynikające z prawomocnych orzeczeń

administracyjnych" użyte w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej należy

rozumieć w ten sposób, iż obejmuje ono jedynie tę kategorię zobowiązań

odszkodowawczych, które określone są w samej treści decyzji (wynikają z jej

sentencji). Pojęcie to, zdaniem Prokuratorii Generalnej, nie obejmuje natomiast

zobowiązań odszkodowawczych wynikających z faktu wydania decyzji

administracyjnej.

W ocenie Sądu Najwyższego, który rozpoznawał zagadnienie prawne

przedstawione przez Sąd Apelacyjny w Białymstoku, istnieją istotne argumenty

prawne służące uzasadnieniu stanowiska, że Skarb Państwa może być

legitymowany biernie w procesie o naprawienie szkody wynikającej z wydania przed

dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej

nieważności lub uznanie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po

tym dniu. Może to prowadzić do konieczności zweryfikowania stanowiska

przyjętego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)

Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wiąże się z

wątpliwościami w zakresie wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej w

części, w której przepis ten przewiduje, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i

wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej

stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, wynikające z prawomocnych

orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja

1990 r.

Według przeważających dotychczas poglądów, pojęcie zobowiązania

wynikającego z prawomocnej decyzji administracyjnej było na gruncie tego przepisu

rozumiane w ten sposób, że obejmuje ono zarówno przypadki decyzji, w których

treści stwierdzono istnienie określonego zobowiązania Skarbu Państwa, jak i te

sytuacje, w których wydanie wadliwej decyzji administracyjnej jest traktowane jako

zdarzenie rodzące odpowiedzialność odszkodowawczą (por. wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998, nr 7-8, poz.

120 i z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00, nie publ. oraz uzasadnienie uchwały z

dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04). Na możliwość takiego szerszego

rozumienia pojęcia zobowiązania „wynikającego z prawomocnej decyzji

administracyjnej" wskazywano także w literaturze, podnosząc, że skoro art. 36 ust.

3 pkt 3 ustawy samorządowej dotyczy zobowiązań powstałych w związku z

wykonaniem prawomocnych decyzji administracyjnych, to obejmuje także

zobowiązania wynikające z takich wadliwych decyzji.

Stanowisko Prokuratorii Generalnej, że art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy

samorządowej dotyczy jedynie zobowiązań stwierdzonych w treści decyzji

administracyjnej opiera się głównie na wykładni językowej. Rozumienie pojęcia

zobowiązania „wynikającego z wydanej decyzji administracyjnej" jako zobowiązania

wynikającego z samej decyzji jest w tym przypadku uzasadniane przez powiązanie

tej części przepisu z poprzedzającym go stwierdzeniem o przejęciu przez Skarb

Państwa zobowiązań „wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych". To

stwierdzenie powinno być, zdaniem Prokuratorii Generalnej, rozumiane w ten

sposób, że chodzi o zobowiązania wyrażone w treści orzeczenia sądowego, a nie

spowodowane samym faktem wydania takiego orzeczenia. Miałoby to wskazywać,

że celem ustawodawcy było, aby także w przypadku zobowiązań wynikających z

„decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r." ich przejęcie

przez Skarb Państwa miało dotyczyć jedynie tych zobowiązań, o których mowa w

samej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 lipca 2006 r. Sąd Najwyższy,

oceniając stanowisko Prokuratorii Generalnej, odwołał się również do treści art. 160

§ 1 k.p.a., w którym jest mowa o „szkodzie poniesionej na skutek wydania decyzji",

a nie szkodzie „wynikającej z decyzji administracyjnej", i zasygnalizował, że

odmienny sposób określenia źródła zobowiązania w obu tych ustawach mógłby

wskazywać, że pojęcie szkody poniesionej na skutek wydania decyzji

administracyjnej i pojęcie szkody wynikającej z decyzji administracyjnej nie są

tożsame.

Odnosząc się do stanowiska Prokuratorii Generalnej, należy podkreślić, że

jest ono odosobnione, a w orzecznictwie i literaturze dominuje wyraźnie pogląd

odmienny, iż art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej dotyczy również zobowiązań

wynikających z wydania wadliwych decyzji administracyjnych (por. wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r. i 7 marca 2002 r. oraz uchwałę z dnia 16

listopada 2004 r.).

Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Prokuratorię Generalną

oznaczałoby istotne zwężenie podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa za

skutki wydania wadliwych decyzji administracyjnych, tymczasem cała regulacja

zawarta w ustępie trzecim art. 36 ustawy samorządowej przewiduje szeroki katalog

zobowiązań, za które odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Obejmuje on m.in.

zobowiązania wynikające z wykonania decyzji administracyjnych, trudno zaś

zakładać, aby przypadek ten miał nie obejmować zobowiązań wynikających z

wykonania decyzji, które okazały się wadliwe. Skoro Skarb Państwa ponosi nadal

odpowiedzialność za skutki wykonania wadliwych decyzji administracyjnych, to za

trafny należy uznać pogląd przedstawiany w literaturze, że nieuzasadnione jest

zwolnienie Skarbu Państwa od odpowiedzialności za wydanie takich decyzji.

Stwierdzenie w art. 36 ust. 3 ustawy samorządowej, że Skarb Państwa

przejmuje zobowiązania „wynikające z decyzji administracyjnych wydanych przed

27 maja 1990 r." podkreśla także powiązanie odpowiedzialności Skarbu Państwa z

wydaniem decyzji administracyjnej. Gdyby ustawodawcy chodziło istotnie o

ograniczenie odpowiedzialności Skarbu Państwa do tych przypadków, w których z

treści samej decyzji administracyjnej wynika istnienie zobowiązania, to właściwszym

byłoby posłużenie się określeniem o „stwierdzeniu zobowiązania decyzją

administracyjną" niż użycie określenia, którym posłużono się w art. 36 ust. 3 pkt 3

ustawy samorządowej, tym bardziej, że podobnej formuły użyto w pkt 4 odnośnie do

zobowiązań „stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi". Przepis art.

36 ust. 3 pkt 3 nie stanowi jednocześnie, że chodzi w nim o zobowiązania

„wynikające z treści decyzji administracyjnych", lecz o zobowiązania „wynikające z

decyzji wydanych przed dniem 27 maja 1990 r."

Za stanowiskiem prezentowanym przez Prokuratorię Generalną nie

przemawia również porównanie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej z art. 160

§ 1 k.p.a. Użycie odmiennej terminologii w dwóch różnych ustawach (odpowiednio

„zobowiązanie wynikające z decyzji administracyjnej" i „szkoda poniesiona na

skutek wydania decyzji") nie musi świadczyć o odrębności przedmiotu regulacji,

istnieje bowiem możliwość podobnego ukształtowania przepisów, przy posłużeniu

się różnymi pojęciami i zwrotami. Pomiędzy treścią powołanych wyżej przepisów

nie zachodzi tak daleko idąca różnica, która nakazuje stwierdzenie, że przedmiot

regulacji tych przepisów jest odmienny.

Z tych względów należało przyjąć, że koncepcja wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3

przedstawiona przez Prokuratorię Generalną nie jest trafna. Analiza treści art. 36

ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej oraz funkcji tego przepisu, przy uwzględnieniu

faktu, że przewiduje on niewątpliwie odpowiedzialność Skarbu Państwa, związaną z

wykonaniem orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem

27 maja 1990 r., skłania do oceny, że pojęcie zobowiązań „wynikających z decyzji

administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r.” dotyczy zobowiązań

będących następstwem wydania tych decyzji.

Przyjęcie stanowiska, że powołany przepis dotyczy zobowiązań stanowiących

następstwo wydania wadliwych decyzji administracyjnych nakazuje dokonanie

oceny, o jakich decyzjach jest w nim mowa, w grę mogą bowiem wchodzić decyzje

wydane z naruszeniem prawa oraz decyzje stwierdzające ich wadliwość.

Jednocześnie zakres przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia

prawnego ogranicza tę ocenę do przypadku, w którym decyzja stwierdzająca

nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej będącej źródłem szkody lub

stwierdzająca, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (w dalszej części

rozważań nazywana decyzją nadzorczą), została wydana po dniu 26 maja 1990 r.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04, przyjął,

że art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej odnosi się do decyzji nadzorczych, a

gdy zostały wydane po dniu 26 maja 1990 r., gmina, a nie Skarb Państwa jest

biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej na skutek wydania

przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej. Istotne znaczenie

ma zatem ocena zasadności tego stanowiska. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na

argumenty przemawiające także za oceną, że Skarb Państwa ponosi

odpowiedzialność za wydanie przed dniem 27 maja 1990 r. wadliwych decyzji

administracyjnych, w wypadku stwierdzenia po tym dniu ich wadliwości w decyzji

nadzorczej. Uznał jednak za bardziej przekonywające argumenty świadczące o

odpowiedzialności gmin.

W art. 36 ust. 1 ustawy samorządowej przewidziano zasadę sukcesji ogólnej z

mocy prawa przy wykorzystaniu kryterium podmiotowego; na podstawie tego

przepisu na gminy przeszły zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i

terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Po

zakwestionowaniu tej zasady przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12

października 1993 r., K 4/93 (OTK 1993, nr 2, poz. 34), ustawą z dnia 15 marca

1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 23, poz. 102)

został zmieniony art. 36 ust. 3, w którym przewidziano, że zobowiązania tam

wymienione „przejmuje" Skarb Państwa.

Konstrukcja "przejęcia" zakłada istnienie zobowiązań i wierzytelności w chwili

sukcesji, co w przypadku ustawy samorządowej nastąpiło w dniu 27 maja 1990 r.

Artykuł 36 ust. 1 tej ustawy dotyczy zatem zobowiązań i wierzytelności, które

powstały przed dniem 27 maja 1990 r. Także wyłączenia od zasady sukcesji na

rzecz gmin, przewidziane w art. 36 ust. 3, mogą więc dotyczyć zobowiązań

istniejących przed dniem 27 maja 1990 r. W wypadku decyzji nadzorczych

wydanych po dniu 26 maja 1990 r. – gdyby przyjąć, że to one rodziły zobowiązania

odszkodowawcze – nie byłoby podstaw do stosowania zarówno art. 36 ust. 1, jak i

art. 36 ust. 3 ustawy samorządowej jako podstawy określenia podmiotu

ponoszącego odpowiedzialność.

W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. brak

również szerszego wywodu dotyczącego istnienia na gruncie art. 36 ust. 3 pkt 3

dwóch zobowiązań i przekształcenia, na skutek wydania decyzji nadzorczej,

zobowiązania wynikającego z wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej w

zobowiązanie odszkodowawcze, uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności

Skarbu Państwa. Zasadność tej koncepcji została zakwestionowana w literaturze i

istotnie nie ma przekonywających argumentów dla jej podtrzymania.

W literaturze podnoszono natomiast, że istnieją jednak argumenty

przemawiające za poglądem, iż zobowiązanie odszkodowawcze związane z

wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej powstaje w wyniku stwierdzenia jej

nieważności lub stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Za takim

stanowiskiem przemawia ścisłe związanie zobowiązania odszkodowawczego z

prejudycjalnym ustaleniem kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej. Związek

ten wskazuje, że zobowiązanie deliktowe wynikające z art. 160 k.p.a. powstaje w

chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej, zatem bez stwierdzenia we

właściwym trybie nieważności decyzji lub naruszenia art. 156 k.p.a. nie może być

mowy o odpowiedzialności na podstawie art. 160 k.p.a. Podniesiono również, że

zobowiązanie deliktowe powstaje dopiero w chwili spełnienia się wszystkich

przesłanek, z którymi ustawa łączy odpowiedzialność odszkodowawczą, uzasadnia

stanowisko, że dopiero wydanie decyzji nadzorczej może spowodować powstanie

zobowiązania. Od momentu uprawomocnienia się decyzji nadzorczej rozpoczyna

się także bieg terminu przedawnienia roszczenia (art. 160 § 6 k.p.a.).

Przesłanką odpowiedzialności deliktowej jest przede wszystkim bezprawność

działania lub zaniechania, z którego wynikła szkoda. Na gruncie roszczeń

odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest

wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i jej dotyczy bezprawność. Trudno łączyć

zatem powstanie zobowiązania związanego z wydaniem wadliwej decyzji

administracyjnej z innym zdarzeniem, którym jest stwierdzenie wadliwości decyzji.

Należy przyjąć, że w omawianej sytuacji delikt stanowi wydanie decyzji

naruszającej prawo i z tym faktem należy łączyć powstanie zobowiązania.

W literaturze akcentuje się, że jeżeli ustawa posługuje się formułą

zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, to właśnie ta

decyzja może stanowić samoistne zdarzenie prawne prowadzące do powstania

obligacyjnego stosunku odszkodowawczego. W uzasadnieniu wyroku Sądu

Najwyższego z dnia 10 stycznia 2001 r., I CKN 117/00, ("Palestra" 2001, nr 5-6, s.

203) stwierdzono nawet, że orzeczenie administracyjne stanowi „przyczynę

sprawczą wyrządzenia szkody".

Za odmienną oceną nie może przemawiać konieczność prejudycjalnego

stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie

trafnie podniesiono, że wymóg stwierdzenia naruszenia prawa przy wydaniu decyzji

administracyjnej przez uprawniony do tego organ ma służyć zapewnieniu

właściwego trybu postępowania „nadzorczego" oraz zapobiegać dublowaniu

sposobu kontroli. To, że niezgodność z prawem może być badana jedynie przez

określone organy, w przewidzianym przepisami trybie, nie oznacza, iż dopiero

rozstrzygnięcie nadzorcze kreuje przesłankę działania niezgodnego z prawem.

Konieczność wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa ma to

znaczenie, że dopiero wówczas powstaje możliwość żądania naprawienia szkody, a

niezgodność z prawem istniejąca już wcześniej zostaje jedynie potwierdzona ze

skutkiem ex tunc. Na podstawie decyzji nadzorczej można stwierdzić, że przesłanki

powstania zobowiązania zrealizowały się wcześniej, a tylko możliwość dochodzenia

odszkodowania była uzależniona od potwierdzenia we właściwym trybie i przez

właściwy organ spełnienia się przesłanki w postaci naruszenia prawa związanego z

wydaniem wadliwej decyzji.

Uzasadniony jest zatem pogląd, że decyzja nadzorcza stwierdzająca

nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej lub uznająca, że wydano ją z

naruszeniem prawa, otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość

dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu zobowiązanego do naprawienia

szkody. Decyzję tę można uznać za przesłankę skutecznego dochodzenia

roszczenia odszkodowawczego, a nie za zdarzenie, z którym związane jest

powstanie zobowiązania.

Podobną konstrukcję przewidywał art. 418 k.c. w przypadku roszczeń

odszkodowawczych związanych z wydaniem wadliwego orzeczenia lub

zarządzenia. Na gruncie tego przepisu dominował pogląd, że dla powstania

odpowiedzialności konieczne jest istnienie ogólnych przesłanek odpowiedzialności

zawartych w art. 417 k.c., natomiast przesłanki określone w art. 418 k.c. miały

charakter szczególny. Artykuł 418 k.c. nie zawierał zatem odrębnej regulacji

dotyczącej oceny określonego zdarzenia jako deliktu, gdyż w zakresie, w jakim

wymagał stwierdzenia w sposób szczególny winy sprawcy szkody, nie rozstrzygał o

powstaniu zobowiązania, lecz określał wymogi, od których spełnienia uzależniona

była możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania. O tym, że stwierdzenie

winy funkcjonariusza otwierało jedynie możliwość dochodzenia roszczenia

odszkodowawczego świadczył art. 418 § 2 k.c., przewidujący, że brak stwierdzenia

winy w wyroku karnym lub orzeczeniu dyscyplinarnym nie wyłączał

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, jeżeli wszczęciu albo prowadzeniu

postępowania karnego lub dyscyplinarnego stała na przeszkodzie okoliczność

wyłączająca ściganie.

Stwierdzenie wadliwości decyzji administracyjnej nie oznacza, że w sprawie o

zasądzenie odszkodowania wadliwa decyzja nie podlega ponownie ocenie jako

źródło zobowiązania, stanowi ona bowiem podstawę stwierdzenia rodzaju i

rozmiaru szkody oraz związku przyczynowego pomiędzy jej wydaniem a

powstaniem szkody. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie, że powstanie

zobowiązania wynikającego z wydania wadliwej decyzji należy wiązać z inną

decyzją, która stwierdziła jedynie jej wadliwość w przewidzianym trybie.

Konstrukcja przedawnienia przewidziana w art. 160 § 6 k.p.a. także nie

przemawia za trafnością tezy, że decyzja nadzorcza stanowi przesłankę powstania

roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 160 k.p.a., nie ulega bowiem

wątpliwości, iż bieg terminu przedawnienia nie musi być związany z zaistnieniem

zdarzenia, z którego powstało zobowiązanie. Przykłady różnych rozwiązań

przyjętych przy określeniu biegu przedawnienia roszczeń wskazują, że od woli

ustawodawcy zależy sposób określenia chwili rozpoczynającej bieg terminu

przedawnienia, która nie musi się wiązać z chwilą powstania roszczenia lub jego

wymagalnością.

Stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uzasadnieniu uchwały z dnia 16

listopada 2004 r. dotyczące wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3 przy uwzględnieniu treści

art. 36 ust. 3 pkt 4 zostało poddane krytyce w literaturze. Podniesiono, że zakres

zastosowania każdego z tych przepisów jest inny; art. 36 ust. 3 pkt 3 dotyczy

zobowiązań wynikających z decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych, a więc

– stosując terminologię cywilistyczną – określonych typów czynności mających na

celu wywołanie skutków prawnych, natomiast art. 36 ust. 3 pkt 4 odnosi się do

zobowiązań wynikających z kategorii działań prawnych określanych jako „czyny",

czyli działań wywołujących skutki prawne niezależnie od woli podmiotu, który działał

lub zaniechał działania. Według tych poglądów, nie ma więc wyraźnych podstaw,

aby stosować analogię z art. 36 ust. 3 pkt 4 oraz ograniczać zastosowanie pkt 3

tego przepisu do zobowiązań wynikających z decyzji administracyjnych, których

nieważność stwierdzono przed wskazaną w tym przepisie datą 27 maja 1990 r. Za

dyskusyjny uznano również wniosek, że art. 36 ust. 3 pkt 4 przewiduje sukcesję

Skarbu Państwa w odniesieniu do zobowiązań wynikających z zawinionego

działania lub zaniechania rad narodowych lub terenowych organów administracji

państwowej wtedy, gdy zawinione działanie (zaniechanie) zostało stwierdzone

wyrokiem sądowym wydanym po dniu 26 maja 1990 r. Wniosek ten wyprowadzano

z założenia, że jeśli takie stwierdzenie nastąpiło przed tą datą, to zobowiązanie

wynika z orzeczenia sądowego i podlega sukcesji Skarbu Państwa na podstawie

art. 36 ust. 3 pkt 3.

W literaturze wskazano na odmienność regulacji zawartej w art. 36 ust. 3 pkt 3

i 4. Podkreślono, że zakres zastosowania tych przepisów jest różny ze względu na

sposób ujęcia zdarzeń stanowiących źródło zobowiązań, co do których wyłączona

zostaje sukcesja gmin, i nie można podzielić stanowiska, iż granicę między

zakresami regulacji tych przepisów wyznacza sformułowanie zawarte w końcowej

części pkt 4 mówiące o „stwierdzeniu prawomocnym orzeczeniem". Zobowiązania

wymienione w art. 36 ust. 3 pkt 3 nie są szczególnym przypadkiem zobowiązań

wynikłych z zawinionego zachowania rad narodowych i terenowych organów

administracji państwowej, lecz zobowiązaniami wynikającymi z odmiennie ujętego

zdarzenia uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. W związku z tym

wyrażono pogląd, że nie można podzielić oceny, iż przy innym stanowisku niż

wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 2004 r.,

unormowanie zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 4 należałoby uznać za zbędne i

pozbawione sensu. Za wątpliwy uznano wniosek, że punkt 4 mówiący o

zobowiązaniach „stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi" dotyczył w

istocie zobowiązań niestwierdzonych orzeczeniami sądowymi przed dniem 27 maja

1990 r., punkt 3 zaś, w którym nie wspomina się o „stwierdzeniu zobowiązania", a

jedynie o zobowiązaniach „wynikających z prawomocnej decyzji lub orzeczenia",

ma zastosowanie do zobowiązań stwierdzonych przed tym dniem.

Istotnie, treść art. 36 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 odnosi się do różnych zdarzeń

rodzących odpowiedzialność odszkodowawczą, co zdecydowało o zróżnicowaniu

regulacji wynikającej z tych przepisów. W związku z tym treść i wykładnia pkt 4 nie

powinna rzutować na ocenę zobowiązań wyłączonych z sukcesji na rzecz gmin na

podstawie pkt 3.

Problemem pozostaje jednak rozumienie pojęcia zobowiązań „wynikających z

prawomocnych orzeczeń sądowych", istniejących przed dniem 27 maja 1990 r.,

„przejętych" przez Skarb Państwa. Kwestię tę poruszył Sąd Najwyższy w

uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 1997 r., I CKN 5/96 (OSNC 1997, nr 8, poz.

110), wypowiadając pogląd, że art. 36 ust. 1 formułuje zasadę „przejęcia" przez

gminy z dniem 27 maja 1990 r. wymienionych w nim zobowiązań i wierzytelności,

natomiast w ust. 3 art. 36 wymienione są wyjątki od tej zasady. Wyjątek wymieniony

w art. 36 ust. 3 pkt 3 został, zdaniem Sądu Najwyższego, jasno sformułowany;

Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności tam wymienione,

wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych

wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności

powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń i decyzji. Celem unormowania w

pkt 4 było natomiast „przejęcie" przez Skarb Państwa zobowiązań w nim

wymienionych, które w chwili powołania gmin jako osób prawnych samorządu

terytorialnego nie były jeszcze stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi,

jeśli bowiem były w ten sposób stwierdzone, to „wynikały" z tych orzeczeń i dotyczył

ich pkt 3. Stanowisko to podzielił Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 7 stycznia 1998

r., II CKN 550/97 i z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00 oraz w uchwale z dnia 16

listopada 2004 r., III CZP 64/04.

Trudno odmówić racji stwierdzeniu, że pojęcie zobowiązań „wynikających z

prawomocnych orzeczeń sądowych", o których mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3,

powinno być rozumiane jako równoznaczne ze „stwierdzeniem zobowiązań

prawomocnymi orzeczeniami sądowymi". W tej sytuacji nie sposób kwestionować

także stanowiska, że regulacja zawarta w art. 36 ust. 3 pkt 4 odnosi się do tej

kategorii zobowiązań wymienionych w tym przepisie, które według stanu na dzień

27 maja 1990 r. nie zostały jeszcze stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami

sądowymi.

Nie oznacza to jednak, że różnica między tymi przepisami sprowadza się

wyłącznie do innego terminu „stwierdzenia zobowiązania", art. 36 ust. 3 pkt 3 mógł

bowiem obejmować szeroki katalog różnych zobowiązań obciążających Skarb

Państwa, które wynikały z orzeczeń sądowych wydanych przed dniem 27 maja

1990 r. Ich podstawą mogły być np. zawarte przez Skarb Państwa umowy lub

bezpodstawne wzbogacenie, a więc nie tylko czyny niedozwolone, natomiast

regulacja przedmiotowa zobowiązań wyłączonych z sukcesji na podstawie pkt 4,

jest znacznie węższa i dotyczy przypadków, w których odpowiedzialność

odszkodowawcza Skarbu Państwa wynika z zawinionego działania funkcjonariuszy

państwowych. Jedynie w zakresie tych zobowiązań granicę między stosowaniem

ust. 3 pkt 3 i 4 może wyznaczać data stwierdzenia istnienia zobowiązania w

orzeczeniu sądowym, przypadająca przed lub po dniu 26 maja 1990 r.

Nie powinno ulegać wątpliwości, że ustawodawca w wypadku zobowiązań

określonych w art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy samorządowej, ze względu na ich

charakter, mógł uznać za celowe przyjęcie odpowiedzialności Skarbu Państwa

niezależnie od faktu, iż istnienie tych zobowiązań nie zostało jeszcze stwierdzone

przed dniem 27 maja 1990 r. Regulacja ta może stanowić argument na rzecz

stanowiska, że także zobowiązania wynikające z wadliwych decyzji

administracyjnych, również w sposób oczywisty obciążające Skarb Państwa, nie

miały być objęte sukcesją na rzecz gmin, choć przepis ten nie może odnosić się

wprost do tego rodzaju zobowiązań.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97 Sąd

Najwyższy podkreślił, że art. 36 ust. 3 pkt 4 nie może mieć zastosowania do

przypadków roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160

k.p.a., gdyż przewidziane w nim wyłączenie od sukcesji na rzecz gmin odnosi się do

zobowiązań wynikłych z mającego miejsce przed dniem 27 maja 1990 r.

zawinionego działania lub zaniechania działania rad narodowych i terenowych

organów administracji stopnia podstawowego i wojewódzkiego. Według stanowiska,

które uzyskało przewagę w literaturze i orzecznictwie, odpowiedzialność

przewidziana w art. 160 k.p.a. jest niezależna od winy funkcjonariusza, zatem

jedynie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej może stanowić podstawę

odpowiedzialności za wydanie wadliwych decyzji administracyjnych, niezależnie od

chwili, w której nastąpiło stwierdzenie ich wadliwości.

Należy więc przyjąć, że wykładnia przepisu odnoszącego się do

odpowiedzialności za szkody wywołane wydaniem wadliwej decyzji

administracyjnej, zawarta w pkt 3, nie powinna być dokonywana przez odwoływanie

się do pkt 4, a związek pomiędzy tymi przepisami dotyczy jedynie zobowiązań

stwierdzonych orzeczeniami sądowymi.

Wyłączenie sukcesji gmin odnośnie do zobowiązań wynikających z wydania

wadliwych decyzji administracyjnych powinno być zatem rozważone wyłącznie na

gruncie regulacji zawartej w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej. Wykładnia

językowa wskazuje na wyłączenie sukcesji na rzecz gmin także wtedy, gdy

zobowiązanie tego rodzaju nie zostało stwierdzone przed dniem 27 maja 1990 r., a

decyzja nadzorcza zapadła po dniu 26 maja 1990 r., skoro taki wymóg nie wynika

wprost z treści tego przepisu. Również przypadki deliktów związanych z wydaniem

wadliwych decyzji administracyjnych powinny rodzić odpowiedzialność

odszkodowawczą Skarbu Państwa z podobnych względów, jak przypadki

zobowiązań, o których mowa w pkt 4. Zwracano na to uwagę także w literaturze,

podkreślając, że wadliwe decyzje, do których odnosi się art. 36 ust. 3 pkt 3 były,

podejmowane przez organy administracji państwowej i odpowiedzialność Skarbu

Państwa w odniesieniu do zobowiązań wynikłych z decyzji tych organów jest

oczywista.

Na gruncie art. 36 ustawy samorządowej, który dotyczy sukcesji zobowiązań

Skarbu Państwa na rzecz gmin i określa wyjątki od zasady sukcesji, oprócz rodzaju

zobowiązań podlegających sukcesji, istotne znaczenie dla jego stosowania ma

moment powstania zobowiązania. Jak podniesiono, zasada sukcesji, dla której

istotny jest dzień 27 maja 1990 r., może dotyczyć wyłącznie zobowiązań

istniejących w tym dniu. Z tego punktu widzenia przyjęcie koncepcji, że decyzja

nadzorcza otwiera jedynie możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania,

powoduje, że uzależnienie określenia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność od

daty stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia, iż została wydana z

naruszeniem prawa, nie jest rozwiązaniem racjonalnym. Prowadziłoby ono do

wyłączenia odpowiedzialności Skarbu Państwa także wtedy, gdy postępowanie, w

którym wadliwa decyzja administracyjna została zakwestionowana, zostało

wszczęte przed dniem 27 maja 1990 r., a decyzja nadzorcza zapadła po tym dniu.

W tym wypadku sam czas trwania postępowania nadzorczego mógłby pośrednio

decydować o określeniu podmiotu odpowiadającego za naprawienie szkody.

W świetle przedstawionych wyżej uwag, właściwe jest stanowisko, że pojęcie

decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r., użyte w treści

art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej, nie dotyczy decyzji stwierdzających

nieważność lub wydanie poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa, lecz odnosi się

do wydania wadliwych decyzji administracyjnych.

Uwzględniając powyższe, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c., orzekł,

jak w uchwale.